作者簡(jiǎn)介：周佑勇，中共中央黨校政治和法律部，教授。北京 100091
內(nèi)容提要：在我國，行政復(fù)議法的立法目的條款經(jīng)歷了一個(gè)不斷調(diào)整的過程。從法政策學(xué)的視角看，這有政府推動(dòng)和政治決斷等因素的極大影響，從而加劇了行政復(fù)議立法目的的復(fù)雜性。在內(nèi)容上，“監(jiān)督行政”“維護(hù)權(quán)益”“解決行政爭(zhēng)議”等立法目的之間有著較大的差異，且與具體的規(guī)范條款之間也存在很大的不協(xié)調(diào)性。對(duì)此，不僅需要重塑一套體系化的行政復(fù)議立法目的條款，也需要將其凝結(jié)于具體的規(guī)范條款之中，以統(tǒng)領(lǐng)提升整個(gè)行政復(fù)議法的制度體系，并加強(qiáng)其對(duì)行政復(fù)議個(gè)案的價(jià)值引領(lǐng)，確保其在具體的制度實(shí)施中得以進(jìn)一步貫徹落實(shí)，避免行政復(fù)議制度的失衡。
關(guān) 鍵 詞：行政復(fù)議法/立法目的/目的條款/體系化
標(biāo)題注釋：司法部2017年度國家法治與法學(xué)理論研究項(xiàng)目重點(diǎn)課題“行政復(fù)議法修改研究”(項(xiàng)目編號(hào)：17SFB1003)。
我國行政復(fù)議制度自1990年《行政復(fù)議條例》的初步確立，到1999年《行政復(fù)議法》的成熟獨(dú)立，再到2007年《行政復(fù)議法實(shí)施條例》的進(jìn)一步功能強(qiáng)化，經(jīng)歷了三次重要立法，其內(nèi)容亦經(jīng)歷了較大程度的調(diào)整。其中，立法目的條款的變遷，尤其引人注目，它折射出國家對(duì)行政復(fù)議制度的認(rèn)識(shí)和定位的不斷變化。這種變化，基于立法目的對(duì)整部法律文本所具有的統(tǒng)攝作用，對(duì)行政復(fù)議制度的微觀設(shè)計(jì)與運(yùn)行產(chǎn)生了連鎖效應(yīng)，進(jìn)而影響到行政復(fù)議制度整體功能的實(shí)現(xiàn)。基于這樣的一種現(xiàn)實(shí)，很多學(xué)者對(duì)行政復(fù)議法的立法目的加以研究，但就其內(nèi)容不難發(fā)現(xiàn)，他們多是立足于規(guī)范內(nèi)的分析，力圖形成一套相互協(xié)調(diào)、圓融自足的行政復(fù)議立法目的體系。我們并不反對(duì)這樣研究的價(jià)值所在，只不過這種單純規(guī)范內(nèi)的研究并不能完全揭示行政復(fù)議立法目的條款所引發(fā)的理論與制度上的爭(zhēng)議，也無法關(guān)照到規(guī)范外政策因素對(duì)法律實(shí)施的影響。基于此，本文擬跳開純粹規(guī)范內(nèi)的分析，更多從立法學(xué)的視角，對(duì)行政復(fù)議立法目的的變遷展開問題檢視和分析，力圖為正確理解和處理行政復(fù)議立法目的提供一種法政策學(xué)和法規(guī)范學(xué)的雙重觀察視角，對(duì)立法目的條款嘗試建立一套相對(duì)自洽的解釋邏輯，并加以體系化重塑。
一、行政復(fù)議立法目的條款之調(diào)整及其法政策學(xué)考量
行政復(fù)議立法目的條款，自《行政復(fù)議條例》首次確立之后，先后經(jīng)歷了《行政復(fù)議法》和《行政復(fù)議法實(shí)施條例》的兩次調(diào)整。究其調(diào)整的原因，單從規(guī)范文本來看，很難得到圓滿的答案。更為科學(xué)的途徑，是借助法政策學(xué)的視角，對(duì)立法者的相關(guān)說明和當(dāng)時(shí)的政策環(huán)境加以觀察。由此我們不難發(fā)現(xiàn)，影響行政復(fù)議立法目的條款變遷的外部因素，主要源自政府推動(dòng)和政治決斷。這些立法過程中的政策因素除了會(huì)對(duì)法律文本的形成發(fā)揮作用外，還會(huì)對(duì)后續(xù)的法律實(shí)施產(chǎn)生重大影響，所以首先有必要對(duì)其加以法政策學(xué)之考量，從而在重塑行政復(fù)議法的立法目的體系的過程中引起足夠的重視。
(一)從《行政復(fù)議條例》到《行政復(fù)議法》之立法目的條款的調(diào)整
在我國，行政復(fù)議最初是作為行政訴訟的“配套”制度而建立起來的。在這種制度依附性的思想指導(dǎo)下，1990年《行政復(fù)議條例》與1989年《行政訴訟法》在立法上基本上保持了一致。然而，《行政復(fù)議條例》作為一部由國務(wù)院制定的行政法規(guī)，從立法目的表述來看，它其實(shí)并不“甘心”處于行政訴訟法的依附地位。①
根據(jù)1989年《行政訴訟法》第1條的規(guī)定，行政訴訟的立法目的主要是“保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，維護(hù)和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使行政職權(quán)”。而在《行政復(fù)議條例》中，則確立的是“維護(hù)和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)，防止和糾正違法或者不當(dāng)?shù)木唧w行政行為，保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益”的立法目的體系。在這一安排之中，相較于《行政訴訟法》而言，《行政復(fù)議條例》增加了“防止和糾正”之內(nèi)容，并將行政訴訟立法目的次序做了重新排序。其中“維護(hù)和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)”列于首位，被作為立法目的重點(diǎn)加以優(yōu)先考量，而“保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益”則被擺在了其后的位置。從兩者的立法目的表述上的差異可以看出，雖然行政復(fù)議制度的附屬性非常強(qiáng)烈，但是作為立法者的國務(wù)院也在意圖將行政復(fù)議打造成為與行政訴訟不同的制度，從而使得兩者相區(qū)別開來。
為提高行政復(fù)議制度立法的層級(jí)性，1999年全國人大常委會(huì)頒布實(shí)施了《行政復(fù)議法》。從條文的規(guī)定來看，《行政復(fù)議法》將其立法目的表述為“防止和糾正違法的或者不當(dāng)?shù)木唧w行政行為，保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，保障和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)”。顯然，相較于《行政復(fù)議條例》而言，《行政復(fù)議法》對(duì)立法目的條款上作了次序上的調(diào)整，將“保障與監(jiān)督”放在了最后一位，提升了“保護(hù)”的排名。②但是，這并不意味著，立法者對(duì)行政復(fù)議立法目的的認(rèn)識(shí)有了實(shí)質(zhì)性的變化。時(shí)任國務(wù)院法制辦公室主任楊景宇在關(guān)于《中華人民共和國行政復(fù)議法(草案)》的說明中指出，“行政復(fù)議是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部自我糾正錯(cuò)誤的一種監(jiān)督制度。完善行政復(fù)議制度，充分發(fā)揮行政復(fù)議制度的作用，對(duì)于加強(qiáng)行政機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督，促進(jìn)行政機(jī)關(guān)合法、正確地行使職權(quán)，維護(hù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序，維護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，具有重要意義。”③可見，在立法者的理念中，行政復(fù)議制度依然屬于行政機(jī)關(guān)內(nèi)部自我糾正錯(cuò)誤的一種監(jiān)督制度，即便“保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益”在立法目的條款中的序位得到提升，但依然處于“劣勢(shì)”地位。由此可見，《行政復(fù)議法》的立法目的，在實(shí)質(zhì)內(nèi)容上，依然是對(duì)《行政復(fù)議條例》的延續(xù)。這種延續(xù)體現(xiàn)出了行政復(fù)議立法目的調(diào)整中立法機(jī)關(guān)和政府之間的關(guān)系。
從法政策學(xué)的角度而論，政府對(duì)立法機(jī)關(guān)的立法活動(dòng)有著很強(qiáng)的影響力，立法機(jī)關(guān)對(duì)政府的依賴性極大。現(xiàn)實(shí)中，立法機(jī)關(guān)審議的絕大多數(shù)立法草案，基本上都是由政府提出的。此外，行政部門依靠其龐大的文官系統(tǒng)和信息、技術(shù)、人才等資源優(yōu)勢(shì)，也可以對(duì)立法施加非常有效的影響。這種現(xiàn)象在世界范圍內(nèi)都非常普遍。④我國也不例外，甚至表現(xiàn)得更為明顯。在我國的政治結(jié)構(gòu)中，政府占有大量資源，有著極為優(yōu)勢(shì)的地位，在立法起草階段有條件把握主動(dòng)權(quán)，即便是修法階段，未經(jīng)協(xié)調(diào)一致或得到政府的同意，人大也很難對(duì)法案作出重大修改。從以上草案說明中可以看出，《行政復(fù)議法》對(duì)《行政復(fù)議條例》中規(guī)定的立法目的僅僅作出了一種“延續(xù)性”的調(diào)整。究其原因，作為政府的國務(wù)院無疑發(fā)揮了極其重要的影響力和推動(dòng)作用。換句話說，《行政復(fù)議法》對(duì)《行政復(fù)議條例》立法目的的延續(xù)，是政府參與立法機(jī)關(guān)立法的結(jié)果，體現(xiàn)的是立法過程中立法機(jī)關(guān)和政府之間的鮮活關(guān)系。這種政府推動(dòng)的因素，基于行政的科層制，使得行政復(fù)議作為一種行政內(nèi)部糾錯(cuò)機(jī)制的定位，在制度實(shí)施中得到進(jìn)一步強(qiáng)化。
(二)《行政復(fù)議法實(shí)施條例》對(duì)立法目的條款之調(diào)整
相比于《行政復(fù)議法》對(duì)《行政復(fù)議條例》在立法目的上的次序調(diào)整而言，2007年《行政復(fù)議法實(shí)施條例》在立法目的上的變動(dòng)更具顛覆性的意義。在《行政復(fù)議法》的基礎(chǔ)上，該條例對(duì)立法目的條款做出了重大調(diào)整，即確立了“進(jìn)一步發(fā)揮行政復(fù)議制度在解決行政爭(zhēng)議、建設(shè)法治政府、構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)中的作用”的立法目的。其中，“解決行政爭(zhēng)議”被首次納入到了立法目的之中，并被置于首位。這在很大程度上重塑了《行政復(fù)議條例》和《行政復(fù)議法》對(duì)行政復(fù)議立法目的的設(shè)定。不過，與《行政復(fù)議法》立法目的調(diào)整中政府推動(dòng)的因素不同，《行政復(fù)議法實(shí)施條例》在立法目的條款上的變動(dòng)，其背后則是源于政治決斷的影響，這尤其體現(xiàn)在“解決行政爭(zhēng)議”立法目的的納入。
本質(zhì)上來說，“行政復(fù)議與行政訴訟都是解決行政爭(zhēng)議的制度”，⑤因此“解決行政爭(zhēng)議”原本就是行政復(fù)議制度所應(yīng)有的屬性。但將其納入行政復(fù)議法的立法目的條款之中，其背后卻有著很強(qiáng)的政策意味，是政治決斷在行政復(fù)議制度中的直接體現(xiàn)。這是因?yàn)椋趪鴦?wù)院頒布《行政復(fù)議法實(shí)施條例》之前，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳于2006年聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于預(yù)防和化解行政爭(zhēng)議健全行政爭(zhēng)議解決機(jī)制的意見》。該聯(lián)合發(fā)文是黨中央基于維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的政治考慮而作出的，意在將官民之間因?yàn)樾姓`法行為所造成的大量矛盾的解決重點(diǎn)，放在預(yù)防和化解行政爭(zhēng)議，健全行政爭(zhēng)議解決機(jī)制上來，行政復(fù)議便理所當(dāng)然地成了其中的重中之重。加之，《行政復(fù)議法》由于“內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制”的定位，嚴(yán)重阻礙了公民對(duì)于權(quán)利救濟(jì)的需求，大量行政爭(zhēng)議得不到有效解決，這與實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議的目標(biāo)功能嚴(yán)重不符。在這樣的政治“壓力”下，行政復(fù)議制度的調(diào)整成了立法者關(guān)注的急切之事，將“解決行政爭(zhēng)議”納入行政復(fù)議立法目的之中，便成為貫徹和回應(yīng)黨中央文件的最直接體現(xiàn)。可以說，“解決糾紛是行政復(fù)議肩負(fù)的政治使命”。⑥其背后體現(xiàn)的實(shí)則是執(zhí)政黨對(duì)立法的影響，是執(zhí)政黨政治決斷對(duì)立法的直接滲透。
“在現(xiàn)代議會(huì)政治的舞臺(tái)上，政黨的形象日益活躍，并扮演著一種積極的‘立法者’角色”。⑦這尤其體現(xiàn)在我國立法過程的現(xiàn)實(shí)之中。在我國，中國共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨，“黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會(huì)主義法治之魂”，⑧必須堅(jiān)持黨對(duì)立法工作的領(lǐng)導(dǎo)這一重大的政治原則。黨對(duì)立法的影響，最直接的體現(xiàn)就是將黨的政策、主張通過法定程序上升為國家意志。在中央作出預(yù)防和化解行政爭(zhēng)議的政治決策下，《行政復(fù)議法實(shí)施條例》在《行政復(fù)議法》的基礎(chǔ)上，將“解決行政爭(zhēng)議”直接納入立法目的之中，體現(xiàn)的正是執(zhí)政黨對(duì)立法過程的影響。雖然，作為一部行政法規(guī)，在作為法律的《行政復(fù)議法》對(duì)立法目的尚未做修改的前提下，另行擬定行政復(fù)議立法目的，很難擺脫下位法違反上位法的嫌疑，然而在強(qiáng)大的政治決斷面前，立法者還是選擇“漠視”這樣的嫌疑，貫徹執(zhí)政黨的決策部署。這明顯體現(xiàn)出了政治決斷對(duì)行政復(fù)議立法目的調(diào)整的影響。
二、行政復(fù)議立法目的條款之協(xié)調(diào)性問題檢視
法律的生命在于實(shí)施，實(shí)施的關(guān)鍵在于對(duì)法律文本的規(guī)范解釋。無論是上述的“政府推進(jìn)”還是“政治決斷”，都只是大概地提出了立法目的的導(dǎo)向和要求，具體條款的設(shè)計(jì)則需要立法者的努力。然而，“立法是以未來為指向的活動(dòng)，立法目的條款的功能定位，就是人們對(duì)某個(gè)法律應(yīng)然作用的期待，而它到底有多大的實(shí)現(xiàn)可能性尚不可準(zhǔn)確預(yù)知”。⑨實(shí)際上，正是這種只是大概的政策目標(biāo)的引入，加劇了行政復(fù)議立法目的在內(nèi)容上的復(fù)雜性，并導(dǎo)致其體系上的不協(xié)調(diào)性。
(一)行政復(fù)議立法目的之內(nèi)部體系的不協(xié)調(diào)性問題
嚴(yán)格來說，行政復(fù)議立法目的之所以會(huì)產(chǎn)生不協(xié)調(diào)，根本原因在于其立法目的的多重復(fù)雜性，不同目的之間在內(nèi)容上有著迥然的差異性，很難實(shí)現(xiàn)相互之間的圓滿協(xié)調(diào)。從《行政復(fù)議條例》到《行政復(fù)議法》，再到《行政復(fù)議法實(shí)施條例》，有關(guān)立法目的的內(nèi)容，無非包括“監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)”“保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益”以及“解決行政爭(zhēng)議”(以下簡(jiǎn)稱“監(jiān)督行政”“維護(hù)權(quán)益”和“解決行政爭(zhēng)議”)三個(gè)方面。
實(shí)際上，2014年新修《行政訴訟法》第1條規(guī)定，“為保證人民法院公正、及時(shí)審理行政案件，解決行政爭(zhēng)議，保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)，根據(jù)憲法，制定本法”。據(jù)此該法在立法目的上也體現(xiàn)為“監(jiān)督行政”“維護(hù)權(quán)益”和“解決行政爭(zhēng)議”三個(gè)方面。因此，這三者在行政復(fù)議立法目的中的不協(xié)調(diào)性，也同樣會(huì)體現(xiàn)在行政訴訟法之中。只是，由于行政復(fù)議和行政訴訟之間的不同，兩者的不協(xié)調(diào)性既有著很大的相同性，也存在著一定的差異。
立法目的之間的不協(xié)調(diào)性，在“監(jiān)督行政”與“維護(hù)權(quán)益”之間體現(xiàn)得最為明顯。在行政訴訟法上，“監(jiān)督行政”有著導(dǎo)引行政訴訟向客觀訴訟方向的力量，強(qiáng)調(diào)的是行政訴訟制度對(duì)行政機(jī)關(guān)行政行為的監(jiān)督，側(cè)重的是客觀法秩序的維護(hù)。而“維護(hù)權(quán)益”則蘊(yùn)含著主觀訴訟的色彩，它意味著行政訴訟制度的運(yùn)行以行政相對(duì)人以及其他利害關(guān)系人的權(quán)益維護(hù)為核心，所有的審查手段，都在于“維護(hù)權(quán)益”，即原告的主觀公權(quán)利。因此，兩者的著重點(diǎn)存在很大的差異，行政訴訟法將二者統(tǒng)一規(guī)定為其立法目的，使得行政訴訟法產(chǎn)生了很大的“撕裂性”。一方面，行政訴訟以維護(hù)原告的權(quán)益為要點(diǎn)，遵循“不告不理”原則，而另一方面在監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政層面，“判決與訴請(qǐng)之間并非嚴(yán)格遵循訴判之間的對(duì)應(yīng)關(guān)系，弱化訴求在審判中的地位，而是以行政行為的合法性為審判中心，強(qiáng)調(diào)訴訟對(duì)行政客觀法律秩序的價(jià)值追求，判決有可能超越訴訟請(qǐng)求”，⑩比如重作判決、情況判決以及變更判決等。
類似的不協(xié)調(diào)性在行政復(fù)議中體現(xiàn)得更為顯著。不同于行政訴訟對(duì)行政的外部監(jiān)督性，行政復(fù)議著重的是監(jiān)督的內(nèi)部性。這一內(nèi)部監(jiān)督屬性，使得行政復(fù)議審查的內(nèi)容遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了合法性審查的范圍，而有著合理性審查的縱深性，監(jiān)督內(nèi)容更為全面和徹底。由此，它與“維護(hù)權(quán)益”之間的不協(xié)調(diào)性會(huì)更為強(qiáng)烈，甚至?xí)o人造成“維護(hù)權(quán)益”成為“監(jiān)督行政”附屬存在的印象。這種不協(xié)調(diào)性已經(jīng)體現(xiàn)在了《行政復(fù)議條例》和《行政復(fù)議法》之中，因?yàn)樵诹⒎ㄕ叩恼f明里，行政復(fù)議是作為“行政機(jī)關(guān)內(nèi)部自我糾正錯(cuò)誤的一種監(jiān)督制度”，著重體現(xiàn)的是“監(jiān)督行政”的目的。在這樣一種定位下，“維護(hù)權(quán)益”一定程度上被虛置了。正如學(xué)者所言，“行政復(fù)議制度的行政性過強(qiáng)，在制度設(shè)計(jì)上過于強(qiáng)調(diào)內(nèi)部的自我監(jiān)督，忽視糾紛的解決，忽視對(duì)相對(duì)人權(quán)益的保護(hù)”。(11)
就“解決行政爭(zhēng)議”而言，它作為一項(xiàng)立法目的的導(dǎo)入，是政治決斷在行政復(fù)議立法中的直接體現(xiàn)。由于“解決行政爭(zhēng)議”具有糾紛解決的“妥善性”“一次性”及“迅速性”等三個(gè)層次的內(nèi)容，(12)這就決定了“解決行政爭(zhēng)議”與“監(jiān)督行政”“維護(hù)權(quán)益”之間的不協(xié)調(diào)性甚至是沖突性在所難免。一方面，為了追求糾紛解決的“妥善性”“一次性”及“迅速性”，往往要求解決糾紛的法律程序不拘泥于法定形式，“在程序的設(shè)計(jì)上，糾紛解決傾向于在很大程度上擺脫來自法律規(guī)定的程序保障要求的形式拘束性，以最大限度地追求糾紛在實(shí)質(zhì)意義上獲得妥善解決的必要條件”，而且，“為了真正解決糾紛而積極支持法官的裁量或創(chuàng)制法的活動(dòng)，這有可能與傳統(tǒng)的嚴(yán)格形式性合法審查相沖突”(13)。另一方面，為了盡可能實(shí)現(xiàn)行政爭(zhēng)議的解決，行政機(jī)關(guān)可能在復(fù)議過程之中，將行政爭(zhēng)議解決作為最高目的，大量采用調(diào)解的方式解決問題，甚至出現(xiàn)是非不分的“和稀泥”，花錢買安寧等現(xiàn)象。正如學(xué)者所言，“調(diào)解往往標(biāo)志著行政糾紛的成功解決，但不意味著調(diào)解的內(nèi)容必定合法”。(14)在“解決行政爭(zhēng)議”作為一項(xiàng)政治決斷的現(xiàn)實(shí)背景下，情況自然會(huì)更為嚴(yán)重，其完全壓制了“監(jiān)督行政”和“維護(hù)權(quán)益”的立法目的，甚至可以說，“監(jiān)督行政”和“維護(hù)權(quán)益”的內(nèi)容在一定程度上被“解決行政爭(zhēng)議”虛置和掏空了。
(二)行政復(fù)議立法目的之外部體系的不協(xié)調(diào)性問題
德國耶林曾指出：“目的是全部法律的創(chuàng)造者。每條法律規(guī)則的產(chǎn)生都源于一種目的，即一種實(shí)際的動(dòng)機(jī)”。(15)對(duì)于一部法律的文本而言，立法目的無疑發(fā)揮著這樣的動(dòng)機(jī)作用，它是立法者通過制定法律文本，意圖有效地調(diào)控社會(huì)關(guān)系的內(nèi)在動(dòng)機(jī)，它既是法律創(chuàng)制也是法律實(shí)施的內(nèi)在動(dòng)因；既是立法活動(dòng)的方向選擇、立法論證的有效途徑，也是法律解釋的重要標(biāo)準(zhǔn)，以及公民守法的規(guī)范指南。(16)可以說，立法目的統(tǒng)攝了一部法律從制定到實(shí)施的全過程，整部法律具體條款的制定、實(shí)施，都應(yīng)當(dāng)圍繞立法目的加以展開。
然而，縱觀《行政復(fù)議法》以及《行政復(fù)議法實(shí)施條例》的具體條文內(nèi)容，其立法目的的設(shè)置與條文之間卻并沒有呈現(xiàn)出如此應(yīng)有的結(jié)構(gòu)關(guān)系，相反，很多具體條款的設(shè)置嚴(yán)重偏離了立法目的的協(xié)調(diào)要求，呈現(xiàn)一種極為失衡的狀態(tài)。就“維護(hù)權(quán)益”這一立法目的來看，相較于《行政復(fù)議條例》而言，《行政復(fù)議法》將其序位進(jìn)行了提前，這體現(xiàn)出立法者意圖強(qiáng)化行政復(fù)議制度的“維護(hù)權(quán)益”的功能。然而，從《行政復(fù)議法》具體的條文來看，“維護(hù)權(quán)益”立法目的的內(nèi)容似乎并沒有得到很大的提升。比如，行政復(fù)議決定書的作出，明顯呈現(xiàn)出行政化的色彩，復(fù)議申請(qǐng)人很難進(jìn)行程序上的參與，自身的權(quán)益自然也不能得到程序上的保障。顯然，這和立法者將行政復(fù)議定位為行政內(nèi)部的一種監(jiān)督機(jī)制有很大的關(guān)系，是行政復(fù)議法制定過程中，政府推動(dòng)因素的直接體現(xiàn)。而且，相比于《行政復(fù)議條例》而言，《行政復(fù)議法》所體現(xiàn)出的內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制的色彩更為濃厚，最為明顯的便是直接取消了原《行政復(fù)議條例》中復(fù)議機(jī)構(gòu)獨(dú)立辦案的規(guī)定。可以說，“監(jiān)督行政”的立法目的幾乎全面貫徹在行政復(fù)議法的具體條款之中。譬如《行政復(fù)議法》第4條規(guī)定，“行政復(fù)議機(jī)關(guān)履行行政復(fù)議職責(zé)，應(yīng)當(dāng)遵循合法、公正、公開、及時(shí)、便民的原則，堅(jiān)持有錯(cuò)必糾，保障法律、法規(guī)的正確實(shí)施”。在此，將具有明顯“監(jiān)督行政”色彩的“有錯(cuò)必糾”作為一項(xiàng)原則規(guī)定在總則性條款之中。可見，雖然《行政復(fù)議法》羅列了“監(jiān)督行政”和“維護(hù)權(quán)益”的立法目的，并特別將“維護(hù)權(quán)益”在立法目的條款中的次序進(jìn)行了提升，但在具體的條文設(shè)置上，依然注重的是“監(jiān)督行政”的內(nèi)部監(jiān)督性質(zhì)，并沒有就“維護(hù)權(quán)益”的立法目的作出特別的調(diào)整，從而造成《行政復(fù)議法》立法目的條款與具體條文的設(shè)置間產(chǎn)生了很大的割裂。
從“解決行政爭(zhēng)議”來看，雖然《行政復(fù)議法實(shí)施條例》將其納入立法目的之中，意在突出行政復(fù)議糾紛解決機(jī)制的性質(zhì)，但其在具體條款的設(shè)置上依然沒有明顯體現(xiàn)出“解決行政爭(zhēng)議”的色彩。作為糾紛解決機(jī)制，“行政復(fù)議是由復(fù)議機(jī)關(guān)對(duì)復(fù)議申請(qǐng)人和作出原行政行為的行政機(jī)關(guān)之間的爭(zhēng)議作出裁決，那么這一復(fù)議裁決就必須是公正的”。(17)而程序正義是檢驗(yàn)糾紛解決機(jī)制公正與否的標(biāo)準(zhǔn)，它支配著糾紛解決的全過程，保證了糾紛解決的可接受性。(18)行政復(fù)議制度要想發(fā)揮“解決行政糾紛”的功能，也必須遵循這樣的程序正義，至少也得遵守最低限度的程序正義，包括程序中立、程序參與、程序公開等。簡(jiǎn)單地說，就是向著“司法化”的方向進(jìn)行適度地調(diào)整。可惜的是，“解決行政爭(zhēng)議”的“司法化”要求，并沒有如同“解決行政爭(zhēng)議”的字眼一樣，體現(xiàn)在具體的條文之中，或者說，《行政復(fù)議法實(shí)施條例》雖然將“解決行政爭(zhēng)議”納入到了立法目的之中，卻又沒有按照“司法化”的標(biāo)準(zhǔn)來改造行政復(fù)議制度，這使得“解決行政爭(zhēng)議”的效果大打折扣。正因如此，針對(duì)即將修改的《行政復(fù)議法》，學(xué)者們的主流觀點(diǎn)便是強(qiáng)化行政復(fù)議制度的“司法化”，以保證其在“解決行政爭(zhēng)議”中的公正性和權(quán)威性。
以上所描述的行政復(fù)議立法目的與其具體條款之間的不協(xié)調(diào)問題，或者說立法目的條款對(duì)具體條文的統(tǒng)攝作用沒有發(fā)揮出來的原因，究其根本，實(shí)際上是行政復(fù)議立法目的內(nèi)部體系的不協(xié)調(diào)性，即“監(jiān)督行政”“維護(hù)權(quán)益”“解決糾紛”三者之間的沖突性。由此導(dǎo)致了立法者在具體的條文設(shè)置上，經(jīng)常感到手足無措，左右顧及不全，使得條文的具體內(nèi)容呈現(xiàn)失衡的狀態(tài)。加上政府推定和政治決斷的外部因素影響，這種失衡狀態(tài)愈加嚴(yán)重。當(dāng)然，我們并不是反對(duì)將“監(jiān)督行政”“維護(hù)權(quán)益”“解決糾紛”三者同時(shí)安放在行政復(fù)議立法目的之列，而是說，需要以一種理性上的智慧，對(duì)三者的關(guān)系進(jìn)行恰當(dāng)?shù)匕才拧＿@種安排具體體現(xiàn)在行政復(fù)議立法目的之內(nèi)的圓融及其對(duì)具體法律條文的統(tǒng)攝，以及具體案件發(fā)生時(shí)的法律解釋和適用。這是學(xué)者們研究所應(yīng)當(dāng)關(guān)注的重點(diǎn)所在，也是《行政復(fù)議法》修法者，以及作為具體案件承辦者的復(fù)議機(jī)關(guān)的工作職責(zé)之所在。
三、行政復(fù)議立法目的條款之體系化重塑
雖然《行政復(fù)議法》只是規(guī)定了“監(jiān)督行政”“維護(hù)權(quán)益”的立法目的，“解決行政爭(zhēng)議”是由《行政復(fù)議法實(shí)施條例》加以增設(shè)，但正如學(xué)者對(duì)行政訴訟法修改時(shí)增設(shè)“解決行政爭(zhēng)議”的立法目的的描述一般，“原法未規(guī)定這個(gè)內(nèi)容，并不為錯(cuò)，因?yàn)檫@是不言自明的。本次修改予以增加，目的是為了強(qiáng)調(diào)”。(19)行政復(fù)議作為行政糾紛機(jī)制之一，“解決行政爭(zhēng)議”自然也應(yīng)當(dāng)屬于《行政復(fù)議法》所不言自明的內(nèi)容。只是，相較于行政訴訟法而言，《行政復(fù)議法實(shí)施條例》特別單獨(dú)強(qiáng)調(diào)“解決行政爭(zhēng)議”的立法目的，其背后有著深切的政治決斷因素的作用。隨著“解決行政爭(zhēng)議”被增設(shè)為行政訴訟法的立法目，即將修改的《行政復(fù)議法》亦會(huì)將其納入立法目的之中。對(duì)此，我們有必要進(jìn)一步從法規(guī)范分析的視角，對(duì)“監(jiān)督行政”“維護(hù)權(quán)益”“解決行政爭(zhēng)議”三者之間的關(guān)系形成一套合理的解釋邏輯并作出體系化重塑，一方面為即將修改的《行政復(fù)議法》對(duì)立法目的條款的重新設(shè)置提供一些建議，另一方面為復(fù)議機(jī)關(guān)處理相關(guān)行政爭(zhēng)議提供相對(duì)可行的思路指引。
(一)立法目的條款之內(nèi)部體系化重塑
雖然在內(nèi)容上，“監(jiān)督行政”“維護(hù)權(quán)益”“解決行政爭(zhēng)議”有著不同的價(jià)值傾向，但這并不意味著就不能將三者同時(shí)列于行政復(fù)議立法目的條款之中，關(guān)鍵在于如何處理好它們之間的內(nèi)部關(guān)系。對(duì)此，學(xué)界提出了不同的處理方案，主要體現(xiàn)為權(quán)利救濟(jì)功能優(yōu)先、內(nèi)部監(jiān)督功能優(yōu)先，以及解決行政糾紛功能優(yōu)先三種觀點(diǎn)。(20)比如有學(xué)者提出，“我國行政復(fù)議的立法目的應(yīng)定位于解決糾紛之初級(jí)目的、監(jiān)督行政之中級(jí)目的以及救濟(jì)權(quán)利之高級(jí)目的”(21)，“權(quán)利救濟(jì)應(yīng)當(dāng)被置于行政復(fù)議目的的核心地位”。(22)也有學(xué)者指出，“‘解決行政爭(zhēng)議’與‘監(jiān)督’‘保權(quán)’之間，應(yīng)當(dāng)是一種手段與目的的關(guān)系，即通過解決行政爭(zhēng)議的手段，達(dá)到‘監(jiān)督’‘保權(quán)’的立法目的”。另有學(xué)者甚至主張拋棄將三者中的任何一個(gè)作為優(yōu)先目的的做法，其指出，化解矛盾和糾正錯(cuò)誤不能作為行政復(fù)議制度的基本目標(biāo)，以權(quán)利救濟(jì)為基本目標(biāo)也存在著與行政訴訟功能重合，應(yīng)當(dāng)形成一種綜合性的目標(biāo)，即促進(jìn)政府依法行政的實(shí)現(xiàn)為行政復(fù)議制度的基本目標(biāo)。(23)
其實(shí)，在“監(jiān)督行政”“維護(hù)權(quán)益”“解決行政爭(zhēng)議”三者之間，無論以何者為主導(dǎo)或優(yōu)先的行政復(fù)議立法目的，抑或提出一套整合的目的位階方案，其主要的立足層面，事實(shí)上是一種抽象性的觀察，即意圖針對(duì)“監(jiān)督行政”“維護(hù)權(quán)益”“解決行政爭(zhēng)議”三者之間的關(guān)系，形成一套標(biāo)準(zhǔn)的、普遍的、統(tǒng)一的定位。這種處理方式，不用考慮具體的規(guī)范內(nèi)容、不用針對(duì)具體案件的具體情形，屬于一種先規(guī)范、先實(shí)踐的范疇，因此屬于一種抽象層面的體系化認(rèn)識(shí)。當(dāng)然，我們并不反對(duì)這種抽象性的體系化認(rèn)識(shí)，實(shí)際上，這種抽象性的觀察也完全符合立法目的所具有的價(jià)值指引功能。畢竟，“立法目的屬于法價(jià)值范疇，它通常與人們的情感、偏好存在著密切的聯(lián)系”，“立法目的條款作為法價(jià)值的規(guī)范表達(dá)形式，是道德形態(tài)的法外價(jià)值向制度層面的法內(nèi)價(jià)值轉(zhuǎn)化的中介”。(24)作為價(jià)值范疇的行政復(fù)議立法目的，表達(dá)著立法者的價(jià)值訴求和目標(biāo)追求，對(duì)整個(gè)立法活動(dòng)而言，有著統(tǒng)攝性的作用。當(dāng)然，它也有著先規(guī)范性的特點(diǎn)，它先于規(guī)范條款而存在，對(duì)規(guī)范條款的具體構(gòu)成有著價(jià)值指引的作用。從這一點(diǎn)來看，通過對(duì)“監(jiān)督行政”“維護(hù)權(quán)益”“解決行政爭(zhēng)議”三者之間的關(guān)系進(jìn)行抽象的體系化處理，有著價(jià)值層面的指引作用，其意義不言而喻。問題的關(guān)鍵，在于如何恰當(dāng)?shù)匦纬梢惶妆舜岁P(guān)聯(lián)、相互圓融的行政復(fù)議立法目的體系，尤其是將其具體化為立法目的條款，這需要立法者慎重對(duì)待。總的來說，對(duì)于立法目的的規(guī)范表達(dá)，“多元目的的邏輯排列規(guī)則重在強(qiáng)調(diào)兩個(gè)層面的順序：一是概念上的邏輯性。即按照事物發(fā)展或者人的思維的一般前后順序，循序漸進(jìn)地排列相關(guān)目的，既不能前后顛倒、倒果為因，亦不能雜亂無章、自相矛盾。二是觀念上的邏輯性，既突出立法重點(diǎn)，又兼顧其他目的”。(25)
在行政復(fù)議立法目的內(nèi)部體系化上，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)以“維護(hù)權(quán)益”為核心，將其作為根本目的。畢竟，作為一種價(jià)值范疇，立法目的的核心必須具有價(jià)值評(píng)價(jià)的功能，有著最基本的價(jià)值核心。行政復(fù)議法雖然也有著“監(jiān)督行政”“解決行政爭(zhēng)議”的立法目的，但其無法上升到價(jià)值的層面，它們最多也只能作為制度實(shí)施所追求的目標(biāo)，而不能當(dāng)作價(jià)值的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。因此，對(duì)于上述學(xué)者提出的“解決行政爭(zhēng)議”是手段的定位的看法，我們表示贊成，而對(duì)于“監(jiān)督行政”這一立法目的而言，則需要圍繞“維護(hù)權(quán)益”展開。總的來說，“解決行政爭(zhēng)議”和“監(jiān)督行政”都必須以“維護(hù)權(quán)益”為價(jià)值的衡量器，當(dāng)“解決行政爭(zhēng)議”和“監(jiān)督行政”和“維護(hù)權(quán)益”發(fā)生沖突時(shí)，應(yīng)當(dāng)以“維護(hù)權(quán)益”為最終追求。不過，這并不意味著“解決行政爭(zhēng)議”和“監(jiān)督行政”就不存在相應(yīng)的地位。只要不損害“維護(hù)權(quán)益”這一根本的價(jià)值，“解決行政爭(zhēng)議”和“監(jiān)督行政”可以有自身獨(dú)立的追求目標(biāo)，我們也應(yīng)當(dāng)為二者所具有的功能，提供相應(yīng)的釋放空間，
當(dāng)然，這樣一種抽象的體系化認(rèn)識(shí)，最終需要具體化為立法目的條款。而條款內(nèi)容的具體安排，也有助于表達(dá)出對(duì)“監(jiān)督行政”“維護(hù)權(quán)益”“解決行政爭(zhēng)議”三者之間的體系化關(guān)系。對(duì)此，我們需要借助立法技術(shù)，對(duì)這三者之間的關(guān)系，在立法目的條款中進(jìn)行科學(xué)合理的安排。從立法技術(shù)角度而言，全國人大法工委制訂的《立法技術(shù)規(guī)范(試行)(一)》明確提出，“立法目的的內(nèi)容表述應(yīng)當(dāng)直接、具體、明確，一般按照由直接到間接、由具體到抽象、由微觀到宏觀的順序排列”。基于這樣的立法技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合以上對(duì)“監(jiān)督行政”“維護(hù)權(quán)益”“解決行政爭(zhēng)議”三者之間的關(guān)系定位，我們可以認(rèn)為，“維護(hù)權(quán)益”屬于行政復(fù)議立法的直接目的，“監(jiān)督行政”屬于其間接目的，二者也屬于具體的立法目的，而“解決行政爭(zhēng)議”本身便是行政復(fù)議制度的所具有的特性，可以將其歸為抽象的立法目的。因此，我們建議，修改《行政復(fù)議法》，可以將其立法目的條款表述為，“為保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)，解決行政爭(zhēng)議，根據(jù)憲法，制定本法”。當(dāng)然，如果將“解決行政爭(zhēng)議”作為“維護(hù)權(quán)益”“監(jiān)督行政”的手段的話，也可以表述為，“為有效解決行政爭(zhēng)議，保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)，根據(jù)憲法，制定本法”。
(二)立法目的條款之外部體系化及其進(jìn)一步貫徹
立法目的作為一部法律所追求的基本目標(biāo)和價(jià)值功能，是一部法律統(tǒng)領(lǐng)性的靈魂條款，直接關(guān)系到這部法律的制度設(shè)計(jì)，影響到這部法律的實(shí)施效果。行政復(fù)議立法目的通過對(duì)具體規(guī)范條款的統(tǒng)攝性，最終也必須付諸實(shí)踐。為此，還必須強(qiáng)調(diào)立法目的條款與具體制度設(shè)計(jì)及其規(guī)范條款設(shè)置之間的外部體系化問題，以此統(tǒng)領(lǐng)提升整個(gè)行政復(fù)議法的制度體系，并加強(qiáng)立法目的條款對(duì)行政復(fù)議個(gè)案的價(jià)值引領(lǐng)，確保其在具體的制度實(shí)施中得以進(jìn)一步貫徹落實(shí)，避免行政復(fù)議制度的失衡。
其一，以立法目的條款統(tǒng)領(lǐng)提升整部行政復(fù)議法的制度體系。立法目的條款，“體現(xiàn)著對(duì)諸多美好事物向往與追求的法價(jià)值，既展現(xiàn)于作為應(yīng)然法的社會(huì)愿景之中，同時(shí)也必須凝結(jié)于作為實(shí)然法的法律條文表述中”。(26)不僅一部法律所有的具體制度設(shè)計(jì)及其規(guī)范條款的設(shè)置，都應(yīng)當(dāng)圍繞立法目的加以展開，而且立法目的也必須借助具體的制度設(shè)計(jì)及其規(guī)范條款才能加以實(shí)現(xiàn)。如果完全拋開法律文本和法律條文，則立法目的將淪為空泛的價(jià)值聲明而已，或者成為制度實(shí)施中肆意獨(dú)斷的借口。因此，必須以立法目的為統(tǒng)領(lǐng)，對(duì)整部行政復(fù)議法的具體條款加以體系化的重新表述，使其形成內(nèi)部邏輯嚴(yán)密、協(xié)調(diào)統(tǒng)一的制度體系。
如前所述，長(zhǎng)期以來，行政復(fù)議制度主要被定位為行政系統(tǒng)內(nèi)部自我糾錯(cuò)的一種監(jiān)督機(jī)制，而非權(quán)利救濟(jì)機(jī)制，由此導(dǎo)致“維護(hù)權(quán)益”這一核心價(jià)值存在一定程度上的虛置。因此在《行政復(fù)議法》修訂時(shí)亟待通過對(duì)其具體規(guī)范條款的重新設(shè)置和表述，將作為根本立法目的的“維護(hù)權(quán)益”貫徹在整個(gè)復(fù)議制度體系之中。比如，作為總則性條款的第4條關(guān)于“堅(jiān)持有錯(cuò)必糾，保障法律、法規(guī)的正確實(shí)施”的表述，在內(nèi)容上就有明顯以“監(jiān)督行政”作為行政復(fù)議立法目的的核心所在，從而存在虛置“維護(hù)權(quán)益”這一價(jià)值核心之嫌。對(duì)此，在《行政復(fù)議法》修改時(shí)，應(yīng)當(dāng)予以刪除。為了更好地實(shí)現(xiàn)“維護(hù)權(quán)益”這一立法目的，現(xiàn)行行政復(fù)議法規(guī)定的受案范圍、申請(qǐng)人資格、復(fù)議管轄、復(fù)議決定等條款均需要加以重新構(gòu)造。首先，由于行政復(fù)議的受案范圍直接關(guān)涉到對(duì)相對(duì)人權(quán)益的保護(hù)程度，因而“維護(hù)權(quán)益”應(yīng)當(dāng)成為確定行政復(fù)議范圍首先必須考慮的因素。現(xiàn)行《行政復(fù)議法》把受案的基本范圍界定為“具體行政行為”，并對(duì)可予和不可以申請(qǐng)復(fù)議的范圍做了具體列舉。為了進(jìn)一步擴(kuò)大對(duì)相對(duì)人權(quán)益保護(hù)的范圍，應(yīng)當(dāng)將“具體行政行為”修改為“行政行為”，并將內(nèi)部行政行為、雙方行政行為及部分抽象行政行為納入受案范圍之中。其次，為更加有利于保障當(dāng)事人的復(fù)議申請(qǐng)權(quán)，應(yīng)當(dāng)明確將“有利害關(guān)系”作為確定申請(qǐng)人資格的標(biāo)準(zhǔn)，由此將行政行為的相對(duì)人以及其他與行政行為有利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織都納入申請(qǐng)人范圍。再次，目前我國行政復(fù)議管轄制度主要是基于行政隸屬關(guān)系而確立的，這樣無疑有利于行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督。但是由于行政系統(tǒng)內(nèi)部的隸屬關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜，使得行政復(fù)議管轄的現(xiàn)行規(guī)定過于龐雜，且行政復(fù)議權(quán)限規(guī)定不明確，由此往往導(dǎo)致復(fù)議申請(qǐng)人無所適從。因此，從更加有利于復(fù)議申請(qǐng)人通過行政復(fù)議來維護(hù)自身合法權(quán)益出發(fā)，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步簡(jiǎn)化行政復(fù)議管轄的規(guī)則。(27)此外，現(xiàn)行《行政復(fù)議法》關(guān)于復(fù)議決定中的“維持決定”主要強(qiáng)調(diào)的是對(duì)合法行政行為的維護(hù)，也不利于保護(hù)相對(duì)人的合法權(quán)益，應(yīng)當(dāng)予以刪除。如果復(fù)議機(jī)關(guān)認(rèn)為被申請(qǐng)人的行政行為合法，而對(duì)申請(qǐng)人的實(shí)質(zhì)請(qǐng)求不能予以支持的，則可以做出“駁回請(qǐng)求”的決定。
在突出“維護(hù)權(quán)益”這一根本目的的前提之下，還應(yīng)當(dāng)對(duì)“解決行政爭(zhēng)議”的立法目的之外部體系化重塑加以足夠的重視。在行政訴訟法修改時(shí)，“解決行政爭(zhēng)議”被納入到了行政訴訟立法目的條款之中，而在一些具體制度的修改上，也確實(shí)體現(xiàn)出了行政訴訟著力于“解決行政爭(zhēng)議”的立法目的的實(shí)現(xiàn)上。比如規(guī)定在涉及行政許可、登記、征收、征用和行政機(jī)關(guān)對(duì)民事爭(zhēng)議所作的裁決的行政訴訟中，當(dāng)事人申請(qǐng)一并解決相關(guān)民事爭(zhēng)議的，人民法院可以一并審理；在涉及行政賠償、補(bǔ)償以及行政機(jī)關(guān)裁量權(quán)的案件中，可以進(jìn)行調(diào)解；還有在人民法院可以適用變更判決的案件類型上，由行政處罰進(jìn)一步擴(kuò)大到其他行政行為涉及對(duì)數(shù)額確定或認(rèn)定確實(shí)有錯(cuò)誤的案件；此外還增加了一系列的簡(jiǎn)易程序規(guī)定。(28)與行政訴訟法這些規(guī)定變化相同，當(dāng)前實(shí)施的《行政復(fù)議法》以及《行政復(fù)議法實(shí)施條例》之中，也有諸多條款體現(xiàn)了“解決行政爭(zhēng)議”的立法目的。比如，《行政復(fù)議法》第28條規(guī)定的變更決定，《行政復(fù)議法實(shí)施條例》第40條規(guī)定的和解條款、第50條規(guī)定的調(diào)解條款，等。但是，也正是這些條款的具體規(guī)定，使得體現(xiàn)“解決行政爭(zhēng)議”的和解、調(diào)解適用的范圍得到限制，一定程度了抵制了和解、調(diào)解的擴(kuò)張。相較于行政訴訟法而言，《行政復(fù)議法》和《行政復(fù)議法實(shí)施條例》所體現(xiàn)的“解決行政爭(zhēng)議”，在內(nèi)容上還比較薄弱，對(duì)《行政復(fù)議法》的修改可以借鑒行政訴訟法的修改經(jīng)驗(yàn)，在條款上對(duì)體現(xiàn)“解決行政爭(zhēng)議”的內(nèi)容加以增設(shè)。
其二，以立法目的條款加強(qiáng)對(duì)行政復(fù)議個(gè)案的價(jià)值指引。在具體的行政復(fù)議案件中，復(fù)議機(jī)關(guān)適用的是具體的規(guī)范條款，而不是直接適用立法目的條款，但這并不代表立法目的條款就被束之高閣了。一方面，具體的規(guī)范條款本身也體現(xiàn)出了立法目的的內(nèi)容，具體條款的適用，也間接地是對(duì)立法目的條款的適用，另一方面，立法目的條款對(duì)具體規(guī)范條款在個(gè)案中的適用有著價(jià)值指引和矯正的作用。
之所以強(qiáng)調(diào)這樣的作用，是因?yàn)椋皇橇⒎ㄕ邔?duì)立法目的理解不夠，導(dǎo)致在具體條款的設(shè)置上容易出現(xiàn)立法目的失衡的狀況。比如上文所提及的《行政復(fù)議法》對(duì)體現(xiàn)“監(jiān)督行政”的行政內(nèi)部監(jiān)督行政機(jī)制的過度強(qiáng)調(diào)，導(dǎo)致行政復(fù)議制度在條款設(shè)計(jì)上出現(xiàn)嚴(yán)重的“行政化”傾向，“維護(hù)權(quán)益”和“解決行政爭(zhēng)議”被拋在了邊沿地帶。這就需要立法目的對(duì)其進(jìn)行指引和調(diào)整，即通過上文所述的“監(jiān)督行政”“維護(hù)權(quán)益”“解決行政爭(zhēng)議”三者之間關(guān)系的抽象處理，對(duì)具體條款的設(shè)置提供目的和價(jià)值上的指引，未來《行政復(fù)議法》的修改也必須注意到這一點(diǎn)，以防止立法目的條款在具體規(guī)范條款的設(shè)置上出現(xiàn)嚴(yán)重失衡的狀況。二是對(duì)于具體條文的適用，很多復(fù)議機(jī)關(guān)沒有遵循立法目的作為法律解釋的重要標(biāo)準(zhǔn)的原則，導(dǎo)致在法條的具體適用上偏離立法目的條款的內(nèi)容。例如，在具體的行政復(fù)議案件處理中，很多辦案人員只偏重于“解決行政爭(zhēng)議”的立法目的，從而導(dǎo)致案件辦理中，“權(quán)益維護(hù)”和“監(jiān)督行政”被輕視，“大調(diào)解”浪潮的出現(xiàn)就是最典型的體現(xiàn)。如前所述，很多復(fù)議機(jī)關(guān)為了單方面的促成“解決行政爭(zhēng)議”的達(dá)成，在復(fù)議過程之中，將行政爭(zhēng)議解決作為最高目的，大量采用調(diào)解的方式解決問題，甚至出現(xiàn)是非不分的“和稀泥”，花錢買安寧等現(xiàn)象。這當(dāng)然和行政復(fù)議立法目的中的政治決斷有關(guān)，但一旦沒有相應(yīng)的價(jià)值指引，這種盲目追求完成政治任務(wù)的做法，將嚴(yán)重侵蝕行政復(fù)議制度的初衷。對(duì)此，必須加以矯正，而矯正的方法，便是借助行政復(fù)議立法目的關(guān)系的抽象性處理，即確立一套體系化的立法目的條款，以防止某一個(gè)立法目的成為唯一辦案的衡量標(biāo)準(zhǔn)。比如，按照上文提出的方案，將“維護(hù)權(quán)益”作為立法目的的核心，“監(jiān)督行政”作為第二層次的立法目的，“解決行政爭(zhēng)議”則作為手段考量，在調(diào)解處理的過程中，就不能以調(diào)解為名，侵犯復(fù)議申請(qǐng)人的合法權(quán)益，也不能單純?yōu)榱苏{(diào)解結(jié)案，而致“監(jiān)督行政”于不顧，使得行政行為逸脫于“合法性”和“合理性”的范圍。只有這樣，才可以有效地防止調(diào)解制度的擴(kuò)張所可能帶來的合法性風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)然，這不僅需要以立法的方式，對(duì)具體案件辦理人員進(jìn)行控制，也需要他們?cè)诎讣幚碇行纬珊侠怼⒕獾膬r(jià)值衡量，避免出現(xiàn)行政復(fù)議功能的片面化。
無論如何，在《行政復(fù)議法》的修改時(shí)，必須慎重對(duì)待行政復(fù)議的立法目的條款。在價(jià)值層面，先預(yù)設(shè)出“監(jiān)督行政”“維護(hù)權(quán)益”“解決行政糾紛”三者之間體系化的關(guān)系，由此對(duì)立法目的條款的規(guī)范表述作出科學(xué)的設(shè)計(jì)，并將立法目的條款的內(nèi)容，擴(kuò)散到具體的規(guī)范條款之中，以發(fā)揮立法目的對(duì)立法過程體系化的方向控制。此外，在具體的行政復(fù)議案件中，復(fù)議機(jī)關(guān)也應(yīng)當(dāng)以立法目的條款為準(zhǔn)則，正確適用相應(yīng)的具體規(guī)范條款，形成合理、均衡的評(píng)價(jià)體系，防止出現(xiàn)立法目的條款在具體個(gè)案中的嚴(yán)重失衡。總的來說，即將修改的《行政復(fù)議法》，要充分發(fā)揮立法目的條款對(duì)整個(gè)法律文本之條文設(shè)計(jì)的統(tǒng)攝作用，而在具體的行政復(fù)議案件中，則更多需要復(fù)議機(jī)關(guān)的衡量，從而形成立法目的條款對(duì)行政復(fù)議制度從立法到適用整個(gè)過程的控制。
①章劍生：《行政復(fù)議立法目的之重述——基于行政復(fù)議立法史所作的考察》，載《法學(xué)論壇》2011年第5期。
②馬超：《行政復(fù)議的政治功能闡釋——基于立法史的考察》，載《交大法學(xué)》2013年第4期。
③楊景宇：《關(guān)于〈中華人民共和國行政復(fù)議法(草案)〉的說明》，載應(yīng)松年等：《行政復(fù)議法例解與適用》，中國民主法制出版社1999年版，第451頁。
④參見王愛聲：《立法過程：制度選擇的進(jìn)路》，中國人民大學(xué)出版社2009年版，第106頁。
⑤應(yīng)松年：《行政救濟(jì)制度之完善》，載《行政法學(xué)研究》2012年第2期。
⑥賀奇兵：《行政復(fù)議申請(qǐng)人資格標(biāo)準(zhǔn)的基本定位——基于行政復(fù)議與行政訴訟目的差異的視角》，載《法學(xué)》2015年第12期。
⑦王愛聲：《立法過程：制度選擇的進(jìn)路》，中國人民大學(xué)出版社2009年版，第107頁。
⑧李林：《黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會(huì)主義法治之魂》，《人民日?qǐng)?bào)》2015年4月2日第7版。
⑨劉風(fēng)景：《立法目的條款之法理基礎(chǔ)及表述技術(shù)》，載《法商研究》2013第3期。
⑩鄧剛宏：《我國行政訴訟訴判關(guān)系的新認(rèn)識(shí)》，載《中國法學(xué)》2012年第5期。
(11)劉莘：《行政復(fù)議的定位之爭(zhēng)》，載《法學(xué)論壇》2011年第5期。
(12)參見錢弘道、吳亮：《糾紛解決與權(quán)力監(jiān)督的平衡——解讀行政訴訟法上的糾紛解決目的》，載《現(xiàn)代法學(xué)》2008年第5期。
(13)錢弘道、吳亮：《糾紛解決與權(quán)力監(jiān)督的平衡——解讀行政訴訟法上的糾紛解決目的》，載《現(xiàn)代法學(xué)》2008年第5期。
(14)何海波：《行政訴訟法》，法律出版社2016年版，第42頁。
(15)[美]博登海默：《法理學(xué)——法律哲學(xué)與法律方法》，鄧正來譯，中國政法大學(xué)出版社2004年版，第115頁。
(16)參見劉風(fēng)景：《立法目的條款之法理基礎(chǔ)及表述技術(shù)》，載《法商研究》2013年第3期。
(17)應(yīng)松年：《對(duì)〈行政復(fù)議法〉修改的意見》，載《行政法學(xué)研究》2019年第2期。
(18)參見劉莘、劉紅星：《行政糾紛解決機(jī)制研究》，載《行政法學(xué)研究》2016年第4期。
(19)江必新、邵長(zhǎng)茂：《新行政訴訟法修改條文理解與適用》，中國法制出版社2015年版，第20頁。
(20)參見甘臧春、柳澤華：《行政復(fù)議主導(dǎo)功能辨析》，載《行政法學(xué)研究》2017年第5期。
(21)孔繁華：《從性質(zhì)透視我國行政復(fù)議立法目的定位——兼與行政訴訟之比較》，載《社會(huì)科學(xué)輯刊》2017年第4期。
(22)賀奇兵：《行政復(fù)議申請(qǐng)人資格標(biāo)準(zhǔn)的基本定位——基于行政復(fù)議與行政訴訟目的差異的視角》，載《法學(xué)》2015年第12期。
(23)參見沈福俊、徐濤：《論我國行政復(fù)議制度基本目標(biāo)的重塑——基于對(duì)現(xiàn)有制度與實(shí)踐的反思》，載《東方法學(xué)》2013年第4期。
(24)劉風(fēng)景：《立法目的條款之法理基礎(chǔ)及表述技術(shù)》，載《法商研究》2013第3期。
(25)徐向華主編：《立法學(xué)教程》，北京大學(xué)出版社2017年版，第321頁。
(26)劉風(fēng)景：《立法目的條款之法理基礎(chǔ)及表述技術(shù)》，載《法商研究》2013第3期。
(27)參見王青斌：《行政復(fù)議制度的變革與重構(gòu)——兼論〈行政復(fù)議法〉的修改》，中國政法大學(xué)出版社2013版，第130頁。
(28)參見全國人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)編著：《中華人民共和國行政訴訟法解讀》，中國法制出版社2014年版，第4頁。