在戲說性質的野史電視劇《宰相劉羅鍋》中，有這么一段情節：劉羅鍋拿著《大清律》問乾隆皇上，“偷墳盜墓者斬立決”這一條是否適用所有人，皇上稱“當然是了”，并說“王子犯法與庶民同罪嘛”。然后，那羅鍋子左繞右繞，誘使皇帝不得不承認因盜明朝陵墓故而也需受罰。后來皇上就表面上來了個“自我發配”。這段情節好像說明，中國古代也時有“法律面前人人平等”的意思。當然，不論這電視劇怎么編，我們都不會相信那“萬歲爺”可以和老百姓一樣站在法律面前。
在西方近代，“法治”觀念中的一個重要內容便是“法律面前人人平等”。西方人是著迷基督教的，自從新教改革以后，大家都相信在“上帝”面前人人平等。既然在“上帝”面前可以平等，那么在法律面前為什么就不可以平等?所以，打那以后，西方人總是不允許某人可以超越法律之外。同時，“人人”之中自然還包括了統治者。可以發現，這樣一種法律面前平等的觀念的確使不少總統、首相之類的統治者深陷法網。
“法律面前人人平等”，可稱為法律外的平等。這種平等注重的是法律適用上的平等，因為，它不大關心法律制定在內容上是否平等。適用上的“法律面前人人平等”很重要，是起碼的平等，它標志著人治文化向法治文化的基本轉換，能夠做到這點已經相當不錯了。
還有一種法律內的平等，這種平等講究法律制定內容上的平等，它同樣重要。試想一下，假如《大清律》“偷墳盜墓者斬立決”一條之后加上“三品以上官吏除外”，我們便會感到在這條規定面前講人人平等就意思不大了。因此，早在古希臘的時候，亞里士多德就說法治取決于兩個條件：第一，人人服從法律；第二，法律是良好的。“人人服從法律”當然包含了“法律面前人人平等”的意思，而“法律是良好的”也包含了“法律制定內容上的平等”的意思。亞氏說，兩者缺一不可。
有人可能會講，“法律制定內容上的平等”是不易做到的，要想使每個人都覺得“法律是良好的”很困難。而且，人們時常會有不同的價值觀念，你覺得是平等，他可能覺得是歧視；你覺得是良好，他可能覺得是邪惡。如此這般，有人便會以內容上的“法律面前不平等”為借口破壞適用上的“法律面前平等”，法治因而就會逐漸崩潰。所以，談法治的時候最好是不去理會法律制定在內容上是否平等。
雖然反對者可以振振有辭，但是，不少西方人還是認為，在追求適用上平等的時候必須追求內容上的平等。沒有內容上的平等，適用上的平等最終難免形同虛設。至于如何做到法律制定內容上的平等，也不是一點辦法都沒有，比如通過多數人的民主討論，總會獲得大致的內容上的平等。民主獲得的內容平等也正是否定種種“破壞”借口的正當理由。從這個角度去理解的法律內外的平等，恰好是與民主相結合的真正法治。
（作者系中國政法大學教授、博士生導師，本文節選自《西窗法雨》）