作者簡介：姜明安，北京大學法學院教授，博士生導師，北京大學憲法與行政法研究中心主任。
內容提要：21世紀中外行政程序法發展的情況有很大差別。美國、歐盟的多數成員國乃至日本等國家在20世紀(初期、中期或后期)就制定了比較完善的行政程序法法典，所以在21世紀主要是修改和進一步完善，以及通過法院判例確立有關實施規則、原則的問題。中國在20世紀前期和中期，行政程序法基本處于空白狀態，改革開放以后才開始建立法制，21世紀行政程序法有了較大發展。盡管到現在為止還沒有制定出統一的行政程序法典，但已有越來越多的行政程序法單行法和地方行政程序規章出臺。歐盟由于是一個超國家組織，制定統一行政程序法典的任務非常艱巨，至今未出臺正式的官方行政程序法典。不過，由學界草擬的《歐盟行政程序模范規則》已于2014年完成，開始向制定統一行政程序法典的目標邁進。
關 鍵 詞：行政程序/法典化/規則制定/裁決/司法審查/判例
今年是21世紀的第20個年頭，20年來，中外行政程序法相較于20世紀有什么發展和進步？尚存在什么問題？其發展的主要困難和障礙是什么？對于這些問題，研究行政法的學者，有必要對之進行一個回顧、總結和評析。做這個課題，首先需要占有詳細的資料。但筆者因研究領域、研究環境和語言的局限性，所掌握的資料相對有限。因此，這個課題必須由行政法學界不同研究領域、具有不同研究背景和掌握不同語言的學者從不同范圍、不同層面、不同角度進行研究。只有不同學者通過其各自的研究形成相應的研究成果，才可能構成這一課題的比較全面、比較系統的全局性研究成果。也只有在這個基礎上，才有可能描繪出中外行政程序法在21世紀這20年來發展的整體輪廓，勾勒出中外行政程序法在21世紀這20年來發展的比較清晰的全景畫面。筆者撰寫本文希望拋磚引玉，引發行政法學界對此有興趣的學者進一步研究和撰文，形成在各個不同領域的更全面、更深入的研究成果；并希望通過眾多學者的這種非正式的和松散的合作，來完成“21世紀中外行政程序法發展”這樣一個行政法研究的宏大課題。
本文擬從行政程序法的立法和行政程序法的運作實踐(含行政執法和司法審查)兩個方面探討若干不同類型國家和地區(主要限于中國、歐盟、日本和美國)在21世紀行政程序法制的發展情況。
一、21世紀中、歐、日、美行政程序法立法發展
(一)中國：行政程序立法的醞釀與起步
進入21世紀，中國行政程序法的立法更注重適應本國國情，同時也更注重借鑒法治發達國家經驗，取得了較大進展。新制定的相關法律法規數以百計，其中對推進中國行政程序法治進步有較大影響的法律、法規和規章有以下四類：
一是主要規范抽象行政行為程序的《中華人民共和國立法法》(以下簡稱《立法法》)和依據《立法法》制定的《行政法規制定程序條例》《規章制定程序條例》。《立法法》于2000年3月15日由第九屆全國人民代表大會第三次會議通過，并經2015年第十二屆全國人民代表大會第三次會議修正。《立法法》規定了行政法規和規章制定的基本程序。例如，“行政法規在起草過程中，應當廣泛聽取有關機關、組織、人民代表大會代表和社會公眾的意見。聽取意見可以采取座談會、論證會、聽證會等多種形式”；“行政法規草案應當向社會公布，征求意見”；規章制定亦應參照行政法規制定的此種程序。根據《立法法》的原則性規定，國務院于2017年12月22日修訂發布了《行政法規制定程序條例》和《規章制定程序條例》。前者設總則、立項、起草、審查、決定與公布、解釋和附則7章，共40條；后者亦設總則、立項、起草、審查、決定和公布、解釋與備案(相較于《行政法規制定程序條例》第六章，《規章制定程序條例》第六章加了“備案”的內容)以及附則7章，共41條。“一法兩條例”(即《立法法》與《行政法規制定程序條例》《規章制定程序條例》)是21世紀中國規范抽象行政行為的最重要的行政程序單行法。
二是主要規范具體行政行為程序的《中華人民共和國行政許可法》(以下簡稱《行政許可法》)和《中華人民共和國行政強制法》(以下簡稱《行政強制法》)。《行政許可法》于2003年由第十屆全國人民代表大會常務委員會第四次會議通過，設總則、行政許可的設定、行政許可的實施機關、行政許可的實施程序、行政許可的費用、監督檢查、法律責任和附則8章，共71條。該法確立了行政許可程序的公開、公平、公正、便民、高效等諸項原則和相對人陳述、申辯、聽證、救濟等諸項制度。《行政強制法》于2011年由第十一屆全國人民代表大會常務委員會第二十一次會議通過，設總則、行政強制的種類和設定、行政強制措施實施程序、行政機關強制執行程序、申請人民法院強制執行、法律責任和附則7章，共71條。該法確立了行政強制程序的法治原則、人權保障原則、比例原則等諸項原則和告知、說明理由、聽取申辯、執法者出示身份證件、制作現場筆錄，以及對相對人權利保障和救濟等諸項制度。《行政許可法》《行政強制法》和20世紀90年代由第八屆全國人民代表大會第四次會議通過的《行政處罰法》一道構成“中國行政行為基本法三法”，是21世紀中國規范具體行政行為的三個最重要的行政程序單行法。
三是主要規范政府信息公開的《中華人民共和國政府信息公開條例》(以下簡稱《條例》)。該《條例》于2007年1月17日由國務院第165次常務會議通過，4月5日發布，2008年5月1日起施行，《條例》于2019年4月3日予以修訂。《條例》設總則、公開的范圍、公開的方式和程序、監督和保障及附則5章，共38條。《條例》規定政府信息公開的目的是“保障公民、法人和其他組織依法獲取政府信息(知情權)，提高政府工作的透明度，促進依法行政，充分發揮政府信息對人民群眾生產、生活和經濟社會活動的服務作用”。政府信息公開的原則是公正、公平、便民、及時、準確，以及以主動公開為主，應申請公開為輔。①此外，《條例》還規定了政府信息公開的考核制度、社會評議制度、年度報告制度、監督檢查制度和行政復議、行政訴訟等救濟制度。
四是規范地方政府及其工作部門行政程序的地方政府規章。中國第一部地方政府規章《湖南省行政程序規定》制定于2008年，并于當年10月1日起正式實施。該規章設總則、行政程序中的主體、行政決策程序、行政執法程序、特別行為程序和應急程序、行政聽證、行政公開、行政監督、責任追究和附則10章，共178條。之后，遼寧省和廣東省汕頭市于2011年、山東省于2012年、陜西省西安市和海南省海口市于2013年、江蘇省、寧夏回族自治區和甘肅省蘭州市于2015年、浙江省于2016年等9個省、自治區和設區的市也相繼制定了“行政程序規定”。這些行政程序的地方立法對于中國的行政程序法治化、法典化的推進具有重大的意義和作用。
中國進入21世紀后，行政程序立法除了官方繼續走單行法立法和地方立法的道路外，民間和學界則開始探索行政程序全國統一立法的法典化道路。例如，北京大學憲法與行政法研究中心②于2001～2002年曾成立行政程序法立法研究課題組，草擬出《中華人民共和國行政程序法(試擬稿)》。該試擬稿設總則、行政程序主體(含行政機關、具有管理公共事務職能的組織、行政相對人3節)、行政行為(含制定行政規范的行為、行政處理、內部行政行為3節)、行政程序一般制度(含申請與受理制度、告知制度、證據制度、聽證制度、信息制度、電子政務制度、時限、期間、送達與費用制度7節)、特別行政行為程序(含行政規劃、行政給付、行政征用、行政合同、行政指導5節)、行政救濟與法律責任(含行政救濟、法律責任2節)、附則7章，共106條。③2013年，北京大學憲法與行政法研究中心又組建了一個由12位學者參加的行政程序法典化課題組，研究中國行政程序法典化的新路徑和對2002年草擬的試擬稿進行全面修改和重構。經過兩年多時間的反復研討、修改，數易其稿，終于在2015年年底完成了一份擬提交國家立法機關作為立法建議使用的《中華人民共和國行政程序法(專家建議稿）》。該專家建議稿設總則、行政程序主體(含行政機關、行政相對人、行政程序的其他參與人3節)、行政程序基本制度(含電子政務、行政公開、個人信息保護、行政調查與證據、說明理由與聽取陳述、申辯、聽證、期限、期間、送達與費用7節)、重大行政決策與行政規范制定程序(含重大行政決策程序、行政立法程序、行政規范性文件制定程序3節)、行政處理程序(含行政處理一般程序、行政處理簡易程序、行政處理的效力3節)、特別行政程序(含行政合同、行政指導、內部行政規范、行政規劃、行政應急行為5節)、監督、責任與救濟，以及附則共8章，計224條。較2002年的試擬稿增加了118條，條款增加了124%，內容大為擴張。④
2018年，全國人大常委會在制定第十三屆人大五年立法規劃時，將行政程序法列為第三類立法規劃項目，即先對之進行調查研究，待條件成熟時，再轉為正式立法項目。
(二)歐盟：《歐盟行政程序模范規則》的制定
21世紀歐盟行政程序立法的重大進展是2009年成立的“歐盟行政法研究網絡”，組織百余位專家學者草擬了《歐盟行政程序模范規則》(以下簡稱《模范規則》)，經過5年多的艱苦努力：反復磋商、研討、論證、辯論、修改和打磨，于2014年推出了一個為各方都比較認可的《模范規則》文本，并于2016年1月28日由歐洲議會法律事務委員會對之組織了聽證。⑤但《模范規則》只是一個民間性和學術性的立法試擬稿或立法建議稿，而非正式的官方立法，對歐盟行政機構和歐盟成員國政府行政行為沒有正式的法律拘束力。
歐盟至今沒有統一的行政程序法典，但歐盟成員國大多在20世紀甚至更早就開始制定了統一的行政程序法，并隨著時代的發展不斷修改、完善。西班牙早在1889就制定了共有159個條文的《行政程序標準法》(后于1958年制定了新的《行政程序法》、于1992年制定了全新的《公共行政機關及共同的行政程序法》)，奧地利于1925年制定了《一般行政程序法》，之后，捷克、波蘭于1928年、南斯拉夫于1930年、匈牙利于1958年、瑞士于1968年、瑞典于1971年、德國于1976年、意大利于1990年、葡萄牙于1991年、荷蘭于1994年、希臘于1999年均制定了各自國家的統一行政程序法典。⑥在21世紀，歐盟成員國的行政程序法典均保持了較大的穩定性，沒有大的修改和變動。其發展主要是通過單行行政立法和行政執法、行政訴訟的判例實現的。歐盟雖然不同于其成員國，沒有統一的行政程序法典規范其行政行為，但是，其行政行為同樣要遵循行政程序法的一般原則，特別是21世紀以來，其行政程序有越來越“全球化”和“歐洲化”的趨勢，例如，在行政過程中，相對人有獲得聽證的正式機會(formal opportunity to be head)；行政當局必須遵循合理性原則(reasonbleness)、比例原則(proportionality)和善意原則(good faith)；行政當局對其行為必須適當說明理由等。對于行政程序的法制化，歐洲共同體的指令有極為重要的作用。例如，其關于電信的第一批指令即確立了諸如比例原則、客觀性原則、非歧視原則一類行政法基本原則，并以一般和個別的批準取代了某些許可證；第二批指令確立了規制機構(為反壟斷機構和歐洲委員會提供咨詢、合作和信息的機構)的有關責任，并創設了下述程序性權利：其一，“框架性”指令規定了告知和申辯的程序權利(第2002/20號指令第6條)；其二，針對規制機構的決定，應提供司法性或者準司法性的救濟(第4條)；其三，要求所有相關的信息必須公開(第5條)。⑦
當然，如前所述，21世紀歐盟行政程序立法的最大進展還應認為是《歐盟行政程序模范規則》。盡管它不是立法機關制定的，盡管它沒有直接法律效力，但是它可能對今后歐盟行政程序立法產生重大影響。關于《模范規則》的體系結構和主要內容，北京大學助理教授彭錞博士在他撰寫的關于歐盟行政程序法典化前景的一篇論文中有詳細介紹。⑧
《模范規則》參考并超越了世界各國行政程序法的現有模式，共包括6卷，分別為總則、(general provisions)、行政規則制定(administrative rulemaking)、個案決定(single case decision-making)、行政合同(contracts)、行政協作(mutual assistance)和行政信息管理(administrative information management)。
《模范規則》的總則確定了行政程序立法的雙重立法目的：通過“賦權”與“限權”，促進公共職能的高效行使和保障相對人權利。在“限權”方面，《模范規則》列舉的原則包括：平等、非歧視、法律的確定、公正、客觀與中立性、公眾參與、合比例性、正當期待、公開透明和有效救濟。“賦權”方面則明確了行政效率、效能和服務導向等原則。《模范規則》使用“行政活動”概念是“技術化和有限的”，僅適用于行政程序領域。《模范規則》對“規則制定”則作了廣義界定：所有導向將對或意圖對事前無法確定之多數第三人產生法律約束力的行為，都屬于規則制定。無論是歐盟行政機關，還是行政立法委員會或規制機構，也無論是審批、起草、或參與起草行政立法，只要其活動有上述效果，都受《模范規則》的程序調整。《模范規則》建構了兩種規則制定程序：一般程序和簡易程序。一般程序分為四個環節：動議、起草、咨商與參與、反饋報告。透明度和公眾參與的要求貫穿全程。而以簡易程序通過立法則無需事前公開征求意見。
《模范規則》中最能反映歐盟行政法傳統的核心部分是“個案決定”，共35條，分6章，分別為一般規則、決定啟動、信息搜集、聽證與跨行政層級咨商、作出決定、決定的改變與撤銷。其中，“決定啟動”一章對現行法上缺乏統一要求的相對人申請程序作了規定，明確了申請人免受“不必要的形式或文書要求困擾”的權利。“信息搜集”一章首次全面規定行政調查和搜查，填補了現行法上多年的空白。“聽證與跨行政部門咨商”部分則具體規定了相對人與利益相關的公眾在哪些情形下享有何種聽證權或咨商權，同時也確立了歐盟機構作出行政決定時聽取其他相關歐盟機構或成員國行政機關意見的程序。“決定作出”一章著重強調普遍性的說明理由義務，并設定了輕微瑕疵的補正程序。“決定的改變與撤銷”針對的是違法行政決定，對負擔性決定和授益性決定作了區別對待
《模范規則》對“行政合同”的規定有意限縮范圍，主要針對歐盟機構的采購合同，其目的主要在于避免學術之爭，最大程度地提供規則的確定性。《模范規則》從過程角度將公共合同分為三個環節：合同訂立前程序、合同訂立程序(包括生效和無效要件)以及合同的履行與終結，對合同全過程作了框架性規定，細化或例外規定則留待單行法律，保留了未來發展的靈活空間。
《模范規則》中關于“行政協作”與“行政信息管理”的規定是唯一對歐盟機構和成員國行政機關共同適用的部分。行政協作是指兩者內部和彼此之間在履行行政職能過程中的互相協作，包括信息傳遞、協同調查、文件共享等。《模范規則》規定了協作申請發起方和接收方的權利義務、相對人的知情權和成本分擔等事項。最重要的是，它確定了行政協作必須符合比例原則，即協作任務不能帶來比效率收益更高的行政成本。“行政信息管理”是《模范規則》中篇幅最大的部分，共41條，內容包括信息共享和信息管理。《模范規則》確立了信息質量原則，要求準確、及時更新和合法記錄信息，并建立促進機構間常態化信息交流的“結構化信息機制”，以提升行政信息共享與管理的效能。
(三)日本：《行政程序法》的增修
21世紀日本行政程序法的重要發展主要是2005年和2014年日本國會對其1993年制定的《行政程序法》的兩次增修。1993年《行政程序法》制定之后雖因其他法律的修改而有細小的修改，但2005年的修改是一次較大的有較重要意義的修改。這次修改專增一章(第6章)，規范廣義行政立法程序：“意見公募程序”，即公開征求意見的程序，共8個條文，并據此對其他章節進行了相應的修改。⑨日本2005年修法確立的“意見公募程序”，相當于美國聯邦行政程序法規定的“公告評價程序”(notice and comment)。早在1999年，日本曾以“閣議決定”的形式規定此種程序(稱“在規制設定或改廢中提出意見的程序”)，要求行政機關在意思決定過程中向國民公布自己的方案，考慮國民提出的意見和信息，然后再作出決定。2005年《行政程序法》修改確立這一程序，其意旨在于：第一，使政府在與利害關系人的關系上，保障行政運營的公正性，提升透明度；第二，使執法機關更容易收集信息，確保其判斷的適當性；第三，確保國民在意思形成過程中的參與。⑩
關于2005年日本《行政程序法》修改的主要內容，中國人民大學副教授王貴松博士在他撰寫的關于日本行政程序法的有關論文中有較詳細介紹。(11)
關于意見公募程序的適用對象，2005年日本《行政程序法》確定為：必須是國民關心的事項，是可期待國民的意見、也有必要考慮其意見的情形的“命令”等，這些命令指內閣或者行政機關所制定的具有下列內容的規范性文件：(1)依法律所制定的命令(包括確定處分要件的告示)或規則；(2)審查標準(指根據法令規定判斷是否給予申請的許可認可等的必要基準)；(3)處分標準(指為了判斷是否作出不利處分或何種不利處分是否符合法令規定所需的必要標準)；(4)行政指導指針(指為實現同一行政目的而對符合一定條件的多數人實施行政指導時，應作為這些行政指導共通內容的事項)。(12)對于廣義的行政主體組織內部或行政主體相互間關系的命令，則不適用意見公募程序的規定。意見公募程序的適用對象不限于政令、省令，也包括了審查基準、處分基準、行政指導基準，而沒有區分法規命令與行政規則。但這與廣義的行政立法也并不等同，除了理論上的法規命令外，只包括審查基準、處分基準、行政指導基準三類行政規則。
關于意見公募程序的過程和步驟，根據2005年日本《行政程序法》的規定，主要包括以下環節：(1)命令等草案的公示(第39條)。命令等制定機關在制定作為意見公募程序適用對象的規范性文件時，應預先公示該規范性文件的草案及其關聯資料，確定意見(包括信息)的受理機關以及提出意見的期間，廣泛地征求一般的意見。必要時，還應努力讓該意見公募程序的實施廣為人知，并努力提供與實施該意見公募程序相關聯的信息；(2)提出意見。意見提出期間應在自公示之日起30日以上。制定機關在制定規范性文件時，有不得已的理由不能確定30日以上的提出意見的期間時，可確定不足30日的意見提出期間，但對此應說明理由；(3)對提出的意見的考慮。規范性文件制定機關在實施意見公募程序時，應充分考慮在意見提出期間內向其所提出的意見。意見公募程序的目的不在于詢問公眾對草案的贊成與否，而是為了讓相應機關作出規范性文件時進行合理而慎重的判斷；(4)結果公示。規范性文件制定機關實施意見公募程序制定規范性文件后，不僅應公布該文件，而且應同時公示下列事項：文件的標題、文件草案公示的日期、公眾提出的意見、制定機關考慮所提出意見的結果及其理由。必要時，可將意見的整理或摘要代替意見，予以公示。公示后，還應在制定機關的事務所備置以及以其他適當的方法公開。在公示或公開所提出的意見可能侵害第三人的利益或者有其他正當的理由時，制定機關可不公示或公開相關意見。(13)
日本行政程序法除了2005年的修改外，2014年6月，日本還在修改其《行政復議法》的同時，修改了《行政程序法》的相關內容，在第四章“行政指導”中增加了中止行政指導等請求程序。行政機關在作出行政指導時，如果系根據許可認可等權限或基于許可認可等而作出處分的權限，則必須說明其根據的法令條款、權限行使的要件和行使的具體理由。行政指導的相對人認為該行政指導(限于法律上設置了行政指導的根據規定者)不符合法律所規定的要件時，可以向作出該行政指導的行政機關說明情況，要求其中止該行政指導或采取其他必要的措施。另外，2014年的修改還增加了在存在違反法令的事實時，任何人認為行政機關沒有作出其應作出的糾正處分或行政指導(限于法律上設置了行政指導的規定)時，可以向有權作出該處分或行政指導的行政機關說明情況，并要求作出該處分或行政指導。(14)
此外，日本在2002年還制定了《關于行政程序中利用信息通信技術的法律》(行政程序在線化法)，以促進利用信息通信技術，節約行政成本，提升行政效率。
(四)美國：APA的發展與《聯邦行政法重述》的制定
美國著名行政法教授皮爾斯(Pierce)認為，在21世紀的前10年里，美國行政法領域沒有發生過重大的革命性變化的事件。(15)美國國會中的共和黨自2000年以來曾多次提議對美國聯邦《行政程序法》(APA)進行修改，但沒有一次提案獲得成功，而且在近期也沒有獲得成功的跡象。這些修改提案都無一例外地使得行政機關的規制行為變得更加困難。(16)
北京航空航天大學副教授畢洪海博士認為，21世紀美國國會雖然沒有對聯邦行政程序法進行過任何重大修改，但是這不意味著美國行政程序法在21世紀沒有發展。美國行政程序法的許多新的發展反映和體現在美國律師協會的行政法和規制實務分會編纂的《美國聯邦行政法重述》(以下簡稱《重述》)中。2013年4月14日該分會理事會核準發布的《重述》包括6章34節：第一章“裁決”(分別闡釋正當法律程序對聽證的要求、行政程序法規定的聽證權、行政程序法規定的正式聽證要求、決定制作的完整程序、行政程序法關于行政法官的規定、次聽證要求、非正式裁決)；第二章“非正式規則制定”(分別闡釋非正式規則制定可行性、制定規則的提議、擬制定規則的通知和評論機會、規則制定記錄和作出決定程序、最終規則)；第三章“司法審查”(分別闡釋審查標準：法定爭議、非法定法律爭議、事實爭議、對行使行政裁量權的審查、對涉及行政解釋的附屬爭議的審查、對程序性爭議的審查、對行政遲延的審查、救濟)；第四章“對行政行為司法審查的可得性”(分別闡釋司法審查先決條件、司法審查時限、可審查性、原告資格)；第五章“信息自由、陽光政府法、咨詢委員會”(分別闡釋信息自由法、適于禁止透露的信息—“反信息公開”案、聯邦咨詢委員會法、陽光政府法)；第六章“政府行政程序的運作”(分別闡釋政府行政程序運作范圍、國會對行政行為的控制、總統對行政行為的控制、法定要求等)。(17)
在美國，聯邦行政程序法(APA)僅適用于聯邦政府。美國各州則有些是適用《州模范行政程序法》(Model State Administrative Procedures Act，MSAPA)，有些則是以《州模范行政程序法》為藍本另行制定本州的行政程序法。《州模范行政程序法》與《歐盟行政程序模范規則》一樣，并沒有法律效力，制定于20世紀的1946年，1961年和1981年有過兩次修改。進入21世紀以來，2010年亦對之進行過修改。近年來，美國行政法學界加強了對州行政程序法的研究。例如，Gedid教授著文《21世紀的行政程序—2010年〈州模范行政程序法〉介紹》，探討了《州模范行政程序法》的發展、意義和該法在不同時期的基本特征。(18)還有學者對州行政程序法與聯邦行政程序法的關系，(19)地方行政程序的法典化，(20)《州模范行政程序法》中行政裁決和規則制定條款的適用，(21)以及州行政程序法如何吸收謝弗林原則(22)等問題進行討論。(23)
二、21世紀中、歐、日、美行政程序法的運作實踐
(一)中國：實施綱要與指導案例
中國21世紀行政程序法運作實踐中有較重要意義的事項主要有三：
一是2004年國務院發布《全面推進依法行政實施綱要》，將政府行政行為遵循正當法律程序確定為依法行政，建設法治政府的基本要求。規定行政機關實施行政管理，除涉及國家秘密和依法受到保護的商業秘密、個人隱私之外，應當公開，聽取公民、法人和其他組織的意見；嚴格遵循法定程序，依法保障行政管理相對人、利害關系人的知情權、參與權和救濟權；行政機關工作人員履行職責，與行政管理相對人存在利害關系時，應當回避。行政機關實施行政管理，應當遵守法定時限，積極履行法定職責，提高辦事效率，提供優質服務，方便公民、法人和其他組織；行政機關還應當全面、準確、真實公布其運作信息；非因法定事由并經法定程序，行政機關不得撤銷、變更已經生效的行政決定；因國家利益、公共利益或者其他法定事由需要撤回或者變更行政決定的，應當依照法定權限和程序進行，并對行政管理相對人因此而受到的財產損失依法予以補償。
二是2015年中共中央和國務院聯合發布《法治政府建設實施綱要(2015-2020年)》，將行政決策和行政執法程序法治化作為建設法治政府的重要衡量標準。在行政決策程序方面，規定了公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查和集體討論決定五項保證行政決策民主性、科學性的程序。在行政執法程序方面，規定了下述六項保障行政執法公正、高效的程序制度：其一，行政裁量權基準制度，細化、量化行政裁量標準，規范裁量范圍、種類、幅度；其二，行政執法全過程記錄制度；其三，行政執法程序具體操作流程制度，規范行政執法調查、取證、告知、聽取申辯、說明理由以及聽證等行為過程、步驟；其四，重大行政執法決定法制審核制度；其五，行政執法公示制度；其六，網上執法辦案及信息查詢制度。
三是最高人民法院自2010年發布《關于案例指導工作的規定》(24)和建立案例指導制度以來，發布了一系列涉及行政程序司法審查的案例，如“政府信息公開十大案例”“征收拆遷十大案例”“經濟行政十大案例”“環境保護十大案例”“行政不作為十大案例”，等等。在這些案例中，許多行政機關敗訴的案例均是因行政機關違反法定程序或正當程序導致的結果。最高人民法院發布這些案例，對于消除和根治我國行政機關及其工作人員長期以來輕視正當法律程序和效率優先，為提高效率可不顧及公正和公民權利的觀念，促進行政機關依法定程序和正當程序行政具有重要意義。
(二)歐盟：歐洲委員會與歐盟法院
21世紀歐盟行政程序法運作實踐的發展變化有兩點值得特別關注：一是歐洲法院判例對歐盟行政程序法以及歐盟成員國行政程序法的影響和促進作用；二是WTO等國際組織的運作，特別是其負責解決成員間爭議糾紛的專家小組(panels)和上訴機構(the Appellate Body)的活動對推動歐盟行政程序法全球化的影響和作用。
歐盟行使行政權的最重要的機構是歐洲委員會(European Commission)。到21世紀，在歐盟行政機構中，一個相對較新的現象是通過歐洲理事會立法設立越來越多的專業行政機構(agencies)。這些機構具有法律人格，在一定程度上享有獨立于歐共體機構，特別是歐洲委員會的地位。專業行政機構的領導管理層一般是管理或行政委員會，其成員由歐盟成員國政府或歐共體機構指派的人員組成。專業行政機構的職能和任務具有多樣性。其中有一些規制性機構(如協調國內市場辦公室、植物多樣性辦公室等)有權作出針對個人的有拘束力的行政決定。相對人對其決定不服，可以訴諸歐洲法院。歐洲法院可以根據歐共體法的一般原則，或者借鑒成員國行政程序法的規則對這些機構的行政決定進行審查和作出判決。隨著歐洲法院的判例和所確立的一般原則(如平等原則、比例原則、辯護權原則、合理預期原則、法律確定性原則、說明理由義務原則等)越來越多，歐盟行政程序法也就越來越發展和豐富起來。同時，歐盟行政程序法的發展反過來又影響和促進了歐盟成員國行政程序法的發展。因為歐盟各成員國行政程序法規則和原則(內涵和外延)雖有共性，但亦有差別。歐洲法院的判決即不斷減少和消除著它們之間的差別和增加共性。(25)
21世紀歐盟行政程序法運作實踐的發展變化同時也源于WTO等國際組織的運作，特別是其負責解決成員間爭議糾紛的專家小組(panels)和上訴機構(the Appellate Body)的裁判活動。它們在裁決中認可和執行各國行政程序法中的一些具有普遍性的法律原則。這些原則通過專家小組和上訴機構在裁決中的運用，之后不僅約束WTO的準司法機構，而且約束WTO的各締約方(歐盟為締約方之一)。例如，上訴機構在一份裁決中，確立了一種“WTO保護利益理論”(theory of the interests protected by the WTO)，認為像環境保護利益那種原認為只能由各個國家所享有的特定利益，也屬于WTO必須確保獲得充分保障的事項，因為保護生物物種在內的“可用竭的自然資源”是WTO的責任，這是《馬拉喀什條約》宣示的可持續發展目標和旨在保護自然資源的國家行為合法化的要求。上訴機構的裁決認為，WTO締約各方的權力應受到兩個方面的限制：一是他們不得單方面地采取措施，而必須通過像環境保護方面的那種雙邊或者多邊協定來協調相互之間的利益關系。所有締約方都必須獲得“進行談判的類似機會”。這一限制使得原來那種認為“一國可以絕對自主行使其對外權力”的傳統觀念不能繼續維系(從而為在歐盟成員國之間適用有關行政程序的普遍性原則提供了可能性)。上訴機構裁決認為WTO締約各方的權力應受到的另一個方面的限制是，成員國的規則制定程序和裁決(如頒發許可證書)程序(26)都必須遵循正當程序(due process)原則，如頒發許可證書須提供聽證的機會，作出正式的、書面的和合理的決定等。正是WTO專家小組和上訴機構作出的其他這類裁決，推進了歐盟行政程序法運作的發展(應為其因素之一)。(27)
(三)日本：司法判決的推動
日本行政程序的法典化只是使日本行政權運作所應遵循的基本規則成為實定法，在實踐中，其具體實施的許多問題在很大程度上則有待法院司法判例去明確、細化和促推解決。
例如，對于行政行為的說明理由制度，1993年的《行政程序法》對之僅作了一般規定，行政機關對駁回申請(第8條)、作出不利處分(第14條)的行為，必須說明理由，但對于理由說明的程度并未作出規定。直到2011年，日本最高法院才在說明理由的程度方面作出了相應的司法闡釋。其在建筑師執照撤銷處分一案的判決中指出：應根據《行政程序法》第14條第1款規定“說明理由到何種程度，應當參酌該款正文的上述旨趣，綜合考慮該處分的法令根據規定內容、該處分是否存在處分基準、內容及有無公布、該處分的性質及內容、該處分的原因事實內容等而定”。考慮到該處分的要件只在法律上抽象地規定、該處分的選擇被委諸行政廳裁量、公開的本案處分基準內容頗為復雜等，“在作出建筑師懲戒處分之際，作為應同時說明的理由，在處分的原因事實及處分的法條根據之外，如果不說明本案處分基準的相關適用，處分的相對人即使通過上述事實及法條根據的提示能知道符合處分要件，通常也難以知道是基于何種理由、適用怎樣的處分基準而選擇該處分”。行政廳這樣做，其理由說明并不充分，該處分應當撤銷。(28)也就是說，在上述判例法理中，說明理由要說明到法規的相關適用，甚至要求連非法規的處分基準的相關適用也要求予以說明。日本最高法院的這一判決繼受了由稅法發展而來的附具理由判例法理，將之擴展到對一般行政程序法制的要求，在說明理由程度上附加了處分基準是否存在、內容、有無公布等要素。不僅要求對作為處分根據法規的適用法條和具體的相關事實要予以說明，而且要求對相關處分基準的適用亦應說明。如果理由說明沒有及于這些相關要素，法院可以有理由說明存在瑕疵而撤銷該處分。(29)
日本行政程序法運作的重要特色之一是制定法不斷吸收判例法的經驗。在制定法之前，判例不斷產生和形成新的規則和原則。在時機成熟之后，判例法就會轉化為制定法，使個案確立的規則一般化、普遍化。同時，判例法在制定法施行過程中又發揮著重要作用，對制定法的規則予以闡釋、細化或補充，增強法的明確性。制定法的實施需要判例法的支撐，兩者具有一定的互補性。(30)
(四)美國：行政程序法運作實踐的新發展
根據目前在美研習行政法的清華大學博士生楊金晶的觀察，美國21世紀行政程序法運作實踐有以下六個方面值得關注：(31)
一是注重規則制定程序(rulemaking)。公眾參與是規則制定程序的重要要求。早在2005年，有學者就對規則制定中的公眾參與提出改革意見，(32)之后Coglianese教授、Farina教授等學者也多次強調規則制定程序中公眾參與的重要。(33)2016年，美國律師協會(ABA)針對APA中的規則制定條款提出了9項修改建議，內容涉及數據研究信息披露、記錄獲取、設置最低評論時長、重新定義“規則”、增加回溯性審查、統一規制計劃等內容。(34)
北京大學法學院沈巋教授曾專門著文《行政機關如何回應公眾意見——美國行政規則制定的經驗》，介紹和研究美國行政規則制定的經驗。沈教授在該文中指出：“美國聯邦《行政程序法》對經過‘通告—評論’程序的行政規則，僅要求行政機關在考慮公眾意見之后，在其最終制定的規則之中對規則依據和目的予以‘簡明綜述’，其并沒有明確行政機關是否應當或如何回應公眾評論。實踐中，美國行政機關對公眾評論基本是予以回應的：在評論意見較少的時候會一一回應，但多數時候并非回應每一個評論，而是分類、整理、聚焦重要觀點。行政機關的回應會提及重要評論、表明自己立場、說明所持立場的理由以及根據評論意見對擬議規則進行的修改等。行政機關如此詳細回應公眾評論，最主要推動力來自較為嚴格的司法審查。行政機關若不能合理回應重要觀點，法院有可能裁判其構成‘恣意武斷和反復無常’，而否認規則效力。”(35)
二是注重行政裁決程序(adjudication)。早在2004年，Asimow教授就認為應該對非正式裁決中的行政相對人施加更多程序保障，尤其是聽證程序。(36)除此之外，有學者認為APA有規定確保正式裁決中的聽證官作出公正、獨立、信息通達的決定，但是這些規定對絕大多數行政裁決的聽證程序并不適用。在APA之外的行政裁決中，行政機關享有廣泛的程序裁量權。盡管這種廣泛的程序裁量權可為行政機關帶來好處，但同時也會削弱甚至摧毀行政決定的獨立性、統一性和透明性。(37)Clark教授深入醫療規制實踐，在比較“謝弗林尊重”(chevron doctrine)等原則基礎上，認為行政機關的非正式行政裁決需要經受嚴格審查。(38)還有學者討論了行政權侵犯公民程序權的現象，主要涉及正當程序、接受公正審判、公平對待、遲延等議題。(39)
三是注重司法審查程序。近年來，學者討論司法審查程序也有新的內容。在涉及行政決定的司法審查中，有學者專門就APA第706條“行政記錄”(administrative record)的解釋及其審查作了深入探討。(40)還有學者就APA第704條中的“行政終局行為”(final agency action)進行討論，認為最高法院在Bennett案中確立的兩步審查標準問題重重，嚴重阻礙了法院對施行前的非立法性規則的審查，也侵害了潛在受益者提起司法審查的機會；但法院又不能對每一部施行前的行政規則都進行審查，面對這一潛在的矛盾，作者提出了自己的洞見。(41)
四是開始關注國際行政程序。國際行政程序研究的興起，源于行政問題的跨國化和全球化。除了Stewart教授等人在2005年提出全球行政法的概念及其框架外，(42)學者Zaring的研究比較有代表性。他早期曾專門就國際金融組織的行政規則制定程序進行過研究，(43)后又對國際政策制定對國內行政法的影響有過關注，并指出跨國行政現象帶來的“主權不匹配問題”(sovereignty mismatch)會對國內行政法的理論基礎構成侵蝕，對APA的適用也提出了挑戰。(44)此外，還有學者就國際貿易海關案件適用APA的相關問題進行了討論，(45)甚至還有學者認為應將APA的原則適用于國際足聯的腐敗案調查中。(46)
五是開始關注電子化規則制定程序。電子化規則制定在2000年之后逐漸成為行政程序的討論熱點，學界也圍繞新興技術對傳統規則制定程序的影響進行了廣泛的討論。電子化規則制定的焦點之一是如何適應公眾參與形式的變化，學者們對電子化規則制定過程中的公眾參與著墨不少。有學者通過實證研究的方式，揭露了電子化規則制定程序中公眾參與的優勢和弊端。(47)近期還有學者利用計算機語言處理技術對近300萬的公眾評論數據進行實證分析，討論了計算機技術如何提升公眾參與。(48)個別學者也討論了APA中通告評論程序的改進和電子記錄的審查。(49)
六是開始關注政策制定(行政指導)程序。政策制定和行政指導類似，行政機關經常通過指導性文件落實行政機關的相關政策。從形式上而言，這些指導性文件與適用通告評論的規則制定類似，但長久以來指導性文件通常只有少量的公眾參與，而且免于法院的司法審查。盡管如此，卻不能否認指導性文件能夠對行政機關的規制行為產生重要影響，這也是一個長存爭議的問題。
2018年美國行政法年會專門討論了行政指導(agency guidance)的可審查性。涉及的關鍵問題有四：其一，如何在APA的框架內對其進行定義，屬于政策聲明還是解釋性規定；其二，法院如何應對；其三，行政指導可能被視為事實上的立法性規則納入司法審查；其四，以哪種形式予以公布。
有學者從潛在受益者的角度出發，認為對行政指導性文件缺乏必要的約束會對潛在受益人的訴訟權利和公共參與機會構成威脅。(50)如果放任行政機關制定免于通告評論程序的指導性文件，將導致行政權的肆意擴張。因此，為了免于行政指導的危害，要對行政機關的這一行為進行司法審查，而且要進行嚴格的全面審查。(51)另外，個別學者認為聯邦某些行政部門(財政部)可能基于機構本身的特殊性，在制定規則或政策的過程中會忽視對APA的遵守，也會將自身的裁量權超出法院審查的范圍，某種程度上只接受國會的監督。(52)
三、結語：未來我國行政程序立法的趨勢前瞻
一個實行現代法治的國家，沒有行政程序法是不可想象的。上文對21世紀世界重要國家和地區的行政程序立法與實踐進行了大致歸納，筆者也希望借由這些歸納對我國未來的行政程序立法與實踐的推進提供借鑒和參考。從各國立法和實踐來看，盡管行政程序立法不可或缺，但具體采取何種模式各國卻各不相同：美國、德國、日本等西方國家均采取了行政程序法典化的路徑；而法國和英國等國則是通過程序單行法的方式，依領域、事項或行為分別制定單行法。對于我國而言，自20世紀90年代以來就已開始單行行政程序立法的探索，而統一行政程序立法也已經列入日程。未來可見的是，我國的行政程序立法將采取以統一行政程序法典為頂層設計，以行政程序單行法和行政管理法中的程序法規范為補充和具體化的行政程序立法模式。
統一的行政程序法典的出臺，并非是要廢棄現有的行政程序單行法和行政管理法中已存的程序法規范，而是提取出適用于各個領域、各種不同行政行為的普遍性、抽象性和原則性的規范。制定統一的行政程序法典，對現有的單行程序立法進行體系化整合，其目標主要體現于以下四個方面：一是保障和尊重行政相對人的人權和人格尊嚴；二是控制與規范行政主體行使行政權；三是防止偏私與歧視，維護社會公平正義；四是提高行政效率，保障公共物品的有效供給。而統一行政程序法典的出臺也會在以下方面展現其重要意義：其一，推進依法行政、依法治國，建設法治政府和法治國家；其二，推進制度反腐、法治反腐、建設廉潔政府、效能政府；其三，推進國家治理現代化，實現良法善治。
也正是在上述意義上，密切關注和深入研究域外行政程序立法和實踐，不僅會為我國未來統一行政程序法典的制定提供重要參考，同樣會讓我們體察其發展中的可能問題，并進行及時糾偏。本文對21世紀中外行政程序法的發展進行了概覽性描述，也期望未來學界能夠有更多學者對這些問題進行持續性關注和精細化研究，由此形成強大的合力來共同推進我國行政程序立法和實踐的發展。
①《中華人民共和國政府信息公開條例》發布實施6年后，中共十八屆四中全會決定又補充規定了政務公開(包括政府信息公開)實行“以公開為常態，不公開為例外”的原則。
②北京大學憲法與行政法研究中心的前身為“北京大學公法研究中心”，2004年被教育部批準為國家人文社科重點研究基地后，改名稱為“北京大學憲法與行政法研究中心”。
③《中華人民共和國行政程序法(試擬稿)》及其說明，以及《行政程序法(試擬稿)》理論研討會綜述3份文稿均載姜明安主編：《行政執法研究》，北京大學出版社2004年版，第336-383頁。
④《中華人民共和國行政程序法(專家建議稿)》及其說明，載姜明安等：《行政程序法典化研究》，法律出版社2016年版，第394-471頁。
⑤參見彭錞：《邁向歐盟統一行政程序法典：背景、爭議與進程》，載《環球法律評論》2016年第3期。
⑥參見李洪雷：《行政程序法典化的三波浪潮》，載《紫光閣》2015年第2期。
⑦參見[意]吉亞桑托·加納尼：《超越國家——行政程序法的歐洲化和全球化》，李會真、劉軼譯，載《國家行政學院學報》2005年第2期。
⑧同注5引文。
⑨日本原《行政程序法》僅設6章(總則、對申請的處分、不利益處分、行政指導、申報和補則)，共38條，僅規范具體行政行為，而不涉及作為抽象行政行為的行政立法。參見應松年主編：《外國行政程序法匯編》，中國法制出版社2004年版，第535-590頁。
⑩[日]參見宇賀克也：《行政法概說Ⅱ行政法總論》(有斐閣2009年)第418-419頁。
(11)參見王貴松：《日本行政程序法》，載《公法研究》2016年第2期。
(12)參見2005年日本《行政程序法》第2條第8項的規定。
(13)參見2005年日本《行政程序法》第39-43條的規定。
(14)參見2005年日本《行政程序法》第36條之二和之三的規定。
(15)參見[美]理查德·J.皮爾斯：《行政法》(第五版)，蘇苗罕譯，中國人民大學出版社2016年版，第32頁。
(16)清華大學法學院何海波教授的博士生楊金晶目前正在美國研習行政法，我和海波教授請他了解一下美國行政程序法在21世紀的最新發展，他給我和海波教授回了電子郵件。他說，美國哥倫比亞大學的Strauss教授認為，21世紀以來美國APA的基本特征并沒有什么顯著變化。在美國，幾乎每一個行政法問題都能與APA扯上關系，因此，想用幾個案例或行政規則來概括這20年來的變化，幾乎是不可能的。Lubbers教授也認為，與APA相關的重要案例和立法幾乎都發生在20世紀，21世紀幾乎沒有什么具有重大影響的判決，而且APA的規定在21世紀也沒有引起多大的問題。楊金晶在電子郵件中還說，他在哥倫比亞大學聽Mashaw教授開設的行政法課，講課的內容主要是規則制定和司法審查方面的傳統問題，沒有說到APA的最新變化和發展。
(17)《美國聯邦行政法重述》共設6章，其中兩章闡釋司法審查。之所以如此，是因為司法審查在美國行政程序法中占有重要地位。這不同于歐洲大陸國家和日本、韓國等，這些國家的行政程序法不規定司法審查的內容，司法審查另制定行政訴訟法規定。
(18)John Gedid,Administrative Procedure for the Twenty-First Century:An Introduction to the 2010 Model State Administrative Procedure Act,44 St.Mary's L.J.241(2012).
(19)William L.Corbett,Montana Administrative Law Practice:41 Years after the Enactment of the Montana Administrative Procedure Act,73 Mont.L.Rev.339(2012).
(20)Casey Adams,Home Rules:The Case for Local Administrative Procedure,87 Fordham L.Rev.619(2018).
(21)Michael Asimow,Contested Issues in Contested Cases:Adjudication under the 2010 Model State Administrative Procedure Act,20 Widener L.J.707(2011); Ronald M.Levin,Rulemaking under the 2010 Model State Administrative Procedure Act,20 Widener L.J.855(2011).
(22)Bernard W.Bell,The Model APA and the Scope of Judicial Review:Importing Chevron into State Administrative Law,20 Widener L.J.801(2011).
(23)上述資料引自目前正在美國研習行政法的清華大學法學院博士生楊金晶應我的咨詢，發給我和何海波教授的電子郵件。
(24)最高人民法院于2010年11月26日發布《關于案例指導工作的規定》，之后于2015年6月2日又發布《關于案例指導工作的規定的實施細則》。
(25)參見[荷]勒內·J.G.H.西爾登、弗里茨·斯特羅因克編：《歐美比較行政法》，伏創宇、劉國乾、李國興譯，中國人民大學出版社2013年版，第294-309頁。
(26)這里的“裁決”相當于德國等國家的“行政處分”和我國的“具體行政行為”。
(27)同注7引文。
(28)日本最高裁判所2011年6月7日判決，最高裁判所民事判例集第65卷第4號，第2081頁。
(29)參見[日]原田大樹：《處分基準的理由提示》，載《法政研究》第78卷第4號，第67頁。
(30)本節資料源于王貴松：《日本行政程序法的法典化》，載姜明安等：《行政程序法典化研究》，法律出版社2016年版，第63-70頁。
(31)關于美國21世紀行政程序法運作實踐和學者對之的討論研究所涉及的六個方面的問題，主要是筆者根據楊金晶應我的咨詢，發給我和何海波教授的電子郵件所提供的材料整理歸納而成的(因此我在這里要特別對楊金晶表示感謝)。但也有某些材料是筆者從別處獲取的，如沈巋教授關于美國行政規則制定程序中如何回應公眾意見的材料。
(32)David Fontana,Reforming the Administrative Procedure Act:Democracy Index Rulemaking,74 Fordham L.Rev.81(2005).
(33)Cary Coglianese,Citizen Participation in Rulemaking:Past,Present,and Future,55 Duke L.J.943(2006); Cynthia R.Farina,Dmitry Epstein,Josiah Heidt & Mary J.Newhart,Knowledge in the People:Rethinking Value in Public Rulemaking Participation,47 Wake Forest L.Rev.1185(2012).
(34)Christopher J.Walker,Modernizing the Administrative Procedure Act,69 Admin.L.Rev.629(2017).
(35)參見沈巋：《行政機關如何回應公眾意見——美國行政規則制定的經驗》，載《環球法律評論》2018年第3期。
(36)Michael Asimow,The Spreading Umbrella:Extending the APA's Adjudication Provisions to All Evidentiary Hearings Required by Statute,56 Admin.L.Rev.1003(2004).
(37)Emily S.Bremer,Designing the Decider,16 Geo.J.L.& Pub.Pol'y 67(2018).
(38)Brietta R.Clark,APA Deference after Independent Living Center:Why Informal Adjudicatory Action Needs a Hard Look,102 Ky.L.J.211(2013).
(39)Philip Hamburger,The Adminisrative Evasion of Procedural Rights,11 N.Y.U.J.L.& Liberty 915(2018).
(40)Aram A.Gavoor & Steven A.Platt,Administrative Records and the Courts,67 U.Kan.L.Rev.1(2018).
(41)Stephen Hylas,Final Agency Action in the Administrative Procudure Act,92 N.Y.U.L.Rev.1644(2017).
(42)Benedict Kingsbury,Nico Krisch & Richard B.Stewart,The Emergence of Global Administrative Law,68 Law & Contemp.Probs.15(2005).
(43)David Zaring,Informal Procedure,Hard and Soft,in International Administration,5 Chi.J.Int'l L.547(2005).
(44)David Zaring,Sovereignty Mismatch and the New Administrative Law,91 Wash.U.L.Rev.59(2013).
(45)Lawrence M.Friedman & Christine H.Martinez,Administrative Procedure Act and Judicial Review in Customs Cases at the Court of International Trade,28 U.Pa.J.Int'l Econ.L.1(2007).
(46)Ali Eghbal,Enough Is Enough:FIFA Must Incorporate Principles from the Administrative Procedure Act of 1946 to Combat Ongoing Executive Committee Corruption,22 Sw.J.Int'l L.385(2016).
(47)Stuart Minor Benjamin,Evaluating E-Rulemaking:Public Participation and Political Institutions,55 Duke L.J.893(2006); Cynthia R.Farina,Paul Miller,Mary J.Newhart & Claire Cardie,Rulemaking in 140 Characters or Less:Social Networking and Public Participation in Rulemaking,31 Pace L.Rev.382(2011).
(48)Michael A.Livermore,Vladimir Eidelman & Brian Grom,Computationally Assisted Regulatory Participation,93 Notre Dame L.Rev.977(2018).
(49)Bridget C.E.Dooling,Legal Issues in E-Rulemaking,63 Admin.L.Rev.893(2011).
(50)Nina A.Mendelson,Regulatory Beneficiaries and Informal Agency Policymaking,92 Cornell L.Rev.397(2007).
(51)Richard A.Epstein,The Role of Guidances in Modern Administrative Procedure:The Case for De Novo Review,8 J.Legal Analysis 47(2016).
(52)David Zaring,Administration by Treasury,95 Minn.L.Rev.187(2010).