作者：張文顯，國家司法文明協(xié)同創(chuàng)新中心首席科學(xué)家，中國法學(xué)會學(xué)術(shù)委員會主任，吉林大學(xué)哲學(xué)社會科學(xué)資深教授。
來源：《中國法學(xué)》2014年第4期。原文注釋已略。
摘要：法治與國家治理體系和治理能力有著內(nèi)在的聯(lián)系和外在的契合。法治是國家治理的基本方式。依法治國、依法執(zhí)政、依法行政、嚴(yán)格執(zhí)法和公正司法，決定了推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化本體上和路徑上就是推進(jìn)國家治理法治化。現(xiàn)代法治為國家治理注入良法的基本價值，提供善治的創(chuàng)新機(jī)制，法治對于國家治理現(xiàn)代化具有根本意義和決定作用；法治化是國家治理現(xiàn)代化的必由之路，治理體系法制化和治理能力法治化是國家治理法治化的兩個基本面向；從法治國家轉(zhuǎn)型升級為法治中國、從法律之治轉(zhuǎn)型升級為良法善治、從法律大國轉(zhuǎn)型升級為法治強(qiáng)國以及加快構(gòu)建中國特色社會主義法治體系是法治現(xiàn)代化之路的主要內(nèi)容。
關(guān)鍵詞：法治；良法善治；國家治理；法治化；法治現(xiàn)代化
22年前，中國改革開放的總設(shè)計師鄧小平同志高瞻遠(yuǎn)矚地提出，“恐怕再有三十年的時間，我們才會在各方面形成一整套更加成熟、更加定型的制度。”2013年，在鄧小平同志這一戰(zhàn)略思想的基礎(chǔ)上，黨的十八屆三中全會將“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”作為全面深化改革的總目標(biāo)。這一總目標(biāo)的設(shè)計為法學(xué)研究和法治建設(shè)提出了新的時代性重大課題。
法治與國家治理息息相關(guān)。在現(xiàn)代國家，法治是國家治理的基本方式，是國家治理現(xiàn)代化的重要標(biāo)志，國家治理法治化是國家治理現(xiàn)代化的必由之路。通過健全和完善國家治理法律規(guī)范、法律制度、法律程序和法律實施機(jī)制，形成科學(xué)完備、法治為基的國家治理體系，使中國特色社會主義制度更加成熟、更加定型、更加管用，并不斷提高運(yùn)用社會主義法治體系有效治理國家的能力和水平。
一、法治是國家治理現(xiàn)代化的基本表征
法治與人治代表著兩種不同的國家治理模式。法治是現(xiàn)代國家治理的基本方式，實行法治是國家治理現(xiàn)代化的內(nèi)在要求。現(xiàn)代法治的核心要義是良法善治。正是現(xiàn)代法治為國家治理注入了良法的基本價值，提供了善治的創(chuàng)新機(jī)制。國家治理現(xiàn)代化的實質(zhì)與重心，是在治理體系和治理能力兩方面充分體現(xiàn)良法善治的要求，實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化。
（一）現(xiàn)代法治為國家治理注入了良法的基本價值
就國家治理體系而言，“良法”就是良好的制度。國家治理是不是良法之治，關(guān)鍵看國家治理制度體系貫通什么樣的價值觀和價值標(biāo)準(zhǔn)。以國家治理現(xiàn)代化的世界元素和中國標(biāo)準(zhǔn)而言，秩序、公正、人權(quán)、效率、和諧等當(dāng)屬其基本價值。
1.秩序價值
對于任何國家而言，國家治理第一位的、最直接的目的是建立和維護(hù)安定有序的社會秩序。秩序的存在是人類生存、生活、生產(chǎn)活動的必要前提和基礎(chǔ)。沒有秩序，人類的公共性活動就不可能正常進(jìn)行。當(dāng)代中國，內(nèi)部秩序的基本形態(tài)包括公共生活秩序、市場經(jīng)濟(jì)秩序、民主政治秩序、意識形態(tài)秩序；外部秩序包括國際經(jīng)濟(jì)秩序和政治秩序。秩序的存在是人民安居樂業(yè)、國家長治久安最基礎(chǔ)、最根本的條件，所以，國家治理首先要建立和維護(hù)秩序。當(dāng)然，法治和國家治理要實現(xiàn)的秩序是“包容性秩序”。不是任何一種秩序都能夠稱得上是“包容性秩序”的。歷史上，封建統(tǒng)治階級及其代言人把封建等級制看作不可侵犯的秩序。韓非宣稱：“臣事君，子事父，妻事夫，三者順則天下治，三者逆則天下亂，此天下之常道也。”董仲舒更是把“君為臣綱，父為子綱，夫為妻綱”宣布為封建社會秩序的核心內(nèi)容。這樣的秩序是蔑視人性、維護(hù)特權(quán)、禁止社會流動的秩序，與現(xiàn)代法治和國家治理所主張的安定有序南轅北轍。在社會主義核心價值體系引領(lǐng)下的秩序是百花齊放、百家爭鳴、尊重差異、包容多樣、“和而不同”的秩序，是一種使自由而平等的競爭和人道主義的生活成為可能的秩序，是擺脫了單純偶然性、任意性、不可預(yù)測性的秩序，是各種社會分歧、矛盾和沖突能夠在道德精神和法律理性的基礎(chǔ)上得以和平解決或緩和的秩序，是社會組織健全，社會治理完善，社會安定團(tuán)結(jié)，人民群眾安居樂業(yè)的秩序。
“包容性秩序”是充滿活力的秩序。充滿活力，就是能夠使一切有利于社會進(jìn)步的創(chuàng)造愿望得到尊重，創(chuàng)造活動得到支持，創(chuàng)造才能得到發(fā)揮，創(chuàng)造成果得到肯定，全社會的創(chuàng)造能量充分釋放，創(chuàng)新成果不斷涌現(xiàn)，創(chuàng)業(yè)活動蓬勃開展。充滿活力意味著人們享有廣泛的自由，諸如：人身自由，不因性別、出身、血緣、籍貫、財產(chǎn)、受教育程度等因素而受到管制和歧視；思想自由，讓想象力和興趣熱情奔放，生產(chǎn)出各種各樣的精神產(chǎn)品和物質(zhì)產(chǎn)品；言論自由，每一個人都有權(quán)利負(fù)責(zé)任地以語言、文字、圖畫、微博、微信、視頻及其他方法自由地發(fā)表和傳播自己的意見，并且擁有聽取他人意見的平等權(quán)和相對于政府的知情權(quán)；創(chuàng)造自由，讓聰明才智在理論創(chuàng)新、技術(shù)創(chuàng)新、生產(chǎn)創(chuàng)新、文化創(chuàng)新、制度創(chuàng)新等方面“物盡其用”；契約自由，基于血緣、親情、宗教、倫理、權(quán)力等而形成的“人對人的依賴關(guān)系”退居到次要地位或者被徹底粉碎，每個人都成為獨(dú)立的個人和平等的權(quán)利主體，每個人都可以依據(jù)自己的切身利益和合理預(yù)判與他人自由地交往和交易。充滿活力也意味著要尊重勞動、尊重知識、尊重人才、尊重作為勞動結(jié)晶的技術(shù)和資本，放手讓一切勞動、知識、技術(shù)、管理、資本等生產(chǎn)要素的活力競相迸發(fā)，讓一切創(chuàng)造社會財富的源泉充分涌現(xiàn)。充滿活力也意味著全社會的積極因素被充分調(diào)動起來，盲動因素得到正確引導(dǎo)，消極因素盡可能被化解。
2.公正價值
公平正義是現(xiàn)代法治的核心價值追求，也是中國特色社會主義的內(nèi)在要求。因而，國家治理的核心價值必然是體現(xiàn)黨和國家執(zhí)政為民的理念和社會公眾的公平訴求，保障和促進(jìn)社會公平，建設(shè)“公平中國”。
從古代到現(xiàn)代，人們不斷地探討個人、社會、國家為什么需要正義以及正義在社會中所扮演的角色；絞盡腦汁去解答什么是正義，怎樣的人、怎樣的行為、怎樣的規(guī)則、怎樣的制度、怎樣的社會、怎樣的國家才算是公正的；正義的標(biāo)準(zhǔn)或正義原則應(yīng)當(dāng)是什么樣子，以及正義與其他社會價值的矛盾與調(diào)和。這些問題隨著時代的變遷和社會矛盾的復(fù)雜化而不斷改變形式。中共十八大報告、十八屆三中全會《決定》和習(xí)近平總書記的系列講話科學(xué)地回答了這些問題，并順應(yīng)時代潮流和人民意愿，提出了解決當(dāng)代中國公平問題的基本方向和思路。黨的十八大以解決人民最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實的利益問題為著力點(diǎn)，提出逐步建立以權(quán)利公平、機(jī)會公平、規(guī)則公平為主要內(nèi)容的社會公平保障體系，努力營造公平的社會環(huán)境，保證人民平等參與、平等發(fā)展的權(quán)利。十八屆三中全會《決定》進(jìn)一步把“促進(jìn)公平正義”、“增進(jìn)人民福祉”作為全面深化改革的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，強(qiáng)調(diào)“讓發(fā)展成果更多更公平惠及全體人民”。習(xí)近平總書記深刻闡述了國家治理與保證社會公平正義的關(guān)系，指出：“全面深化改革必須著眼創(chuàng)造更加公平正義的社會環(huán)境，不斷克服各種有違公平正義的現(xiàn)象，使改革發(fā)展成果更多更公平惠及全體人民。”“不論處在什么發(fā)展水平上，制度都是社會公平正義的重要保證。我們要通過創(chuàng)新制度安排，努力克服人為因素造成的有違公平正義的現(xiàn)象，保證人民平等參與、平等發(fā)展權(quán)利。要把促進(jìn)社會公平正義、增進(jìn)人民福祉作為一面鏡子，審視我們各方面體制機(jī)制和政策規(guī)定，哪里有不符合促進(jìn)社會公平正義的問題，哪里就需要改革；哪個領(lǐng)域哪個環(huán)節(jié)問題突出，哪個領(lǐng)域哪個環(huán)節(jié)就是改革的重點(diǎn)。對由于制度安排不健全造成的有違公平正義的問題要抓緊解決，使我們的制度安排更好體現(xiàn)社會主義公平正義原則，更加有利于實現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好最廣大人民根本利益。”
在國家治理范疇內(nèi)，社會公平主要包括權(quán)利公平、機(jī)會公平、規(guī)則公平、司法公正。
第一，權(quán)利公平。權(quán)利公平包括三重意義：一是權(quán)利主體平等，排除性別、身份、出身、地位、職業(yè)、財產(chǎn)、民族等各種附加條件的限制，公民皆為權(quán)利主體，誰都不能被排除在主體之外；國家對每個公民“不偏袒”、“非歧視”。二是享有的權(quán)利、特別是基本權(quán)利平等。在基本權(quán)利方面不允許不平等的存在，更不能允許任何組織或者個人有超越憲法和法律的特權(quán)。三是權(quán)利保護(hù)和權(quán)利救濟(jì)平等。“無救濟(jì)則無權(quán)利”。任何人的權(quán)利都有可能受到侵害或削弱，當(dāng)權(quán)利受到侵害或者削弱的時候，應(yīng)當(dāng)獲得平等的法律保護(hù)和救濟(jì)。不能因為當(dāng)事人保存證據(jù)的意識和取證能力不強(qiáng)、交不起訴訟費(fèi)用、請不起律師等原因而導(dǎo)致打官司難、勝訴難、勝訴之后執(zhí)行難。
第二，機(jī)會公平。機(jī)會公平也稱作機(jī)會平等。機(jī)會公平是人類從身份社會進(jìn)入契約社會的過程中提出來的反對封建等級制度和世襲制度的革命綱領(lǐng)。機(jī)會公平綱領(lǐng)要求摒棄先賦性特權(quán)、身份等級等不公正因素的影響，保證每個社會成員能夠有一個平等競爭的條件，從而拓展個人自由創(chuàng)造的空間，最大限度地發(fā)揮每一個人的能力和潛能。在現(xiàn)代社會，機(jī)會公平堪稱是最重要的正義原則，因為機(jī)會公平是起點(diǎn)平等，沒有起點(diǎn)平等，后續(xù)的平等就是畫餅充饑。機(jī)會公平意味著對發(fā)展進(jìn)步權(quán)利的普遍尊重。它要求在公共領(lǐng)域公正地對待和確保每一個人的權(quán)利，各種職位對一切符合條件的人開放，允許并鼓勵不同階層、地域互相開放，允許社會成員自由流動。機(jī)會公平當(dāng)中最重要的是教育公平。教育公平就是為人人提供同等的受教育的機(jī)會和均等的教育資源，為所有人創(chuàng)造自由而全面發(fā)展的均等條件，使人們在公平正義的陽光普照下，從同一起跑線上起跑，向著共同的幸福未來進(jìn)發(fā)。
機(jī)會公平還應(yīng)當(dāng)包括代際平等。不僅要切實保證當(dāng)代人的平等機(jī)會，而且應(yīng)當(dāng)關(guān)注和保證后代人機(jī)會平等。當(dāng)前，我國有相當(dāng)多的農(nóng)民、農(nóng)民工、普通工人和困難群眾子女享受不到社會公認(rèn)的公共教育資源，不能接受平等教育，這必將導(dǎo)致他們普遍缺乏在未來社會的生存能力和競爭能力，形成新的代際不公。
習(xí)近平總書記高度重視機(jī)會公平。他說：“生活在我們偉大祖國和偉大時代的中國人民，共同享有人生出彩的機(jī)會，共同享有夢想成真的機(jī)會，共同享有同祖國和時代一起成長與進(jìn)步的機(jī)會。有夢想，有機(jī)會，有奮斗，一切美好的東西都能夠創(chuàng)造出來。”
在國家治理制度體系中，雖然機(jī)會公平并不能確保“結(jié)果平等”，但它為每個成員的發(fā)展提供了公平參與和實現(xiàn)夢想的可能性。在社會各個領(lǐng)域，人們之間能力有高低，結(jié)果會不同，但機(jī)會公平了，心態(tài)也就會平和許多。最近幾年頻頻曝光的“官二代”、“官三代”違規(guī)擔(dān)任公職和領(lǐng)導(dǎo)干部的事件在媒體上被廣泛議論，根源就在于它們破壞了機(jī)會公平、平等競爭的底線，泯滅了其他競爭者脫穎而出的夢想和預(yù)期，觸動了廣大平民百姓渴望機(jī)會公平的神經(jīng)。
第三，規(guī)則公平。規(guī)則是一個統(tǒng)合概念，包括了所有的法律規(guī)則、政策規(guī)則、顯規(guī)則、潛規(guī)則、硬規(guī)則、軟規(guī)則等。這里講的規(guī)則公平主要是政策和法律規(guī)則要公平。規(guī)則公平有三重涵義：第一，形式上公平，就是人們經(jīng)常說的法律（政策）面前一律平等，即立法上的平等，全體公民，不分民族、種族、職業(yè)、宗教信仰、財產(chǎn)狀況、受教育程度、居住年限與社會地位，在法律規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)面前人人平等。第二，實體公平，就是權(quán)利義務(wù)對等，既不允許存在無權(quán)利的義務(wù)（奴役），也不允許存在無義務(wù)的權(quán)利（特權(quán)），每個人都既享有權(quán)利又承擔(dān)義務(wù)，自由地行使權(quán)利，忠實地履行義務(wù)。第三，在法律實施中“無例外”，對任何公民的合法權(quán)益，都應(yīng)當(dāng)依法保護(hù)；對任何公民的違法犯罪行為，都平等地依法追究。既不容許不受保護(hù)的“例外”，也不容許不受處罰的“例外”。總之，任何人，不論職位高低，不論貧富差異，法律上一視同仁。
第四，司法公正。司法是維護(hù)社會公平的最后一道防線，司法公正是社會公平的底線。客觀地說，我國的司法基本上是公正的，但不公正的案件時有發(fā)生，造成了惡劣影響。影響司法公正的首要因素是法官、法庭、法院難以做到依法獨(dú)立公正辦案，遭遇到的干擾和干涉太多。2013年2月23日，習(xí)近平總書記在中央政治局第四次集體學(xué)習(xí)會上尖銳地指出：群眾反映，現(xiàn)在一個案件，無論是民事案件還是刑事案件，不托人情、找關(guān)系的是少數(shù)。尤其到了法院審判環(huán)節(jié)，請客送禮、打招呼、批條子的情況很嚴(yán)重。這說明依法獨(dú)立公正司法的外部環(huán)境很差，司法獨(dú)立和司法公正受到不應(yīng)有的干擾。地方保護(hù)、部門保護(hù)的干擾和干涉，以權(quán)壓法、權(quán)大于法、迫使司法機(jī)關(guān)濫用職權(quán)、違法辦案的現(xiàn)象時有發(fā)生，導(dǎo)致司法不公、冤假錯案，甚至引發(fā)大規(guī)模群體性事件，特別是在土地征用、房屋拆遷、社會保障、高速公路建設(shè)、新農(nóng)村建設(shè)等領(lǐng)域尤為突出。越是往下，司法機(jī)關(guān)依法獨(dú)立公正辦案的壓力越大。
司法公正是司法公信和國家公信的基礎(chǔ)，如果這一基礎(chǔ)被虛化，人民群眾對公平正義的信心、對法律的信任、對法治的期待，就會一落千丈。正如英國哲學(xué)家培根所言：“一次不公正的司法判決其惡果甚于十次犯罪，因為犯罪只是弄臟了水流，而不公正的判決卻是弄臟了水源。”對于“弄臟了水源”，我的理解就是破壞了司法和法律的公正，也摧毀了司法和法律的公信力。黨的十八大之后，習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)指出：全面推進(jìn)依法治國，必須堅持公正司法。“要依法公正對待人民群眾的訴求，努力讓人民群眾在每一個司法案件中都能感受到公平正義，決不能讓不公正的審判傷害人民群眾感情、損害人民群眾權(quán)益。”在2014年1月召開的中央政法工作會議上，習(xí)近平總書記明確提出維護(hù)公平正義是司法與法治的核心價值。這表明黨和人民對司法提出了更高的標(biāo)準(zhǔn)和更嚴(yán)格的要求。為了做到司法公正，所有司法機(jī)關(guān)都要緊緊圍繞公正這個主題來改進(jìn)工作，重點(diǎn)解決影響司法公正和制約司法能力的深層次問題，要優(yōu)化司法職權(quán)配置，規(guī)范司法行為。同時，要堅持和改進(jìn)黨對司法的領(lǐng)導(dǎo)，加強(qiáng)和改進(jìn)人大對司法工作的監(jiān)督，進(jìn)一步深化司法改革，確保人民法院、人民檢察院依法獨(dú)立公正地行使審判權(quán)和檢察權(quán)，切實維護(hù)司法權(quán)威和公正；要大力培養(yǎng)理性的司法文化，尊重司法公正和司法權(quán)威，為司法機(jī)關(guān)創(chuàng)造公正司法的制度環(huán)境、文化環(huán)境和物質(zhì)條件。
3.人權(quán)價值
確認(rèn)和保障權(quán)利是法治的真諦，尊重和保障人權(quán)是國家治理的精髓所在，也是國家現(xiàn)代性的根本體現(xiàn)。將法治精神融入國家治理，就是要確立和強(qiáng)化人權(quán)和公民權(quán)利神圣的觀念和信念，確保在各種考量中，人權(quán)和公民權(quán)利具有優(yōu)先性，這是使人活得自由且有尊嚴(yán)的內(nèi)在要求。我國某些地方頻頻發(fā)生公民的人身自由、人格尊嚴(yán)、通信秘密、生命、財產(chǎn)等人權(quán)和公民權(quán)利受到侵害的事件，究其原因就是人權(quán)和公民權(quán)利還不夠神圣，有些官員不把人權(quán)和公民權(quán)利當(dāng)回事。在國家治理中，一定要懂得只有政府認(rèn)真對待人權(quán)和公民權(quán)利，人民才會認(rèn)真對待政府、法律和秩序，這樣才會形成官民和諧型社會。十八屆三中全會《決定》設(shè)立了政府權(quán)力清單制度和公民、法人、社會組織、市場主體權(quán)利負(fù)面清單制度，認(rèn)定國家機(jī)關(guān)和公權(quán)力部門“法無授權(quán)不可為”，公民、法人、社會組織“法無禁止則自由”，這是國家治理中人權(quán)理念的升華和文明進(jìn)步。
尊重和保障人權(quán)，最重要的是保障公民的基本權(quán)利。基本權(quán)利主要是指人權(quán)和憲法宣告的公民基本權(quán)利。通常劃分為三類，第一類是公民政治權(quán)利和自由，諸如知情權(quán)、參與權(quán)、選舉權(quán)與被選舉權(quán)、監(jiān)督權(quán)，以及言論、出版、集會、結(jié)社、游行、示威自由，宗教信仰自由，人身自由，人格尊嚴(yán)，通信自由，住宅不受侵犯，通信秘密受法律保護(hù)，等等；第二類是經(jīng)濟(jì)、社會、文化權(quán)利，主要包括財產(chǎn)權(quán)、受教育權(quán)、勞動權(quán)、休息權(quán)、健康權(quán)、契約自由，在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下有從國家和社會獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利，退休養(yǎng)老的權(quán)利，醫(yī)療服務(wù)和保障的權(quán)利以及環(huán)境權(quán)等等。第三類是特殊人群、社會相對弱勢群體的權(quán)利，主要是少數(shù)民族、婦女、兒童、老年人、殘疾人等的權(quán)利。在這些權(quán)利當(dāng)中，生存權(quán)是首要人權(quán)，發(fā)展權(quán)是根本權(quán)利。隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，人們對“權(quán)利”的認(rèn)知與訴求將從生存層面上升到發(fā)展層面，從直接的經(jīng)濟(jì)層面上升到政治、文化層面，權(quán)利關(guān)注將持續(xù)升溫，新型權(quán)利將不斷涌現(xiàn)。作為國家治理核心主體的執(zhí)政黨和國家權(quán)力機(jī)關(guān)要積極回應(yīng)人民群眾日益增長的多樣化權(quán)利訴求，不斷豐富憲法法律權(quán)利體系，健全人權(quán)和權(quán)利保障制度。
4.效率價值
與秩序、公平正義和人權(quán)一樣，效率也是一個社會的核心價值。一個治理良好的社會必然是有秩序的社會、公正的社會、人權(quán)有保障的社會，也應(yīng)當(dāng)是高效率的社會。國家治理的效率通過法治可以更好地實現(xiàn)。從理論和實踐兩個方面看，法治化的治理要比人治化的治理更富有效率，更能夠保持可持續(xù)的發(fā)展。在人治化的治理中，在重大決策事項上，領(lǐng)導(dǎo)人個人說了算，看起來決策效率很高，但由于個人的見識、智慧和能力畢竟有限，這種決策方式很容易出錯，甚至在根本性、全局性問題上出現(xiàn)顛覆性錯誤，而且往往難以自我糾正。十年“文革”就是沉痛的教訓(xùn)。現(xiàn)在一些地方少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)人自以為是、獨(dú)斷專行，瞎指揮、瞎折騰，干了很多勞民傷財、得不償失的蠢事，盲目決策、錯誤拍板上馬的項目、工程，給土壤、水流、大氣造成嚴(yán)重污染，并致使社會矛盾激發(fā)，群體性事件頻發(fā)。而在法治化的治理中，決策者依照程序科學(xué)決策、民主決策，看起來比較費(fèi)事費(fèi)時，但決策失誤的可能性大大減少，而決策失誤是最嚴(yán)重的負(fù)效率。同時，由于建立了明晰的人權(quán)制度、物權(quán)制度、合同制度、侵權(quán)制度、訴訟制度等，為經(jīng)濟(jì)社會主體確立了制度信心，從而激發(fā)了社會活力，保障了自由競爭，實現(xiàn)了政治效率、經(jīng)濟(jì)效率和社會效率在法治的框架內(nèi)持續(xù)增量。
5.和諧價值
我們正處在改革的深水區(qū)和發(fā)展的關(guān)鍵期，同時也處于社會矛盾的凸顯期。面對這一國情背景，構(gòu)建社會主義和諧社會，努力促進(jìn)人與人之間、公民與國家之間、群體與群體之間、階層與階層之間、區(qū)域與區(qū)域之間、乃至國家與國家之間和諧，實現(xiàn)各主體各得其所又和諧相處，毫無疑問應(yīng)當(dāng)是國家治理的核心價值。
“和諧”是一個非常古老而又經(jīng)久不衰的概念。人們通常是在美學(xué)、哲學(xué)和社會科學(xué)三個方面理解“和諧”。在美學(xué)意義上，東西方思想家早就將和諧視為至美、最美。中國思想家欣賞音樂的和諧之美，把音樂中不同音符之間的合成與流動看作和諧。古希臘思想家認(rèn)為“美是和諧的比例”，數(shù)是比例的表達(dá)，事物之間的和諧關(guān)系可以表現(xiàn)為某種恰當(dāng)?shù)臄?shù)的比例關(guān)系。在哲學(xué)意義上，古希臘哲學(xué)家畢達(dá)哥拉斯把“和諧”作為哲學(xué)的根本范疇，并且認(rèn)為和諧是以差別和對立的存在為前提的，是“對立的東西產(chǎn)生和諧，而不是相同的東西產(chǎn)生和諧”。“和諧”（“和”）也是中國哲學(xué)的根本范疇。春秋戰(zhàn)國時期就有思想家作出了“和實生物，同則不繼”的著名論斷。孔子提出“君子和而不同，小人同而不和”，并且認(rèn)為和諧不僅是客觀規(guī)律，而且是做人、治國的原則，因而把“和”、“同”兩個范疇引入社會道德領(lǐng)域和政治領(lǐng)域。在社會科學(xué)諸多學(xué)科中，和諧也是重要范疇或基本范疇，這一范疇通常與國家理想、國家治理和社會治理相聯(lián)結(jié)。華夏先民主張的“小康社會”，洪秀全主張的“有田同耕，有飯同食，有衣同穿，有錢同使，無處不均勻，無人不飽暖”的“太平天國”，康有為提出“人人相親、人人平等的大同社會”，孫中山追求的“天下為公”，柏拉圖所設(shè)想的“理想國”，空想社會主義者傅立葉、歐文、魏特林等人設(shè)想的“烏托邦”，馬克思和恩格斯夢想的共產(chǎn)主義社會，毛澤東等新中國締造者提出建立“中華人民共和國”，都是以和諧為表征的國家或社會。上述意義是互通的，為我們理解和諧概念和作為國家和社會理念的和諧提供了豐富的思想資源。
黨的十六大以來，有關(guān)和諧、社會和諧、促進(jìn)社會和諧、構(gòu)建社會主義和諧社會等的論述和實踐，則為我們深刻把握和諧價值提供了更為直接的思想理論基礎(chǔ)。黨的十六大報告在闡述全面建設(shè)小康社會的宏偉目標(biāo)時強(qiáng)調(diào)要努力形成全體人民各盡其能、各得其所而又和諧相處的局面，鞏固和發(fā)展民主團(tuán)結(jié)、生動活潑、安定和諧的政治局面。十六屆六中全會通過了《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》，進(jìn)一步明確了構(gòu)建社會主義和諧社會的指導(dǎo)思想、目標(biāo)任務(wù)和原則，進(jìn)一步部署了構(gòu)建社會主義和諧社會的工作任務(wù)。黨的十七大報告十分深刻地作出了“社會和諧是中國特色社會主義的本質(zhì)屬性”的論斷，并指出：“構(gòu)建社會主義和諧社會是貫穿中國特色社會主義事業(yè)全過程的長期歷史任務(wù)，是在發(fā)展的基礎(chǔ)上正確處理各種社會矛盾的歷史過程和社會結(jié)果”，“要按照民主法治、公平正義、誠信友愛、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處的總要求和共同建設(shè)、共同享有的原則，著力解決人民最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實的利益問題，努力形成全體人民各盡其能、各得其所而又和諧相處的局面，為發(fā)展提供良好社會環(huán)境。”十八大報告也強(qiáng)調(diào)：“加強(qiáng)社會建設(shè)，是社會和諧穩(wěn)定的重要保證。”
在推動國家治理現(xiàn)代化中，以和諧作為法治和國家治理的核心價值，就是要把和諧價值融入法律規(guī)范體系和國家治理制度體系之中，致力于構(gòu)建社會主義和諧社會。一要致力于引導(dǎo)和維護(hù)作為社會細(xì)胞的個體與個體的和諧，在誠信友善的基礎(chǔ)上，促進(jìn)人與人之間真誠相待、坦然相處、友愛互助，建立起良好和諧的人際關(guān)系，夯實和諧社會、和諧中國的根基。二要致力于引導(dǎo)和維護(hù)人與社會和諧，包括公民與國家的和諧，個體與集體的和諧，居民與社區(qū)的和諧，群體（階層）與群體（階層）的和諧等。三要引導(dǎo)和維護(hù)人與自然的和諧，人與自然的和諧與人與人、人與社會的和諧是相得益彰的。四要致力于引導(dǎo)和維護(hù)中國與世界的和諧，推進(jìn)國際關(guān)系民主化、全球治理法治化，尊重文化多樣性和發(fā)展模式多樣化，尊重各國獨(dú)立自主選擇發(fā)展道路的權(quán)利，尊重各國平等參與國際事務(wù)的權(quán)利；堅持國與國之間和平、民主、平等的原則，強(qiáng)調(diào)以合作共贏為目標(biāo)，以合作謀和平，以合作促發(fā)展。
和諧不僅是法治和國家治理的基本價值，在某種意義上也是法治和國家治理的終極價值、元價值。相對于其他價值，其“終極性”、“元地位”表現(xiàn)為：一是凝練國家和法的價值，即從社會生活、歷史傳統(tǒng)、社會未來發(fā)展、哲學(xué)和法理中凝練出現(xiàn)代國家和法的價值。二是規(guī)范國家和法的價值，即從根本上決定著其他價值的本質(zhì)屬性，秩序應(yīng)當(dāng)是和諧的秩序，自由應(yīng)當(dāng)是和諧的自由，正義應(yīng)當(dāng)是和諧的正義，人權(quán)應(yīng)當(dāng)是和諧的人權(quán)，效率應(yīng)當(dāng)是和諧的效率，等等。三是引領(lǐng)和協(xié)調(diào)國家和法的價值，使它們成為內(nèi)在統(tǒng)一、互為補(bǔ)充、互相支撐的價值體系。四是反思和追問國家和法的價值，推動法治和國家治理的制度創(chuàng)新。進(jìn)入21世紀(jì)以來，和諧越來越成為中國社會普遍關(guān)注的價值理念和標(biāo)準(zhǔn)，成為統(tǒng)攝一切價值的元價值。和諧精神的導(dǎo)入，必將使中國社會主義法治體系和國家治理體系超越中國傳統(tǒng)“統(tǒng)治”和西方傳統(tǒng)“治理”而走向善治。
（二）現(xiàn)代法治為國家治理提供了善治的創(chuàng)新機(jī)制
善治，是就國家治理能力而言的。國家治理是不是“善治”，關(guān)鍵看治理的目的、機(jī)制、方式、方法。“善治”（good governance），是個典型的外來語。國外學(xué)者對“善治”有多種解讀和解釋，其中法國學(xué)者瑪麗－克勞斯·斯莫茨的解讀具有一定的代表性，她認(rèn)為：善治包括四大要素：第一，公民安全得到保障，法律得到尊重，特別是這一切都須通過法治來實現(xiàn)。第二，公共機(jī)構(gòu)正確而公正地管理公共開支，亦即進(jìn)行有效的行政管理。第三，政治領(lǐng)導(dǎo)人對其行為向人民負(fù)責(zé)，亦即實行責(zé)任制。第四，信息暢通，便于全體公民了解情況，亦即具有政治透明性。“善治”一詞的“‘正式’定義主要來自世界銀行、國際貨幣基金組織、聯(lián)合國（特別是聯(lián)合國開發(fā)計劃署）、經(jīng)合組織以及其他捐贈組織。”例如，聯(lián)合國開發(fā)計劃署（the United Nations Development Program）認(rèn)為：“善治是政府、公民社會組織和私人部門在形成公共事務(wù)中相互作用，以及公民表達(dá)利益、協(xié)調(diào)分歧和行使政治、經(jīng)濟(jì)、社會權(quán)利的各種制度和過程。”在中國語境中，“善治”遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了西方學(xué)者賦予“善治”的語義，其基本特質(zhì)一是以人為本，二是依法治理，三是公共治理。
1.以人為本
“以人為本”，就是一切從人出發(fā)、以人為中心；就是要把人作為觀念、行為、制度的主體，把人的解放和自由、人的尊嚴(yán)、興趣和全面發(fā)展，作為每個人、每個群體及至每屆政府、每屆領(lǐng)導(dǎo)人的終極關(guān)懷。同時，“以人為本”也意味著在黨和政府的全面終極關(guān)懷之外，人也應(yīng)當(dāng)把自己看作人、提高自己的人性，在社會生活中應(yīng)當(dāng)有寬容、誠信、自主、自律的自覺意識和觀念，既善待自己和他人，也要求他人善待自己。
以人為本是根植于當(dāng)代中國特色社會主義實踐并超越傳統(tǒng)中華文明、符合中華民族和中國人民根本利益的法治和國家治理理論。它凝聚了中國社會的高度共識，體現(xiàn)了法治和國家治理理論的本土化、綜合化、政策化和國際化多重元素，荷載了人類社會治理模式從人治到法治再到良法善治的理性訴求。
以人為本之所以是善治，在于其界定了法治和治理的“良善”本性。以人為本的法學(xué)（律）表達(dá)就是尊重和保障人權(quán)，尤其是對弱勢群體民生權(quán)利的關(guān)懷和保護(hù)。人權(quán)作為憲法基本原則在整個法律體系中的通貫，其對公民自主與福利的尊奉與守護(hù)，及其對公權(quán)力的訓(xùn)誡與規(guī)制，使得“法治”和“治理”不僅僅表征一種“術(shù)”和方法，更具有了道德上的正當(dāng)性與合法性，以人為本的善治必然催生社會、國家、人民臻于至善。
以人為本理念在中國政治和法治系統(tǒng)中的貫徹，標(biāo)識和引導(dǎo)著國家治理的現(xiàn)代化進(jìn)程。以人為本的提出，就是要糾正經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會轉(zhuǎn)型中出現(xiàn)的急功近利、拜金主義、縱欲驕奢、恃強(qiáng)凌弱、環(huán)境污染、生態(tài)破壞等漠視人的主體性、尊嚴(yán)福祉、自由平等的負(fù)面現(xiàn)象。而這些負(fù)面現(xiàn)象的矯治，必然落實為國家治理機(jī)制的創(chuàng)新，必然要求秉持以人為本的基本理念對公民自主、社會自治、國家治理的基本格局和內(nèi)在邏輯予以重構(gòu)。在黨的十六大、十七大和十八大已取得成果的基礎(chǔ)上，十八屆三中全會更是在全面深化改革的總體部署中，對尊重人民主體地位、增進(jìn)人民利益福祉、促進(jìn)人的全面發(fā)展、保障和改善民生、確保改革成果的廣泛公平分享等方面做出了頂層設(shè)計。經(jīng)濟(jì)體制改革、行政體制改革、社會治理體制創(chuàng)新、生態(tài)文明制度建設(shè)、以及教育醫(yī)療社會保障等社會事業(yè)創(chuàng)新的具體舉措，必然匯聚為法治中國建設(shè)的系統(tǒng)工程，必然有力地推動法治和國家治理現(xiàn)代化進(jìn)程。
2.依法治理
依法治理之所以是善治，首先在于法治優(yōu)于人治。人治的典型特征在于統(tǒng)治者個人或者極少數(shù)人說了算，這種治理方式除了出錯率高之外，往往導(dǎo)致人亡政息、難以為繼。有鑒于此，鄧小平同志反復(fù)告誡黨和人民，人治“危險得很”，人治“靠不住”。他曾在同幾位中央負(fù)責(zé)同志的談話中指出：“一個國家的命運(yùn)建立在一兩個人的聲望上面，是很不健康的，是很危險的。不出事沒問題，一出事就不可收拾。”“還是要靠法制，搞法制靠得住些。”相對于人治，法治具有明顯的多重優(yōu)越性。其最大優(yōu)越性在于，它能夠保持執(zhí)政黨的執(zhí)政理念、執(zhí)政路線、執(zhí)政方針的連續(xù)性、穩(wěn)定性、權(quán)威性，不因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變，不因領(lǐng)導(dǎo)人看法和注意力的改變而改變，真正做到“不動搖”、“不折騰”。第二個優(yōu)越性在于，隨著革命時代的過去，主要依靠革命家的個人權(quán)威和魅力治理中國這樣一個有十四億人口的大國和中國社會這樣一個利益日益多元化復(fù)雜化的社會的可能性已經(jīng)不復(fù)存在，唯有依靠法治，依靠憲法和法律制度體系才能在多樣化中凝聚共識和力量，保證中國社會可持續(xù)的發(fā)展與穩(wěn)定。第三個優(yōu)越性在于，法治是公開透明的規(guī)則之治和程序之治，具有可預(yù)期性、可操作性、可救濟(jì)性，因而能夠使人民群眾對自己的經(jīng)濟(jì)、政治、社會、文化規(guī)劃和生產(chǎn)、生活有合理預(yù)期和安全感，確保了國家治理的公信力。第四個優(yōu)越性在于，憲法和法律是由國家制定的、并依靠國家強(qiáng)制力作為終極力量保證實施的，它能夠克服政策等治理制度體系的局限性，確保制度體系運(yùn)行的效能。法治的這些優(yōu)勢是人治所不具有的。特別是進(jìn)入新世紀(jì)以來，國家治理的社會歷史條件和國內(nèi)國際經(jīng)緯都發(fā)生了重大變化，我國社會的利益格局發(fā)生深刻變動，形成了不同的利益階層和群體。與此相應(yīng)，以利益為實體的道德觀念和道德標(biāo)準(zhǔn)急劇分化，各個階層、各個群體普遍認(rèn)同和接受的道德觀念、道德標(biāo)準(zhǔn)甚至道德規(guī)范已缺乏堅實的經(jīng)濟(jì)和社會基礎(chǔ)，加上人民群眾的法治觀念、權(quán)利意識、維權(quán)動力普遍增強(qiáng)，作為社會共識最大公約數(shù)的法律理所當(dāng)然地在國家治理中扮演著主導(dǎo)角色。同時，由于政策固有的因地制宜、因時制宜、因人制宜等局限性，實行法治合乎規(guī)律地成為治國理政的第一選擇，成為政治文明發(fā)展的時代潮流。這就要求黨和政府在國家治理中必須遵循法治的規(guī)律和原則，善用法治思維和法治方式處理國家治理當(dāng)中的深層次問題和矛盾。
3.公共治理
公共治理，就是讓公眾以主體身份參與到國家治理當(dāng)中，既管理國家事務(wù)、經(jīng)濟(jì)社會文化事務(wù)，又對自身事務(wù)實行高度自治。公共治理之所以是善治，在于治理優(yōu)于管理。由于公共治理理念和機(jī)制的融入，“國家管理”概念被“國家治理”概念所替換，公眾成為國家治理不可或缺的重要組成部分，有了知情權(quán)、表達(dá)權(quán)、參與權(quán)、決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)。治理與管理不是對立的模式，而是初級版與升級版的關(guān)系。治理是管理的升級版，它保留了管理的許多要素，同時超越了管理的局限，承載著比管理更多更復(fù)雜的職能，更能夠有效應(yīng)對國家治理中面對的新情況新問題，滿足人民群眾的新要求新期待。
公共治理的優(yōu)勢，一是它更加充分地將民主理念和民主機(jī)理融入到國家治理當(dāng)中，最大限度地吸收公眾參與，擴(kuò)大公民及其組織的話語權(quán)和決定權(quán)，體現(xiàn)了人民當(dāng)家作主。二是它以對話、溝通、協(xié)商等方式，保證不同黨派、不同階層、不同群體、不同利益集團(tuán)、不同社會界別平等自由地表達(dá)利益訴求和政策主張，在此基礎(chǔ)上最大限度地凝聚共識，消解或縮小分歧，促進(jìn)各個階層、各個群體的人們相互之間的政治認(rèn)同、思想認(rèn)同、感情認(rèn)同和彼此尊重；妥善協(xié)調(diào)利益關(guān)系，使不同階層、不同群體在利益分化的格局中仍能各得其所又和諧相處。三是多元主體合作共治，公共治理與政府治理相輔相成。在國家治理中，國家權(quán)力機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、軍事機(jī)關(guān)體現(xiàn)著“政府治理”的職能，人民政協(xié)、人民團(tuán)體、經(jīng)濟(jì)社會組織和人民群眾發(fā)揮著“社會治理”的作用。兩類治理在黨的領(lǐng)導(dǎo)下有效銜接、協(xié)同配合，創(chuàng)新了國家治理模式，增添了國家治理的正能量。四是它為社會自治開辟了廣闊空間，把不應(yīng)或不宜由執(zhí)政黨和國家機(jī)構(gòu)管理的事務(wù)交由社會自我治理。良好的國家治理總是與社會自治緊密結(jié)合的，國家治理體系越完善、越文明，社會組織在國家治理中的地位越受重視，作用發(fā)揮得越好。社會自治的內(nèi)容十分豐富、形式無限多樣。十八屆三中全會《決定》強(qiáng)調(diào)，要激發(fā)社會組織活力，要求正確處理政府和社會關(guān)系，加快實施政社分開，推進(jìn)社會組織明確權(quán)責(zé)、依法自治、發(fā)揮作用；適合由社會組織提供的公共服務(wù)和解決的事項，交由社會組織承擔(dān)；支持和發(fā)展志愿服務(wù)組織；限期實現(xiàn)行業(yè)協(xié)會、商會與行政機(jī)關(guān)真正脫鉤。這些改革舉措必將為社會自治建構(gòu)更加寬闊的平臺。
公共治理是國家治理現(xiàn)代化的重要標(biāo)志。當(dāng)下中國有多種民主形式，其中，基于公共治理制度平臺的協(xié)商民主是我國社會主義民主政治的獨(dú)特優(yōu)勢，是人民民主制度和黨的群眾路線在國家治理領(lǐng)域的重要體現(xiàn)。協(xié)商民主的獨(dú)特優(yōu)勢在于它把理性引入公共生活，形成一種轉(zhuǎn)化沖突尋求合作的政治機(jī)制，即把公共爭議和利益沖突置于一個公開協(xié)商的行動過程，建構(gòu)一個政府與公民的合作治理體系。十八屆三中全會《決定》提出，要推進(jìn)協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展，構(gòu)建程序合理、環(huán)節(jié)完整的協(xié)商民主體系，拓寬國家政權(quán)機(jī)關(guān)、政協(xié)組織、黨派團(tuán)體、基層組織、社會組織的協(xié)商渠道。深入開展立法協(xié)商、行政協(xié)商、民主協(xié)商、參政協(xié)商、社會協(xié)商。貫徹落實三中全會《決定》，必將使國家治理中的公共治理獲得新發(fā)展、呈現(xiàn)新氣象、取得新成效。
二、法治化是國家治理現(xiàn)代化的必由之路
（一）推進(jìn)國家治理法治化的必然性與重要性
推進(jìn)國家治理法治化，是國家治理現(xiàn)代化題中應(yīng)有之義。改革開放以來，我國各項治理制度的創(chuàng)新發(fā)展始終與法律制度體系完善發(fā)展同步，與全面深入推進(jìn)立法體制、執(zhí)法體制和司法體制改革相適應(yīng)。市場經(jīng)濟(jì)是法治經(jīng)濟(jì)，民主政治是法治政治，法治是治國基本方略，法治是黨執(zhí)政的基本方式，善于運(yùn)用法治治國理政，更加重視發(fā)揮法治在國家治理和社會管理中的重要作用，這些科學(xué)論斷和實踐充分表明，國家治理現(xiàn)代化的過程也就是國家治理法治化的過程，國家治理現(xiàn)代化必然要表現(xiàn)為國家治理法治化，并通過法治化引領(lǐng)和保障現(xiàn)代化。
推進(jìn)國家治理法治化，是中國共產(chǎn)黨執(zhí)政理念的必然要求。黨的十七大、十八大、十八屆三中全會相繼提出，要全面落實依法治國基本方略、全面推進(jìn)依法治國和加快法治中國建設(shè)，實現(xiàn)國家各項工作的法治化。在實現(xiàn)國家各項工作法治化當(dāng)中，最重要的當(dāng)屬實現(xiàn)國家治理法治化，使國家治理在法治軌道上運(yùn)行。黨的十八大以來，以習(xí)近平為總書記的黨中央更加強(qiáng)調(diào)依法執(zhí)政、依法治國、依法行政、依法治理社會，更加鮮明地提出法治是治國理政的基本方式，各級領(lǐng)導(dǎo)干部要提高運(yùn)用法治思維和法治方式深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定的能力，要將法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)。黨的執(zhí)政理念和法治理論深刻揭示出了法治在國家治理中的決定性作用。法治的作用，已經(jīng)從十五大提出依法治國基本方略時的“基礎(chǔ)性作用”演進(jìn)為今天治國理政當(dāng)中的“決定性作用”。
推進(jìn)國家治理法治化，也是人民群眾的共識和關(guān)切。無論是黨的執(zhí)政活動、國家機(jī)關(guān)履職活動，還是人民行使民主權(quán)利參與國家治理的活動，都應(yīng)當(dāng)遵循法治的規(guī)則和程序。據(jù)統(tǒng)計，十二屆全國人大第二次會議期間，以代表團(tuán)名義和30人以上代表聯(lián)名提出的議案有468件，其中絕大多數(shù)為法律議案。“最大特點(diǎn)是落實全面深化改革總目標(biāo)和任務(wù)的要求，圍繞完善和發(fā)展中國特色社會主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，從法律的制定、修改、廢止、解釋的角度，提出意見和建議。”
推進(jìn)國家治理法治化也是國際社會的潮流。進(jìn)入21世紀(jì)之后，法治成為民主、文明國家的基本共識。當(dāng)今世界，國家之間、區(qū)域之間乃至世界范圍內(nèi)的很多問題越來越多地被納入法治軌道。最近十多年，包括中國在內(nèi)的許多國家和聯(lián)合國等國際組織積極推動國際關(guān)系民主化法治化，取得了巨大進(jìn)步。在和平共處五項原則發(fā)表60周年紀(jì)念大會上的講話中，習(xí)近平總書記再次主張“共同推動國際關(guān)系法治化。推動各方在國際關(guān)系中遵守國際法和公認(rèn)的國際關(guān)系基本原則，用統(tǒng)一適用的規(guī)則來明是非、促和平、謀發(fā)展”。2005年《世界首腦會議成果文件》將法治作為一項普遍核心價值和原則，呼吁在國家和國際兩級全面實行法治。聯(lián)合國大會及其第六委員會和國際法委員會，致力于國際條約的制定和國際法的編纂，為“國際立法”做出了積極貢獻(xiàn)。安全理事會積極預(yù)防和解決地區(qū)沖突，通過法治手段，維護(hù)國際和平與安全。國際法院通過司法手段解決國際爭端，其判決和咨詢意見進(jìn)一步闡明了國際法的有關(guān)原則和規(guī)則，豐富和發(fā)展了國際法。從2006年開始，聯(lián)合國大會第六委員會開始討論國家和國際兩級法治的問題。對于這個問題的研討擴(kuò)大了國家之間在加強(qiáng)法治方面的共識，體現(xiàn)出世界人民共同努力建設(shè)一個法治世界的愿望。在這樣的國際時代背景下，加快推進(jìn)國內(nèi)法治，尤其是推進(jìn)國家治理法治化，毫無疑問是順應(yīng)歷史潮流的正確選擇。
（二）國家治理法治化的基本面向
國家治理法治化包括治理體系法制化和治理能力法治化兩個基本方面。
1.國家治理體系法制化
國家治理體系本質(zhì)上就是國家制度體系。中國特色社會主義國家治理體系由一整套制度構(gòu)成，包括以中國共產(chǎn)黨黨章為統(tǒng)領(lǐng)的黨內(nèi)法規(guī)制度體系、以黨的基本路線為統(tǒng)領(lǐng)的政策制度體系、以憲法為統(tǒng)領(lǐng)的法律制度體系。這套制度體系，從治理主體角度，包括有關(guān)執(zhí)政黨中國共產(chǎn)黨、人民及其代表大會（代表人民統(tǒng)一行使權(quán)力的國家機(jī)關(guān)）、國家行政機(jī)關(guān)、國家司法機(jī)關(guān)、人民政協(xié)、社會組織等在國家治理中的主體地位的制度；從治理客體角度，包括經(jīng)濟(jì)治理制度、政治治理制度、文化治理制度、社會治理制度、生態(tài)治理制度等；從治理事務(wù)角度，包括有關(guān)改革發(fā)展穩(wěn)定、內(nèi)政外交國防、治黨治國治軍等治理制度；從治理權(quán)能角度，包括有關(guān)各治理主體的資格和權(quán)力（職權(quán)）或權(quán)利的制度，以及科學(xué)界定和劃分各種權(quán)力、權(quán)利的制度；從治理程序角度，包括有關(guān)行使治國理政權(quán)力和參與治國理政的各種程序制度；從治理評價角度，包括有關(guān)國家治理方式、過程和效能的評價制度。國家治理的各項制度總體上最終都要匯總于、表現(xiàn)為法律制度體系，即法制化的制度體系。
國家治理制度只有通過法制化，才能定型化、精細(xì)化，把國家治理制度的“分子結(jié)構(gòu)”精細(xì)化為“原子結(jié)構(gòu)”，從而增強(qiáng)其執(zhí)行力和運(yùn)行力。國家治理制度法制化的路徑一般是：黨和政府先是以黨內(nèi)法規(guī)和政策形式宣示、確認(rèn)其治國理念、治國道路、治國路線、治國經(jīng)驗等，待這些黨內(nèi)法規(guī)和政策在治國理政的實踐中進(jìn)一步成熟后，再通過立法程序?qū)⑵渖仙秊榉桑蓱椃ɑ蚍杉右源_認(rèn)、完善和定型。這里，以現(xiàn)行憲法的修改為例。現(xiàn)行憲法1982年頒布實施以來，進(jìn)行過四次修改，共審議通過31條憲法修正案。每一次修憲、每一條修正案都是對憲法本身的重大完善，更是對黨和政府治國理政制度的法制化和定型化，都對我國經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)和法治建設(shè)產(chǎn)生了積極的推動作用。
1982年《憲法》是在我國啟動改革開放的歷史條件下制定的。其基本原則已經(jīng)為改革開放提供了制度空間。但是，隨著形勢的發(fā)展，已有的空間已不能適應(yīng)深化改革和擴(kuò)大開放的需要，而要通過修憲來擴(kuò)充改革開放的制度空間。當(dāng)時，黨和政府探索和實驗推進(jìn)私營經(jīng)濟(jì)開放和土地轉(zhuǎn)讓，并形成了黨的政策。實踐證明，放開私營經(jīng)濟(jì)不但不會影響公有制經(jīng)濟(jì)，反而會對公有制經(jīng)濟(jì)起著重要的補(bǔ)充作用，推動整個國民經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展。土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的開放同樣重要。如果不允許土地使用權(quán)合法轉(zhuǎn)讓，中外合資與外國獨(dú)資企業(yè)的開辦及在本地生產(chǎn)經(jīng)營都不可能順利進(jìn)行，經(jīng)濟(jì)體制改革和對外開放不但不可能進(jìn)一步發(fā)展，甚至?xí)霈F(xiàn)倒退。所以，黨中央建議修憲，在憲法中給私營經(jīng)濟(jì)以恰當(dāng)?shù)纳娴匚唬⑹雇恋厥褂脵?quán)轉(zhuǎn)讓合法化。1988年4月12日，七屆人大一次會議通過憲法修正案，在《憲法》第11條增加：“國家允許私營經(jīng)濟(jì)在法律規(guī)定的范圍內(nèi)存在和發(fā)展。私營經(jīng)濟(jì)是社會主義公有制經(jīng)濟(jì)的補(bǔ)充。國家保護(hù)私營經(jīng)濟(jì)的合法權(quán)利和利益，對私營經(jīng)濟(jì)實行引導(dǎo)、監(jiān)督和管理。”把《憲法》第14條第4款修改為：“任何組織和個人不得侵占、買賣或者以其他方式非法轉(zhuǎn)讓土地。土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓。”
1988年《憲法修正案》公布實施以后，我國的經(jīng)濟(jì)體制改革迅速深化，與之相適應(yīng)，政治體制改革逐漸推開。特別是1992年10月黨的十四大提出建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制，進(jìn)一步完善人民代表大會制度。黨在經(jīng)濟(jì)體制改革、政治體制改革和政治建設(shè)等方面形成了新的路線、方針、政策和主張，并在黨章修正案中得到確認(rèn)和規(guī)定。由此，中共中央再次建議修憲，八屆人大一次會議在1988年修憲的基礎(chǔ)上再次修憲，而且通過9條修正案。主要內(nèi)容包括：明確宣布我國正處于社會主義初級階段；宣布國家的根本任務(wù)是集中力量進(jìn)行社會主義現(xiàn)代化建設(shè)；宣布堅持改革開放，把以“一個中心、兩個基本點(diǎn)”為核心內(nèi)容的黨的基本路線完整地體現(xiàn)在根本大法之中，把建設(shè)“高度文明、高度民主”的社會主義國家修改為建設(shè)“富強(qiáng)、民主、文明”的社會主義國家，突出了經(jīng)濟(jì)建設(shè)的重要性及其與民主政治發(fā)展的關(guān)系，把民主和文明前面的定語“高度”刪掉，使之與社會主義初級階段的實際與可能相適應(yīng)；規(guī)定“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度將長期存在”，把我國的政治制度體系表達(dá)得更為全面完整；將“國營經(jīng)濟(jì)”改為“國有經(jīng)濟(jì)”，一方面明確了所有制關(guān)系，另一方面表明國有經(jīng)濟(jì)的實現(xiàn)方式并非一定要由國家經(jīng)營，體現(xiàn)了所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離的改革精神；肯定了“農(nóng)村中家庭聯(lián)產(chǎn)承包為主的責(zé)任制和生產(chǎn)、供銷、信用、消費(fèi)等各種形式的合作經(jīng)濟(jì)”的社會主義集體所有制的法律地位；確立了市場經(jīng)濟(jì)的合法地位，為社會主義市場經(jīng)濟(jì)的建立和發(fā)展提供了憲法保障；延長了縣級人民代表大會的任期，使基層人民代表大會的運(yùn)行更加規(guī)范有效，有利于保證縣級政權(quán)的相對穩(wěn)定，有利于縣域政治穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。這些修改把黨的執(zhí)政理念和路線方針政策及時轉(zhuǎn)化為國家治理的憲法制度，推進(jìn)了國家治理制度的法制化。
6年之后，即1999年，九屆人大二次會議對《憲法》進(jìn)行了第三次修改。這次修憲的依據(jù)是黨的十五大關(guān)于黨和國家指導(dǎo)思想、經(jīng)濟(jì)體制改革、政治體制改革、依法治國等重大問題的決定和中共中央關(guān)于修憲的建議。這次修憲只有6條修正案，但內(nèi)容十分重要。主要內(nèi)容包括：第一，把“我國正處于社會主義初級階段”修改為“我國將長期處于社會主義初級階段”。這一修改有利于統(tǒng)一全國人民對社會主義初級階段長期性的認(rèn)識，特別是有助于防止和克服各種超越歷史階段的“左”的、空想社會主義的錯誤認(rèn)識、錯誤政策、錯誤做法。第二，把鄧小平理論作為黨和國家的指導(dǎo)思想寫入《憲法》，從根本大法上明確了鄧小平理論的指導(dǎo)地位和作用。這一修正案對于堅持中國特色社會主義道路、深入推進(jìn)改革開放偉業(yè)，具有重大的現(xiàn)實意義和深遠(yuǎn)的歷史意義。第三，明確規(guī)定“實行依法治國，建設(shè)社會主義法治國家”。把黨的十五大提出的依法治國基本方略和建設(shè)社會主義法治國家的奮斗目標(biāo)載入《憲法》，充分表明中國將堅定不移地沿著依法治國的道路前進(jìn)，逐步把經(jīng)濟(jì)、政治和社會生活納入法治軌道，實現(xiàn)政治民主自由、經(jīng)濟(jì)繁榮昌盛、社會穩(wěn)定發(fā)展、人民安居樂業(yè)。第四，在原來關(guān)于社會主義經(jīng)濟(jì)制度的規(guī)定之后，增加“國家在社會主義初級階段，堅持公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展的基本經(jīng)濟(jì)制度，堅持按勞分配為主體、多種分配方式并存的分配制度”。這一修改有利于進(jìn)一步保護(hù)、解放和發(fā)展生產(chǎn)力。第五，在繼續(xù)肯定和保護(hù)家庭承包經(jīng)營的同時，把“統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制”列入《憲法》的保護(hù)范圍。它一方面明確了家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營的“基礎(chǔ)”地位和作用，另一方面說明隨著生產(chǎn)力的發(fā)展，農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)、股份合作經(jīng)濟(jì)等集體經(jīng)濟(jì)的實現(xiàn)形式進(jìn)一步多樣化。第六，宣布并肯定個體經(jīng)濟(jì)和私營經(jīng)濟(jì)等非公有制經(jīng)濟(jì)是社會主義市場經(jīng)濟(jì)的重要組成部分。從過去的對計劃經(jīng)濟(jì)的“補(bǔ)充”升格為現(xiàn)在的市場經(jīng)濟(jì)的“重要組成部分”，一方面說明了個體經(jīng)濟(jì)和私營經(jīng)濟(jì)有了快速發(fā)展，非公經(jīng)濟(jì)的規(guī)模和效益不容忽視；另一方面說明個體經(jīng)濟(jì)和私營經(jīng)濟(jì)具有社會主義市場經(jīng)濟(jì)的性質(zhì)，在社會主義市場經(jīng)濟(jì)中占有相當(dāng)重要的地位。第七，把鎮(zhèn)壓“反革命的活動”改為鎮(zhèn)壓“危害國家安全的犯罪活動”，使罪名更加規(guī)范，為國家機(jī)關(guān)依法鎮(zhèn)壓危害國家安全的犯罪活動提供了憲法依據(jù)。
2004年進(jìn)行了第四次修憲。這次修憲也是把黨領(lǐng)導(dǎo)人民在治國理政中形成的新的理論、做法、經(jīng)驗、政策上升為憲法。其中包括：在指導(dǎo)思想系列中增加“三個代表重要思想”；把“政治文明”與物質(zhì)文明和精神文明并列，提出“推動物質(zhì)文明、政治文明和精神文明協(xié)調(diào)發(fā)展”；擴(kuò)大對公民法人財產(chǎn)權(quán)的保護(hù)，增大了保護(hù)的范圍和力度，憲法修正案規(guī)定：“國家保護(hù)個體經(jīng)濟(jì)、私營經(jīng)濟(jì)等非公有制經(jīng)濟(jì)的合法的權(quán)利和利益”；“公民的合法的私有財產(chǎn)不受侵犯”；“國家依照法律規(guī)定保護(hù)公民的私有財產(chǎn)權(quán)和繼承權(quán)”；“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對公民的私有財產(chǎn)實行征收或者征用并給予補(bǔ)償”；“國家建立健全同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的社會保障制度”；特別是明確地把“國家尊重和保障人權(quán)”寫入憲法，增強(qiáng)了人權(quán)的神圣性，也明確了政府保障人權(quán)的憲法責(zé)任。此外，就緊急狀態(tài)、元首國事活動權(quán)、地方人民代表大會任期制、國歌等進(jìn)行了明確規(guī)定。這些規(guī)定以根本大法和總章程的形式豐富、創(chuàng)新了國家治理體系。
國家治理體系是一個有機(jī)的制度系統(tǒng)，統(tǒng)領(lǐng)這個制度系統(tǒng)并使之協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)的是憲法。所以，推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化，要倍加重視憲法的作用。憲法是國家治理體系的基石，也是國家治理體系的最高表現(xiàn)形式和制度載體，是國家治理的總章程。正是通過憲法，國家治理中帶有根本性、全局性、長期性的制度獲得了最高的法律效力、政治效力和社會效力，具有極大的權(quán)威性和神圣性。例如，憲法對改革開放偉大成果的確認(rèn)和規(guī)范，對中國特色社會主義基本制度的憲法定型，有效地抑制了封閉僵化老路的回歸，防止了改旗易幟邪路的出現(xiàn)，避免黨、國家和人民在根本性問題上出現(xiàn)顛覆性錯誤，從而保證中國特色社會主義道路越走越堅實，越走越寬廣。
通過憲法進(jìn)而通過法律和行政法規(guī)而得以法制化定型化精細(xì)化的路線方針政策作為國家治理制度具有了普遍性、強(qiáng)制性、長效性、可訴性等特點(diǎn)，既便于民眾遵守，也便于國家機(jī)關(guān)執(zhí)行。
2.國家治理能力法治化
國家治理能力，既指各主體對國家治理體系的執(zhí)行力，又指國家治理體系的運(yùn)行力，還包括國家治理的方式方法。習(xí)近平總書記指出：“必須適應(yīng)國家現(xiàn)代化總進(jìn)程，提高黨科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政水平，提高國家機(jī)構(gòu)履職能力，提高人民群眾依法管理國家事務(wù)、經(jīng)濟(jì)社會文化事務(wù)、自身事務(wù)的能力，實現(xiàn)黨、國家、社會各項事務(wù)治理制度化、規(guī)范化、程序化，不斷提高運(yùn)用中國特色社會主義制度有效治理國家的能力。”治理能力具體包括執(zhí)政黨科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政的能力，人大及其常委會科學(xué)立法、民主立法的能力以及依法決定重大事項、保證憲法法律實施、對“一府兩院”實行法律監(jiān)督和工作監(jiān)督的能力，人民政府科學(xué)行政、民主行政、依法行政、嚴(yán)格執(zhí)法的能力，司法機(jī)關(guān)公正司法、定分止?fàn)帯⒕葷?jì)權(quán)利、制約公權(quán)、維護(hù)法制的能力，廣大人民群眾、人民團(tuán)體和社會組織依法管理國家事務(wù)、經(jīng)濟(jì)社會文化事務(wù)、依法自治的能力，黨和國家各級領(lǐng)導(dǎo)干部深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定的能力。提高這些能力，最重要最關(guān)鍵的就是提高運(yùn)用法治思維和法治方式的能力，解決法治缺位情況下治理動力不足和能力不夠的問題。
善用法治思維和法治方式治國理政，就要把法治理念、法治精神、法治原則和法治方法貫穿到政治治理、經(jīng)濟(jì)治理、社會治理、文化治理、生態(tài)治理、治黨治軍等國家治理實踐之中，逐步形成辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的良好法治習(xí)慣。特別是在化解社會矛盾、維護(hù)社會穩(wěn)定方面，不能簡單依靠國家強(qiáng)制力、甚至國家暴力去壓制，不能用行政手段“擺平”，也不能套用“人民內(nèi)部矛盾人民幣解決”的老辦法，而是要通過法治方式、回歸法治途徑，把社會矛盾的解決建立在法治基礎(chǔ)上，把維穩(wěn)建立在維權(quán)的基礎(chǔ)之上。否則，就會陷入惡性循環(huán)的“維穩(wěn)陷阱”。
善用法治思維和法治方式治國理政，應(yīng)當(dāng)正確處理改革與法治的關(guān)系，這也是國家治理法治化要解決的突出問題。要善于以法治凝聚改革共識，以法治引領(lǐng)改革方向，以法治規(guī)范改革程序，以法治確認(rèn)、鞏固和擴(kuò)大改革成果。我們正處在全面深化改革的新紀(jì)元，許多改革舉措涉及現(xiàn)行法律制度，致使改革與法治的關(guān)系十分敏感：是在法治軌道上有序推進(jìn)改革，還是突破憲法法律制度亂改革，既是對改革的考驗，也是對法治的挑戰(zhàn)。習(xí)近平總書記和黨中央明確要求改革不能以犧牲法制的尊嚴(yán)、統(tǒng)一和權(quán)威為代價，指出凡屬重大改革要于法有據(jù)，確保在法治軌道上推進(jìn)改革，需要修改法律的可以先修改法律，先立后破，有序進(jìn)行；有的重要改革措施，需要得到法律授權(quán)的，要按法定程序進(jìn)行，不得超前推進(jìn)，防止違反憲法法律的“改革”對憲法法律秩序造成嚴(yán)重沖擊，避免違法改革對法治的“破窗效應(yīng)”。“改革越深入，越要強(qiáng)調(diào)法治，通過立法來引領(lǐng)改革方向、推動改革進(jìn)程、保障改革成果，讓全體人民共享改革紅利、法治紅利。”
提高依法執(zhí)政、依法治國、依法行政、依法治理社會的能力是國家治理能力法治化的緊迫任務(wù)和時代課題。培養(yǎng)和提升這種能力要比建立一整套制度困難得多，因而，推進(jìn)國家治理能力法治化要比推進(jìn)國家治理體系法制化艱巨得多。
三、在國家治理現(xiàn)代化的進(jìn)程中，加快推進(jìn)法治現(xiàn)代化
完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，一方面需要法治的引領(lǐng)和推動，另一方面也是法治發(fā)展和法治現(xiàn)代化的強(qiáng)大動力。法治現(xiàn)代化必將使法治在國家治理中發(fā)揮更好更大的作用。
法治是國家治理的基本方式，所以，推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化內(nèi)在地要求推進(jìn)法治現(xiàn)代化，惟有現(xiàn)代化的法治才能匹配現(xiàn)代化的國家治理。圍繞“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的總目標(biāo)驅(qū)動法治現(xiàn)代化，使法治現(xiàn)代化的目標(biāo)更加明確，路徑更加清晰，重點(diǎn)更加突出，措施更加有力，并必將使我國法治建設(shè)徹底擺脫“西方法治中心主義”的負(fù)面影響，進(jìn)一步堅定中國特色社會主義法治的道路自信、制度自信和理論自信。
目前，我國的法治水平和能力尚不能滿足國家治理的現(xiàn)實需要，也不適應(yīng)“形成系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的制度體系”和“加快形成科學(xué)有效的治理體制”這一國家治理現(xiàn)代化階段性目標(biāo)的要求。為此，我們要以時不我待的緊迫感和使命感，以改革創(chuàng)新的姿態(tài)和銳氣，抓住有利時機(jī)，加快法治建設(shè)，在積極應(yīng)對國家治理迫切需要的同時，緊緊跟進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的步伐，同步推進(jìn)法治現(xiàn)代化。
（一）加快推進(jìn)我國法治的轉(zhuǎn)型升級
就國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化而言，法治現(xiàn)代化的目標(biāo)是加快推進(jìn)我國法治的轉(zhuǎn)型升級。
法治轉(zhuǎn)型升級的實踐路徑包括：從法治國家轉(zhuǎn)型升級為法治中國，從法律之治轉(zhuǎn)型升級為良法善治，從法律大國轉(zhuǎn)型升級為法治強(qiáng)國。
1.從法治國家轉(zhuǎn)型升級為法治中國
從建設(shè)法治國家到建設(shè)法治中國，意味著我國法治建設(shè)的轉(zhuǎn)型升級。“法治中國”既是中外法治文明的現(xiàn)代版，又是“法治國家”的升級版。黨的十五大提出依法治國、建設(shè)社會主義法治國家。法治國家本質(zhì)上屬于政治范疇，建設(shè)法治國家的著力點(diǎn)是在政治層面實現(xiàn)國家治理法治化，特別是把國家各項權(quán)力（包括立法權(quán)力、行政權(quán)力、司法權(quán)力、監(jiān)督權(quán)力等）納入法治范圍，在法治軌道上運(yùn)行。黨的十八大以后，習(xí)近平總書記提出“建設(shè)法治中國”。“法治中國”的內(nèi)涵比“法治國家”更加豐富、更加深刻、更具中國特色；建設(shè)法治中國，不僅要建設(shè)法治國家，還要建設(shè)法治社會、法治政黨、法治政府；不僅要推進(jìn)依法治國，還要推進(jìn)依法執(zhí)政、依法行政、依法自治；不僅要搞好國家法治，還要搞好地方法治、行業(yè)法治，促進(jìn)國家法治、地方法治、行業(yè)法治協(xié)調(diào)發(fā)展；不僅包括有形的法律制度硬實力建設(shè)，還包括無形的法治文化軟實力建設(shè)，弘揚(yáng)法治精神，培育法治文化；不僅致力于國內(nèi)法治建設(shè)，還要面向世界，推動國際關(guān)系和全球治理法治化，構(gòu)建民主法治、公正合理、合作共贏的國際經(jīng)濟(jì)政治新秩序，提升中國在全球治理中的話語權(quán)和影響力。
2.從法律之治轉(zhuǎn)型升級為良法善治
這是法治現(xiàn)代化的實質(zhì)所在，也是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求。“法治現(xiàn)代化”這一概念，既指從傳統(tǒng)人治社會到現(xiàn)代法治社會的歷史性變革，又指法治（法制）由傳統(tǒng)型到現(xiàn)代型的歷史性轉(zhuǎn)換。世界范圍內(nèi)的法治現(xiàn)代化肇始于歐洲資本主義的興起，資本主義市場經(jīng)濟(jì)、民主政治和理性文化極大地推動了歐洲法治的現(xiàn)代化進(jìn)程。中國社會的法治現(xiàn)代化發(fā)軔于清末民初，先后經(jīng)歷了清末法制改革、辛亥革命的法制實踐、北洋軍閥時期的法律發(fā)展、中華民國南京國民政府的法制活動、中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的新民主主義法制建設(shè)和社會主義初期的法制建設(shè)等發(fā)展階段。進(jìn)入20世紀(jì)80年代后，在以市場為導(dǎo)向的經(jīng)濟(jì)體制改革、以民主為導(dǎo)向的政治體制改革、以先進(jìn)文化為動力的文化變革、以和諧社會為目標(biāo)的社會建設(shè)，以及全球化浪潮的推動下，中國法治再次發(fā)生了偉大的歷史性變革。世界范圍內(nèi)的法治現(xiàn)代化有各種各樣的目標(biāo)定位和發(fā)展道路，例如西方國家的自由主義、理性主義、個人權(quán)利本位主義、民主社會主義等等。就當(dāng)代中國的法治現(xiàn)代化而言，我們走的是一條與改革開放同步的、與“五大建設(shè)”相適應(yīng)、具有鮮明中國特色的社會主義法治發(fā)展道路，是與社會主義市場經(jīng)濟(jì)、民主政治、先進(jìn)文化、和諧社會和生態(tài)文明協(xié)調(diào)的法治現(xiàn)代化道路，是與國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化相適應(yīng)的法治現(xiàn)代化。
在人類歷史上，法治有各種形態(tài)。中國古代法家是最早提出“以法治國”理念的。春秋戰(zhàn)國時代，一些政治家和思想家就提出了“以法治國”的主張，并將這種政治主張闡述為系統(tǒng)理論，還在一定程度上付諸實踐。但他們所說的“法”無非是嚴(yán)刑峻法，且“夫生法者君也，守法者臣也，法于法者民也。”皇帝和國家統(tǒng)治者奉行以君權(quán)神授、君臨天下、專制獨(dú)裁、權(quán)大于法為核心的法權(quán)觀念，強(qiáng)調(diào)國家至上、君本位、官本位、義務(wù)本位，漠視個人權(quán)利及其保護(hù)；主張德主刑輔、法律道德化；信奉重刑主義，實行嚴(yán)刑峻法，諸法合一，以刑為本；依靠刑訊逼供，屈打成招，甚至迷信神明裁判。這種“法治”不過是封建專制獨(dú)裁的工具而已。
近代西方以理論表述出來的法治形態(tài)，基本上是形式主義的法治。形式主義法治又分為兩類：一是形式合法性的法治。英國法學(xué)家拉茲（Jeseph Raz,1939-）被公認(rèn)為是形式合法性法治理論的代表人物。拉茲認(rèn)為，法治應(yīng)當(dāng)包括兩個方面：（1）人們應(yīng)當(dāng)受法律的統(tǒng)治并遵守它；（2）法律也應(yīng)當(dāng)能夠指引人們。二是形式正義的法治。形式正義的法治理念把法治看作形式正義在法律制度方面的實現(xiàn)。羅爾斯（John B.Rawls,1921-2002）、菲尼斯（John Finnis,1940-）、金斯伯格（Morris Ginsburg,1933-）等主張形式正義的法治。例如，羅爾斯說：“形式正義的概念，即有規(guī)律地、公平地實施公開的規(guī)則，在被適用于法律制度時就成為法治。”這種形式正義的法治不涉及法律由誰制定（是由暴君制定？還是由民主的多數(shù)制定？還是用其他方法制定？）的問題，也不涉及基本權(quán)利、平等、正義。它包括下列律令：（1）“應(yīng)當(dāng)?shù)男袨橐馕吨勺龅男袨椤保唬?）“類似案件類似處理”；（3）“法無明文規(guī)定不為罪”；還有那些闡釋自然正義觀點(diǎn)的律令，它們是指維護(hù)司法活動完整性的方針，包括：必須有合理的審判程序和證據(jù)規(guī)則；法官必須獨(dú)立和公正；任何人不應(yīng)審理與本人有利害關(guān)系的案件，審理必須公平和公開，但不受公眾輿論所控制，等等。菲尼斯認(rèn)為，法治是這樣一種“良好的狀態(tài)”：法律規(guī)則是面向未來的而非追溯的；可能服從的；公開的；清晰的；與其他規(guī)則是一致的；充分穩(wěn)定的；裁決和命令的制作是由其公布的、清晰的、穩(wěn)定的和相對一般的規(guī)則指導(dǎo)的；制定、執(zhí)行和適用規(guī)則者有責(zé)任遵守與其活動相關(guān)的規(guī)則，并且實際上是前后一致的依法執(zhí)法的。再如，金斯伯格指出：“正義觀念的中心”是“消除任意性，特別是消除任意性權(quán)力。因此，合法性的發(fā)展就具有巨大的重要性，人是受法的統(tǒng)治而不是受人的統(tǒng)治的觀念因此產(chǎn)生。……正義的歷史的大部分由反對法的滯誤、反對任意適用法律、反對法本身的不法的諸運(yùn)動構(gòu)成。”這兩種形態(tài)的法治模式本質(zhì)上都是價值中立的，它既可以服務(wù)于“善”，也可能服務(wù)于“惡”。二十世紀(jì)上半葉，德國、意大利、日本的法西斯政權(quán)都曾經(jīng)制定大量法律，剝奪人民的人權(quán)和自由，鎮(zhèn)壓民主運(yùn)動，欺凌其他種族和國家，給人類帶來巨大的災(zāi)難。臭名昭著的南非白人種族政權(quán)、以色列復(fù)國主義者都是在法治的名義下放肆地侵犯人權(quán)。在我國，以刑為主、重刑主義、嚴(yán)刑峻法的法治文化根深蒂固。在一些人、包括政法機(jī)關(guān)的少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部的心目中，加強(qiáng)法治就是加強(qiáng)政法，加強(qiáng)政法就是加強(qiáng)公安武警，加強(qiáng)公安武警就是加大整治、處罰、嚴(yán)打的力度。一些地方政府或政府部門在法治的名義下無所顧忌地干著違法、甚至違憲的行為。
反思中國古代工具主義的法治文化及其在當(dāng)代中國的影響和西方近代形式主義法治文化，總結(jié)改革開放以來我國法治建設(shè)的利弊得失，在社會轉(zhuǎn)型的歷史時期，我們應(yīng)當(dāng)嚴(yán)肅地思考一個問題：我們需要一個什么樣的法治，也就是說，中國法治的核心價值和精神元素是什么，中國法治的目標(biāo)模式（法治的中國模式）應(yīng)該是什么。回答只有一個：中國法治作為現(xiàn)代法治，不僅應(yīng)當(dāng)是形式上的法律之治，而更應(yīng)當(dāng)是良法之治。這種形態(tài)的法治同現(xiàn)代社會的制度文明和政治文明密不可分，它意味著對國家權(quán)力（尤其是立法權(quán)力）的限制，對權(quán)力濫用的制約與制衡，對公民自由與權(quán)利的平等保護(hù)等；意味著立法、行政、司法以及其他國家活動必須服從法律的一些基本原則：人民主權(quán)原則、人權(quán)原則、正義的原則、公平合理且迅捷的程序保障原則等等；意味著法治要求國家維護(hù)和保障法律秩序，但國家必須首先服從法律的約束；法治要求人民服從法律，但同時要求人民服從的法律必須是建立在尊重和保障人權(quán)的基礎(chǔ)之上。這一形態(tài)的法治就是內(nèi)涵民主、自由、平等、人權(quán)、理性、文明、秩序、正義、效率與合法性等諸社會價值的良法之治。
3.從法律大國轉(zhuǎn)型升級為法治強(qiáng)國
“截至2012年底，中國已制定現(xiàn)行憲法和有效法律243部、行政法規(guī)721部、地方性法規(guī)9200部，涵蓋社會關(guān)系各個方面的法律部門已經(jīng)齊全，各個法律部門中基本的、主要的法律已經(jīng)制定，相應(yīng)的行政法規(guī)和地方性法規(guī)比較完備，法律體系內(nèi)部總體做到科學(xué)和諧統(tǒng)一。”由憲法統(tǒng)領(lǐng)，由法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)和自治條例構(gòu)成的法律體系已經(jīng)相當(dāng)豐富和龐大。中國人民用30余年時間走完了西方發(fā)達(dá)國家?guī)装倌甑牧⒎ㄐ谐獭Ｍㄟ^這些規(guī)范性法律文件，我國建立起適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)、民主政治、人權(quán)保障、社會發(fā)展、環(huán)境保護(hù)要求和需要的法律制度。我國已經(jīng)成為一個法律大國，但還遠(yuǎn)不是一個法治強(qiáng)國。基于這種判斷，法學(xué)界、法律界人士提出要加快從“法律大國”轉(zhuǎn)型為“法治強(qiáng)國”。這個轉(zhuǎn)型是法治發(fā)展戰(zhàn)略的歷史性轉(zhuǎn)型，是中國法治轉(zhuǎn)向科學(xué)發(fā)展的過程，需要為此付出艱巨的努力。法治強(qiáng)國是強(qiáng)國之夢的組成部分。為實現(xiàn)強(qiáng)國之夢，我們黨自建國以來、特別是改革開放以來提出了一系列“強(qiáng)國戰(zhàn)略”，諸如四個現(xiàn)代化、工業(yè)強(qiáng)國、科技強(qiáng)國、人才強(qiáng)國、教育強(qiáng)國、文化強(qiáng)國、海洋強(qiáng)國、網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)國……。在推進(jìn)國家治理體系現(xiàn)代化和法治化的進(jìn)程中，應(yīng)當(dāng)十分明確地提出“建設(shè)法治強(qiáng)國”，實施法治強(qiáng)國戰(zhàn)略。只有實現(xiàn)了法治強(qiáng)國，中國才有可能成為名副其實的強(qiáng)國。正如國家行政學(xué)院胡建淼教授所言：“法治立國、法治穩(wěn)國、法治救國、法治強(qiáng)國，是人類文明發(fā)展的經(jīng)驗總結(jié)。”“法治是中國的強(qiáng)國途徑，法治強(qiáng)國是中國的戰(zhàn)略目標(biāo)。”
法治強(qiáng)國有多層含義：第一，法治是實現(xiàn)強(qiáng)國的手段，實行法治是強(qiáng)國之路，故要建立完備的法律體系并保證其有效實施，推進(jìn)和保障國家強(qiáng)盛目標(biāo)的實現(xiàn)。第二，法治是國家強(qiáng)盛的重要標(biāo)志，正所謂“明法者強(qiáng)，慢法者弱”，“奉法者強(qiáng)則國強(qiáng)，奉法者弱則國弱”。認(rèn)定國家強(qiáng)盛，法治要算重要一項。國家強(qiáng)盛，則法治成為國家與社會的核心價值，成為國家治理和社會治理的根本方式，成為支撐國家興旺發(fā)達(dá)的強(qiáng)大力量；全社會尊重法治、信仰法治、堅守法治；憲法具有極大權(quán)威，法律具有普遍的實效，任何個人和組織都必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動。第三，法治是國家強(qiáng)盛的軟實力。在國際關(guān)系和全球治理中，我國應(yīng)力爭真正擁有與作為有五千年歷史的文明國家、世界第一人口大國、第二大經(jīng)濟(jì)體、安理會常任理事國的地位相當(dāng)?shù)脑捳Z權(quán)、決策權(quán)和規(guī)則制定權(quán)。全面推進(jìn)依法治國、加快建設(shè)法治中國，正是朝著實現(xiàn)“法治強(qiáng)國”的方向邁進(jìn)。
（二）加快構(gòu)建中國特色社會主義法治體系
法治現(xiàn)代化的當(dāng)務(wù)之急是構(gòu)建中國特色社會主義法治體系。“中國特色社會主義法治體系”是法學(xué)的新概念，也是法治中國建設(shè)的新思維。在中國特色社會主義法律體系形成后，中國法治建設(shè)的中心任務(wù)應(yīng)當(dāng)升級為構(gòu)建中國特色社會主義法治體系。構(gòu)建中國特色社會主義法治體系，是推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化和法治現(xiàn)代化對法治建設(shè)必然提出的新任務(wù)。
中國特色社會主義法治體系可以從各個層面透視。第一個層面是法律體系，依法治國，前提是有法可“依”。所以，法律體系是法治體系存在和運(yùn)行的基礎(chǔ)。但是，法治體系與法律體系不同，法律體系是法律的規(guī)范體系，法治體系則是法律的運(yùn)行體系，一個是靜態(tài)，一個是動態(tài)。1997年，黨的十五大提出，到2010年形成中國特色社會主義法律體系。這一目標(biāo)已經(jīng)如期實現(xiàn)，但它只解決了基本上有法可依的問題。第二個層面是法律運(yùn)行與操作過程，通常包括立法、執(zhí)法、司法、守法、法律監(jiān)督等環(huán)節(jié)。在法律體系形成之后，我們感受最深刻的是有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、司法不公、監(jiān)督不力等現(xiàn)象依然突出，法律運(yùn)行與操作的各個環(huán)節(jié)之間的關(guān)系不夠協(xié)調(diào)、甚至嚴(yán)重失調(diào)。所以，法治體系建設(shè)要注重法律的實施，強(qiáng)調(diào)法律運(yùn)行各個環(huán)節(jié)的有序性、有效性以及相互之間彼此銜接、良性互動。第三個層面是實現(xiàn)依法執(zhí)政、依法治國、依法行政、依法治理社會和社會依法自治共同推進(jìn)，法治政黨、法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)；實現(xiàn)國家法治、地方法治、行業(yè)法治協(xié)調(diào)發(fā)展；推進(jìn)國內(nèi)法治、國際法治、全球法治有效銜接、相輔相成。第四個層面是黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民民主、依法治國的有機(jī)統(tǒng)一。這是中國特色社會主義法治體系最鮮明的本質(zhì)特征。堅持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是人民民主和依法治國的根本保證。人民民主是社會主義法治的本質(zhì)要求，依法治國是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的基本方略，是堅持和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)、實現(xiàn)人民當(dāng)家作主的基本途徑和法治保證。
法治體系的形成與有效運(yùn)行既是法治現(xiàn)代化的重要標(biāo)志，也是國家治理現(xiàn)代化的重要標(biāo)志。從這種意義上說，推進(jìn)法治中國建設(shè)和國家治理現(xiàn)代化的重要目標(biāo)就是加快形成中國特色社會主義法治體系。
為了加快構(gòu)建中國特色社會主義法治體系，應(yīng)當(dāng)深入推進(jìn)依法執(zhí)政、全面提高執(zhí)政方式和執(zhí)政活動法治化水平；堅持科學(xué)立法、民主立法，加快立法速度，提高立法質(zhì)量，完善和發(fā)展中國特色社會主義法律制度體系；堅決維護(hù)憲法法律權(quán)威、保障憲法法律統(tǒng)一有效實施；大力推進(jìn)依法行政、嚴(yán)格執(zhí)法，加快建設(shè)法治政府；進(jìn)一步深化司法體制改革，加快建設(shè)公正權(quán)威文明的社會主義司法制度；黨和政府依法治理社會、社會依法自治，全民自覺守法，加快建設(shè)法治社會；加強(qiáng)法治文化建設(shè)，樹立法治理念，弘揚(yáng)法治精神，增強(qiáng)法治中國的文化軟實力；科學(xué)劃分權(quán)力界限，依法規(guī)范權(quán)力運(yùn)行，加強(qiáng)對權(quán)力的制約監(jiān)督，實現(xiàn)權(quán)力運(yùn)行制約監(jiān)督體系化法治化；統(tǒng)籌國內(nèi)法治和國際法治兩個大局，積極參與全球法治建設(shè)，提升中國在國際社會的法治話語權(quán)，為中華民族偉大復(fù)興創(chuàng)造良好的國際法治環(huán)境。
結(jié)語
完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，對于鞏固黨的執(zhí)政地位，確保國家長治久安，保證經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展，維護(hù)社會和諧穩(wěn)定，實現(xiàn)中國特色社會主義善治，具有深遠(yuǎn)的歷史意義；全面推進(jìn)依法治國、加快建設(shè)法治中國，對于實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化具有重大的現(xiàn)實意義。推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化是全面深化改革和社會主義制度創(chuàng)新的總目標(biāo)；推進(jìn)國家治理法治化，推進(jìn)依法執(zhí)政、依法治國、依法行政、依法治理、公正司法，是這一總目標(biāo)之內(nèi)的主題、主線和要務(wù)。國家治理法治化構(gòu)成國家治理現(xiàn)代化的核心指標(biāo)和主要標(biāo)志，國家治理現(xiàn)代化則引領(lǐng)和驅(qū)動法治現(xiàn)代化。在法治與國家治理、國家治理現(xiàn)代化與法治現(xiàn)代化的這些復(fù)合關(guān)系中，我們透視到了它們之間的邏輯聯(lián)結(jié)。這種基于頂層設(shè)計的邏輯聯(lián)結(jié)是實現(xiàn)富強(qiáng)中國、民主中國、文明中國、和諧中國、公平中國、美麗中國、法治中國等建國目標(biāo)和強(qiáng)國之夢的強(qiáng)大動力。堅持中國特色社會主義法治和國家治理道路，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，必將把改革開放、和平崛起的中國帶進(jìn)世界強(qiáng)國之列，使中華民族如期實現(xiàn)“兩個一百年”的奮斗目標(biāo)。一個有效治理、繁榮強(qiáng)盛的中國也必將使國際關(guān)系和世界秩序變得更加民主、更加公正、更加文明。