賀海仁，法學博士，中國社會科學院法學研究所法理研究室主任、研究員，珠海經濟特區法治協同創新中心主任。
摘 要:區域協同立法是指兩個或兩個以上立法主體按照各自的立法權限和立法程序，根據立法協議，對跨行政區域或跨法域的法律主體、法律行為或法律關系等法律調整對象分別立法，相互對接或承認法律調整對象法律效力的立法行為。協同立法具有立法人格平等性、立法行為共同性、立法法益一致性等特征。當代中國協同立法的實踐主要表現為以首都為中心的京津冀協同立法、長三角區域一體化的一體化協同立法以及多中心、準一體化的粵港澳大灣區協同立法三個樣態；經過對當前協同立法實踐樣態的考察，其在法理上反映了區域協同發展的要義，是一種與地方保護主義相區隔的聯合法治方式，但是其并不以區域法治統一為目標，而是反映了不同法域立法主體之間的平等合作關系，保障了法律調整對象跨域流動而產生的新法益和新法域。
關鍵詞:協同立法 立法協議 區域法治 法治
透視我國當代立法簡史，多元立法主體行使國家立法權是當代中國特色立法制度的主要特征之一。1954年憲法第22條規定：“全國人民代表大會是行使國家立法權的唯一機關”，1975年憲法、1978年憲法分別延續了全國人民代表大會對國家立法權的壟斷性規定。1980年1月實施的《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》首次規定了省級人民代表大會享有制定地方性法規的權力，開創了國家立法權“下放”的先河。1982年憲法確立了國家立法權向地方有權主體法律賦權和制度授權的雙重立法格局。2000年《立法法》鞏固了國家立法權多元復合結構，2015年修訂后的立法法賦予更多地方權力機關行使立法權。
國家立法權從全國人民代表大會向其他立法主體的分享性轉移是放權的改革開放實踐在國家權力領域的具體呈現，為不同法域內社會主體確立了具體規范的法律權利和法律義務關系，保障了特定法域范圍內社會主體的具體法益。隨著中國特色社會主義進入新時代，協同立法、質量立法、惠民立法、環保立法、弘德立法等成為新時代特色立法的重要組成部分。在區域經濟、環境、社會保障一體化并協調發展得到頂層與學界日益關注的當下，區域協同立法成為了新的立法實踐樣態；但反觀學界現有的研究，集中關注于部分區域的協同立法，忽略了具有不同實踐特性的全國其他區域協同立法問題；側重于關注某一領域的區域協同立法，缺乏區域協同立法的基本概念澄清、特征總結與實踐樣態反思。因此，有必要通過對協同立法概念的討論，探析區域協同立法產生和發展的機緣，并在法理上就其進行反思，以助益于當下中國的立法理論與實踐。
一、區域協同立法的概念與特征
2014年是學界開啟對區域協同立法研究的始點，可以說對于其的研究是由現實的立法實踐樣態推動的學理探討；但迄今為止鮮有對于區域協同立法的一般法理探討，對于其概念更是未形成共識。由此，有必要從概念界定著手，首先對區域協同立法的概念與范疇進行統一闡述，進而再根據其概念所指對其一般特性進行概括。
（一）區域協同立法的概念
從語義上看，協同是指兩個或者兩個以上的不同事物或個體，協調實施或完成某一目標的過程或方法。協同是“協”與“同”組合的復合詞。《說文》：“眾之同和也。從劦從十。旪，古文協從曰十。葉，或從口。”作為會意字，協的表意性一目了然，或表示“三力同耕”，或表示眾口同聲。具體來說，協同包含了“眾”作為前提和條件，在實現共同目標的過程中獲得眾之力，具有協調一致、共同發力發聲的基本含義：（1）“十”從口從言，表示眾口同聲之意，萬眾一心之意；（2）三人以上為眾，協的主體性要求不限于我-你的對偶結構，主要指向我-你-他的多維結構；（3）“辦”是合眾人之力。雖然“協”表達了眾力的意思，通過眾人之力可以達致“同”的過程和結果，但應注意協同與統一的區別，協同或可以達到“合眾為一”，但不總是導致“合眾為一”。由此可見，演變至今的“協”字包含了“十”和“辦”字的要素，對這兩個字的考古性詞義解讀能夠體味到“同心協力”的成語詞蘊，即它包含了協商、協調和協和等三個方面的內涵。協商是取得“同心同意”或“一心一意”的前提，只有在同心合意的基礎上，不同的事物或主體才能協調發力，從而獲得共同的利益和目標。本文從上述協同的基本蘊意出發，認為協同立法是指兩個或兩個以上立法主體按照各自的立法權限和立法程序，根據立法協議，對跨行政區域或跨法域的法律主體、法律行為或法律關系等法律調整對象分別立法，相互對接或承認法律調整對象法律效力的立法行為。
（二）區域協同立法的特征
區域協同立法的背后反映的是區域經濟社會的協調發展問題，雖然區域內、各個區域仍有競爭，但未來的發展趨勢必然要求更多的合作共識與合作實踐。由此，區域協同立法亦必然反映更多的“共識”特征，表現在立法人格、立法行為與立法法益三個方面。
第一，協同立法人格的平等性。從立法主體上看，協同立法是兩個或兩個以上的立法主體因調整同一法律對象而實施的共同立法行為。協同立法的立法者相互之間不具有隸屬關系，它們或處于不同的行政區域或隸屬于不同的法域。如果屬于同一個法域，按照凱爾森法律效力等級規范說，就會在立法機關之間產生一定程度的“規范”隸屬關系，并在制作低位階規范的立法機關與制作高位階的立法機關之間產生不平等的關系。
從立法原理上看，每一個立法主體或立法者都是能夠獲得自主立法地位并相對獨立的法律人格。立法人格是法律人格的重要組成部分，在本質上，現代社會的立法人格是一定區域范圍內公民意志的主體形式，它與其它公法主體（如司法主體、行政主體等）形成了公法人格體，具有表達自由意志的擬人屬性。然而，具體立法者人格格位及其功能不能與作為人民的立法者的總體觀念混淆，因此需要區別對待“政府立法權”和“人民立法權”。協同立法屬于政府立法權的范疇，從屬于抽象的人民立法權，后者為獨立的主權國家及其法制統一性要求提供了合法性根據。盡管如此，除非一個國家內只有一個法域、一個立法者，被賦權或授權的政府立法者自然是相對獨立的立法主體，擁有不同法律體系或同一法律體系下的獨立的行政區劃，它與其他政府立法者一樣享有地位平等的立法人格。毋庸置疑，不是具有獨立意志的立法者都可以成為或需要成為協同立法的主體，只有受立法協議約束的立法主體才是協同立法主體。協同立法主體通過運用其自身的意志，同意與其他立法主體對共同的立法對象做出調整，雖然這種協議或同意行為是立法者自我約束的結果，不失為立法者運用其自由意志的產物。
第二，協同立法行為的共同性。在立法行為上，協同立法是兩個或兩個以上的立法機關根據立法協議實施的共同立法行為。協同立法不是不同立法機關共同的立法行為，也不是偶合的產物，而是不同立法機關的共同的意志行為。協同行為雖然不是同一行為，但還是被要求具有某種程度的一致性，因為沒有看上去較為松散但仍然存在的一致性，協同本身的意義就會消失。這種一致性表現在協同方法、協同過程和協同結果等方面銜接、趨同或一致。因此，倘若缺乏共同的意志行為（在本文中，這種共同的意志行為是通過立法約定或立法契約而體現出來），不同的立法機關制定了內容相同、調整對象性質同一的法律法規，也不能稱之為協同立法行為。
第三，協同立法法益的一致性。在立法內容上，協同立法是兩個或兩個以上立法機關對同一法律調整對象所作出的相同規定。法律調整對象是指法律對法律主體、法律關系或法律行為賦權或規制的目標或客體。當法律主體、法律關系和法律行為超出了一個行政區域或不同法域的時候，該法律主體關系或行為就受到相應的另一行政區域所在地或所在法域法律的調整和制約。不同法域的立法者通過協同立法行為保障了其在法域內不能單獨保障的法益，這種法益不能簡單地被認為是某種法域內的特殊利益在法域外的延續，共同法益才是協同立法的基本動機和出發點。共同法益是超越每一個單獨法域的特殊法益而產生的共同利益，這種共同利益是難以在特定區域內獨自實現或獲得保障的。例如，隨著基礎設施、公共服務的跨區域互聯互通，以及公眾對生態環境的高標準要求的提高，一種新的法益被創造出來或被重新發現，這種新的法益因其具有共享性而具有了公共性、共同性或某種程度的一致性。
二、我國區域協同立法的三種實踐樣態
我國改革開放的一個重要經驗是通過大力培育、積極支持市場要素的流動而推動了不同行政區域之間的合作。對外開放是與對內搞活緊密結合的，對內搞活的一個重要體現是地方與地方之間從競爭走向合作，從區域發展走向超區域發展。實踐表明，凡是區域經濟合作緊密的地方，其協同立法的需要就越強烈，協同立法的機制體制建設也就獲得較大的發展。當前我國的協同立法實踐正處于起步和有序發展的初級階段，以京津冀、長三角和粵港澳大灣區等三個區域發展合作區域最為突出。
（一）以首都為中心與京津冀協同立法
協同立法是不同法域的立法主體之間協商相關立法內容，并分別根據各自的權限以立法形式體現協商內容的一致行為。自2014年起，京津冀三地人大先后出臺了《關于加強京津冀人大協同立法的若干意見》《京津冀人大立法項目協同辦法》《京津冀人大法制工作機構聯系辦法》和《京津冀人大立法項目協同實施細則》等協同立法規范性文件，借助于這些規范性文件，京津冀三地形成了建立聯席會議機制、協商溝通機制、立法規劃協同機制、法規清理常態化機制、學習借鑒交流機制等內容的立法協同機制。
根據《京津冀協同發展規劃綱要》的原則和總體安排，京津冀協同發展戰略的核心是有序疏解北京非首都功能，調整經濟結構和空間結構，走出一條內涵集約發展的新路子，在京津冀交通一體化、生態環境保護、產業升級轉移等重點領域率先取得突破。因此，在京津冀協同立法的規劃和實踐方案中，圍繞有序疏解北京非首都功能，京津冀三地在交通一體化、生態環保、產業升級轉移等重點領域方面實施協同立法。2019年8月8日，在第六次京津冀協同立法工作聯席會議上，北京、天津、河北三地研究討論了機動車和非道路移動機械排氣污染防治條例協同立法有關事宜。三方在起草各自條例時相互協調，在法規名稱、調整對象、篇章結構、主要制度、區域協同專章以及同類違法行為法律責任等六大方面初步實現三地草案內容基本協同。2020年1月11日、17日和18日，河北、北京和天津市人大常委會分別通過了機動車和非道路移動機械排氣污染防治條例，這些條例在立法結構、關鍵條款和實質性內容等方面是三省市協議的結果，并且規定了統一的條例生效日期。值得注意的是，三省市在各自條例中設置的區域協作專章和條款高度一致，雖是分別立法，卻有了共同立法的效果。
京津冀協同立法是京津冀協同發展的必然產物，從疏解北京非首都功能的首要原則和第一目標出發，京津冀協同發展從一開始就具有了顯著的特色，即以首都為中心，規劃和實施京津冀協同立法。疏解非首都功能是由“疏解”功能和“承接”功能等兩個相互支持的要素構成，對一些產業而言，從北京的角度看主要是“推出去”，而天津、河北的主要任務是“接進來”。在京津冀的組合中，相比河北省和其他省份，北京和天津是直轄市，直轄于中央人民政府。然而，作為直轄市的北京和天津不享有比河北省更多的立法權，也不能與直轄于中央人民政府的香港和澳門特別行政區相提并論，北京市要服從于以首都為中心的京津冀協同發展和協同立法戰略。京津冀協同立法與其說以北京為中心，不如說以首都為中心。
因此，在京津冀協同發展戰略實施過程中，生產要素的全方位、全領域和多維度的自由流通和組合服務于疏解非首都功能這一首要目標。以首都為中心的協同立法模式形成了京津冀之間生產要素在某些方面的“單程”流動性質，決定了京津冀協同立法非均衡一體化特征。然而，隨著京津冀協同發展向深層次推進，生產要素流動在京津冀協同發展中獲得了新的解釋，一些影響首都功能的生產要素雖不具有雙向流動的品質，但強化首都功能的生產要素則被賦予更多的能量釋放的地理空間和制度空間。例如，2017年9月，第四次京津冀協同立法工作座談會的一項重要成果是研究了《京津冀協同發展立法引領和保障研究報告》。該報告對三省市人大常委會提出了在教育、農業、人才、養老、旅游和公路管理等領域實施協同立法建議。疏解本身不具有負面、消極或異質的特征，而是在更廣闊的區域之內，實現區域間人口的均衡發展以及經濟社會結構的合理布局。通過協同立法等法治方式，加快破除區域間的體制機制障礙，推動區域間要素市場一體化，構建京津冀區域協同發展的體制機制，加快公共服務一體化改革。
（二）長三角區域一體化與一體化協同立法
在推動長三角區域一體化的路徑中，協同立法被視為政策導向與立法決策統一銜接的法治思維方式。長三角地區建立了三省一市的地方人大立法工作聯席會議制度，確立了區域立法工作協同的基本制度框架，這些制度框架包括立法規劃計劃協同工作、起草工作協同、立法工作推進協同、立法工作共享等方面。雖然這種工作機制未超出一般協同立法的程序要求，但從協同立法的內容上看，長三角區域協同立法則獲得了全方位、多層次和多方向的一體化協同的內涵和外延。
2014年開始，三省一市相繼通過《大氣污染防治條例》，分別就區域大氣污染防治協作設置專門章節，從而實現了協同立法的零的突破。滬、蘇、浙、皖三省一市人大常委會及法制工作機構采取協調互補的立法協作模式，共同確定一個示范性條款文本，再由各地人大常委會分別審議通過，實現“一個文本，四家通過”的協同立法目標。各方同意示范性條款文本在關鍵條款和內容上保持一致，以便推進區域大氣污染防治協作的一致性。通過對比四方通過并實施的條例，不難發現，雖然四方的條例在章節設置、條款順序和法律規范表達等方面不盡相同，但大體上體現了跨區域協同的意思表示，達到了協同立法的主要目的。
滬、蘇、浙、皖四地大氣污染防治協同立法開創了我國不同法域協同立法的先例，在協同立法技術上做到同步立項、同步起草、同步審議、同步通過和實施，其中，立法規劃計劃協同、信息共享協同、新聞宣傳的協同等內容被認為是協同立法技術的關鍵。長三角區域一體化發展規劃綱要提升了長三角區域一體化發展的政治規格，從中央層面肯定、鼓勵和支持長三角區域的一體化發展方向。長三角區域一體化發展規劃綱要再現了2018年6月長三角三省一市共同簽署的《長三角地區一體化發展三年行動計劃（2018-2020）》中的主要內容。《行動計劃》確立了三省一市在交通互聯、能源互濟互保、協同創新、信息合作、生態保護、公共服務、市場環境等領域一體化推進路線圖。2019年7月，三省一市人大常委會法工委簽署了《關于深化長三角地區人大常委會地方立法工作協同的協議》，完善了決策層、協調層和工作層的立法協同機制，進一步明確了規劃、環保、產業、營商環境等立法協同，標志著長三角地區人大立法工作協同邁上新臺階。2020年9月24日、25日，浙江、上海、江蘇兩省一市人大常委會會議，分別表決通過《關于促進和保障長三角生態綠色一體化發展示范區建設若干問題的決定》，首次就示范區建設同步作出法律性問題決定。
長三角區域一體化協同立法的中心任務是要服務于以市場經濟為主導的區域經濟一體化戰略，提升法治經濟在這一區域生成、發展和成熟。雖然一體化立法未超出協同立法的范疇，因為它沒有打破立法主體的隸屬關系，未能突破所屬的行政區域或本有的法域，不過，與京津冀協同立法不同的是，長三角一體化立法是一種從松散型協同向緊密型協同轉化的強協同立法形式。這種強協同立法不僅顯示了區域間立法主體之間的一種共同意志，也在全國人大常委會指導下分別向長三角生態綠色一體化發展示范區執委會授予某種行政管理的職權，形成并產生了一種跨區域的新型管理機構。盡管浙江、上海、江蘇兩省一市人大常委會向一個并非完全在其立法法域且并非是法定的機構授權開創了區域合作立法的先河，值得進一步作出合法性解釋和學理描述，但審視長三角區域一體化發展戰略，它被要求全方位、大寬幅、深挖掘地推進一體化發展戰略，而這種協同性正是強化一體化發展的動力機制。
（三）多中心、準一體化的粵港澳大灣區協同立法
2019年3月18日，中共中央、國務院發布《粵港澳大灣區發展規劃綱要》。著眼于粵港澳大灣區“一國兩制”新實踐的發展動因以及打造大灣區世界一流城市群的戰略目標，發展規劃綱要提出了一國兩制背景下的區域協同發展戰略。不同于京津冀以首都為中心的協同立法模式，也不同于長三角一體化的一體化立法模式，粵港澳大灣區開啟的是多中心、準一體化協同立法模式，并借助于經濟特區立法變通權的憲制空間而得到了豐富的實踐。它表現為下面幾個特征。
第一，大灣區協同立法不是“兩制”的必然要求，不是因為“兩制”才需要在大灣區實施協同立法。協同立法存在于“多國多制” “多國一制”的國家立法機關之間，也存在于“一國兩制”國內立法主體之間。就自我約束和相互約定性質而言，《聯合國憲章》《世界人權宣言》等國際憲章的有效性根源屬于凱爾森所稱的“約定必須遵守”的國際習慣法。組成聯合國或國際社會的主權國家在主權范圍內是最高立法者，這些最高立法者通過立法契約而成為“多國多制”的協同立法主體。歐洲一體化是走向“多國一制”或“多國一法”的過程，歐洲的“多國”最終能否形成歐洲主義者夢寐以求的“歐洲共和國”在所不論，但“一制”的機制、體制等體制性建構日趨成熟和規范。“一國兩制”下的“兩制”充其量是協同立法需要的必要條件，即使如此，對推導大灣區協同立法機制且作為必要條件之一的“兩制”因素需要作出進一步解釋，只有把“兩制”理解為如同立法效力邊界，大灣區協同立法才與超國家間協同立法、國家間協同立法和其它類型的區域協同立法具有概念上的同一性和普遍性。
第二，認真對待大灣區協同立法內容的特殊性。大灣區協同立法是實現大灣區規則銜接的重要方式，也是大灣區規則重要來源之一。粵港澳大灣區規則是適用于大灣區范圍之內的規則，這種適用性規則既包括粵港澳大灣區11個城市普遍遵循的規則，也包括不同的城市之間根據各自需要創制或認可的特殊規則。大灣區規則包括五個層次：一是憲法性規則，主要包括憲法、基本法以及全國人大常委會關于香港澳門問題的解釋和決定等；二是政策性規則，主要是指內地與香港、澳門簽署的CAPE協議以及其他性質相同的三地或兩地之間綱領性協議；三是國際規則，根據國際公約和國際條約，由我國依照法律程序認可的國際規則或國際慣例；四是社會規則，主要是指在大灣區內適用的被法律認可的習慣以及市場經濟主導的自生自發的規則；五是協同立法規則，三地立法機關協同立法產生的規則。
第三，大灣區協同立法規則來源的多元化決定了大灣區協同立法具有多中心、準一體化的模式。大灣區擁有多元化立法合作主體（粵港澳三方、粵澳、港澳或港澳兩方、珠三角九市相互間的兩方以及與港澳的兩方等），同時以大灣區三大發展極下（廣州—佛山、香港—深圳和澳門—珠海）的“兩兩”城市的協同立法為標志，形成了多中心的立法協同格局。換言之，通過大灣區三大發展極戰略，為大灣區不同城市的功能定位、產業分工和優勢互補等差別性因素提供了政策導引，也為多中心的協同立法機制提供了前提，雖然這種差別性功能角色分配不妨礙發展極以外的珠三角城市擁有相同的發展權。
綜上所述，協同立法具有一體化的特征，雖然一體化并不總是或必然導致立法統一。與京津冀協同發展相對應的是“協同立法”，與長三角區域一體化發展相對應的是“一體化立法”。大灣區協同立法呈現的是一種準一體化性質的協同立法，這是一種介于弱一體化協同立法和強一體化協同立法之間的協同立法。由于大灣區協同發展的方向是借助于內地規則與港澳規則的銜接，打造體現國際標準的世界一流灣區，大灣區多中心的協同立法特征沒有削弱而是強化了大灣區作為一體化協同立法的特征。既然具有強一體化發展特征的長三角區域一體化不會導致長三角的三省一市形成一個憲制下的新的行政區劃，朝向構建世界級城市群的大灣區目標的大灣區也不會形成新的行政區劃。
三、對我國區域協同立法實踐樣態的法理審思
基于以上闡述，從協同立法的詞義、概念、特征等方面回答了協同立法的一般法理問題，概括了正在中國興起的區域經濟一體化或協同化過程中出現的立法協同實踐、現象及其不同的特點。理論最終應當由實踐的廣度和深度來決定，協同立法理論也是如此。由此，還必須從法治精神與法治理念的角度，就區域協同立法進行法理上的反思，以為這項正在中國興起的立法實踐樣態提供法學理論上的智識貢獻。
（一）區域協同立法應當以區域協同發展為要義
不同法域下的立法者通過行使法定立法權推進協同立法是區域協同發展、一體化發展的國家規劃的法治化表現。作為形成和發展中的概念，協同立法是一個有待研究的新課題。在依法治國的治國方略下，協同立法應當體現現代法治精神和原則，在內地法治規則、香港澳門法治規則與國際規則之間尋求最大公約數，進而推進以規則銜接為方法論的人類規則共同體。
一是要重視作為軟法的“發展規劃”的立法協同現象。黨的十九屆四中全會提出要“構建區域協調發展新機制，形成主體功能明顯、優勢互補、高質量發展的區域經濟布局。”《京津冀協同發展規劃綱要》《長江三角洲區域一體化發展規劃綱要》和《粵港澳大灣區發展規劃綱要》不是法律規范，從功能主義角度看，它們具有“軟法”后果主義示范性。從軟法的意義上講，三大發展規劃超出了一般意義上的國家政策，對立法的間接指導效應不言而喻。即使發展規劃不作為實證法律體系的組成部分，不以正式的立法程序來要求和衡量發展規劃的制定和頒布，也不能忽視發展規劃作為前立法程序對相關法律或法規或規章的指引和規制作用。三大發展規劃涉及跨行政區發展戰略，以此做出的立法安排則認為體現了從政策語言轉化為法律語言的法律技術運用過程。
二是政府間行政框架協議的法治化思路。當代政府之間的協議認為具有一般意義上的法制含義，例如國家間簽訂的引渡條約或經濟貿易條約。內地與香港、澳門特區政府分別簽署的內地與香港、澳門關于建立更緊密經貿關系的安排是我國國家主體與香港澳門單獨關稅區之間簽署的自由貿易協定，是一個國家之下的不同法域政府之間制度性合作的新路徑。由于不同國家或不同法域下對政府權限及其功能的設定差異，追求政府決策的民主過程，立法機關對政府的跨行政區劃協議背書也是必要的。
三是對一種立法協議的執行機制。代表一個國家或地區最高立法機關相互之間就跨行政區劃的立法實現分別共同立法，體現了立法者的謙抑主義精神，打破了主權者立法的絕對主義原則，使立法者之間從競爭走向合作，從一種相對狹窄的區域法治走向整體性法治。
（二）區域協同立法并不與地方主義法治相耦合
協同立法是區域協同法治建設的重要組成部分。近年來，隨著區域一體化國家戰略的實施和推進、法治方法被地方決策者自覺運用，區域法治或地方法治的概念出現在公共理論視域之中。區域法治提倡者堅守法治的國家立場和法治主義的統一要素，自覺地與一種具有地方保護主義色彩的地方法治概念割席。盡管如此，對區域法治和區域法制的概念及其關系的辨析透露法律保護主義的憂慮，混淆區域法治與地方法治有可能為一種超地方主義法治提供思路和方案。超地方主義法治本質上是一種地方保護主義思維方式，是一種與“聯合諸侯經濟”相契合的“聯合諸侯法治”。
從區域經濟一體化概念中推導不出區域法治的概念，但區域經濟一體化需要超區域法治或超地方法治。在實施社會主義市場經濟的過程中，法治的滯后性是與市場經濟必備且急需的規范性制度缺乏同步出現的，由于缺乏統一的全國市場以及為這種統一的全國市場提供服務的法治保障，利益驅動下的地方之間的無序競爭，將會窒息或阻礙生產要素在不同區域之間的自由流動、自然組合和合理配置。因此，不是區域立法（區域法治）而是超區域協同立法（或超區域法治）才能為超區域的生產要素提供法律公共產品，從而形成具有普遍要素的制度性供給側機制。
政府之間的合作而非政府間競爭成為協同立法的重要動力機制。優化地方政府所在區域的法治環境顯示了不同地方政府依法行政的履職責任和成效，卻不必然導致區域經濟和社會發展能夠獲得理想的競爭優勢。在依法治國方略、改革于法有據的法律和政策雙重指導和約束下，除非獲得中央授權并擁有比其他區域較大的改革權力，為本地經濟和社會發展提供制度公共產品往往受到合法性原則約束。習近平總書記指出：“凡屬重大改革都要于法有據”，要“加強對相關立法工作的協調，確保在法治軌道上推進改革。”在社會主義法律體系形成的歷史背景下，違法改革、殺出一條血路的“法治創新”實踐，就有可能成為地方政府惡性競爭的“正當性話語”。因此，不同于其他意義上的創新，在法律創新問題上，如果缺乏必要的規范與約束，不僅會拉大“天生”具有優勢的區域（如長三角、珠三角地區等）與“老少邊窮”區域之間平等享有“優惠政策”差距，也會損害法律體系統一性和權威性。
（三）區域協同立法并不以區域法治統一為目標
隨著我國跨區域經濟一體化發展，協同立法在我國獲得了前所未有的發展機遇。區域經濟一體化要求整合單一經濟區之間的資本、土地、勞動力、城市規劃等要素。憲法和地方政府組織法既賦予了包括鄉鎮在內的多個行政主體自我管理的權力，凡是設立人大機構的地方，就能夠標示出地域明確的行政區范圍。每一個行政區主體都有其固有的權力和行使權力的范圍，行政區之間的聯合則是被認為超越其權限的舉動而不被鼓勵。單一經濟區與單一的行政區緊密結合在一起，其最小的行政區是以鄉鎮為單位的法律主體。一旦區域經濟一體化成為時代的需求，相對獨立且固定的行政區之間的聯合就面臨著合法性危機。正因為如此，有論者認為，區域協同立法符合憲法序言關于國家指導思想的表述，但認為協同立法與現行的單一制國家結構下的行政區域有不相容的一面。
如上所述，協同立法是一種以合作立法為標示的立法活動，這種合作行為是法治協同理論的呈現和發揚。在法治原理上，“京津冀法治” “長三角法治”抑或“大灣區法治”等稱謂無不是走向法治中國的地方實踐和具體表現。在警惕法治帝國主義同時，還要看到法治地方主義的危害性。協同立法擴展和豐富了法治的內涵和形式，是法治普遍性原理在區域協同發展實踐的具體呈現和反映。然而，無論協同立法還是協同法治都建立在法域多元化的基礎上，多元化法域是多元立法者的必然結果。從國家間協同立法機制看，協同立法沒有動搖、影響和改變民族國家的法律主權，內國下協同立法實踐也沒有因協同立法而改變一國的立法體制。因為協同立法而面臨著合憲和合法性難題，問題主要還不是因為一個具體法域的法律獲得了域外的效力，即協同立法者是否有權將其他法域的法律賦予法律效力，而是協同立法事項是否屬于協同立法者有權管轄的事項，這些事項包括賦權立法事項和授權立法事項。因此，法治協同雖然體現了法治的某些普遍性要素，但不必以法治統一為最終目標。
四、結語
當代中國協同立法實踐類型化回應了我國區域立法合作多元化的立法實踐，展示了區域協同立法的廣闊空間。協同立法是法治普遍性原理在區域協同發展實踐的具體呈現，當代中國的協同立法理論研究要注重落實法治中國治國方略，滿足法治統一性的內在道德。同時在具體的研究中，需要矯正思路、匡正理念，正確對待區域協同立法的本質特性。由此，方能在當下協同發展的思路引領下，由立法指導區域未來發展的走向與道路。