作者簡介：管華，西北政法大學行政法學院教授，法學博士。
2019年8月30日中共中央政治局審議通過修改后的《中國共產黨黨內法規制定條例》，第1條新增了立規目的，即“提高黨內法規質量”。中共中央《關于加強黨內法規制度建設的意見》要求“制定技術規范”。國務院學位辦《關于推進部分學位授予單位設置“黨內法規”研究方向的通知》，明確把“黨內法規制定技術規范”作為亟待研究的重大現實問題。在中國知網用“黨內法規制定技術”進行主題檢索，得到的結果只有1。
國內對黨內法規制定技術規范研究的特點有：(1)研究時間短，大部分研究成果出現于2016年以后。(2)問題意識已經出現，黨內法規制定技術規范的多個方面有所涉及，但成果總量少。本文的基本安排是：第一，從現實需要、不足和黨內法規的特質出發證成黨內法規制定技術規范的正當性；第二，提出黨內法規制定技術規范的概念與內容；第三，分析黨內法規制定技術規范的要旨。
一、黨內法規制定技術規范的正當性證成
黨內法規制定技術的不足黨內法規存在與行政法規、行政規范性文件難以區分的現象。這既包括通過標題無法區分黨內法規和行政法規或規范性文件的現象，也包括根據全文仍然難以判斷的情況。
黨內法規的標題未包含制定機關。中央黨內法規這種最高等級的黨內法規，有不少未冠“中國共產黨”。大部分黨內法規沒有題注。黨規責任和程序規范不足。
黨內法規的語言存在概念不清、邏輯不嚴、表述冗余的情況。實踐中仍然存在黨規與國法、上位黨規相抵觸的現象。
公布技術不完善，表現為：(1)大量黨內法規處于保密狀態，并未對外公開。《制定條例》(2012)規定“黨內法規經批準后一般應當公開發布”；2019年修改后明確，除涉及秘密不得公開和按照規定不宜公開之外，應公開發布。“現行有效的中央黨內法規超過220部。”檢索中共中央辦公廳法規局《中央黨內法規和規范性文件匯編(1949年10月—2016年12月)》、中紀委官網“黨紀法規”庫、共產黨員網“黨章黨規”庫，依據《制定條例》進行甄別，能夠確認為中央黨內法規且已公開的僅106部。(2)缺乏權威的發布載體。
黨內法規制定技術規范的獨特性。
黨內法規具有思想性，即強調指導思想的先進性、科學性、真理性和一元性。與國家法律只調整人的行為不同，黨內法規還要求全體黨員具備共產主義信仰。
黨內法規具有政治性，更準確的說是“黨性”，即“黨規姓黨”。
黨內法規具有道德性、倫理性，要求黨員為了人民的利益不惜犧牲一切，包括生命。
黨內法規的思想性、政治性和道德性特質，與國家法律不調整思想、形式上中立、理性利己主義假設等特質正好相反，不僅會限制黨員干部本人的合法權利，還會限制其家屬的合法權利，這是立規技術規范必須認真對待并予以制度化、規范化的課題。
二、黨內法規制定技術規范的內容
立法技術是指貫穿于立法全過程，用于反映主權者意志、保證立法質量的方法和技巧的總稱，既包括存在于立法者大腦的默會性知識，又包括用語言表達出來的立法工作經驗，這些經驗能夠上升為立法工作者和研究者的著述、規范性文件或國家法律中的技術性事項。
立法技術的外延上，學界并無一致意見。有學者通過將立法原理、立法制度和立法技術區分開來，把不屬于原理和制度的稱為技術。
立法技術規范是指立法技術運用的具體規則和要求，通常包括語言技術規范、結構技術規范、活動技術規范和公文技術規范。
黨內法規與國家法律在形式上具有共同的屬性，上述技術規范對于黨內法規同樣適用；黨內法規是中國共產黨治國理政的獨特工具，其技術規范既要反映黨作為法治建設的總設計師的地位，又要照顧到立規工作者法律知識不足的現狀，有其專屬內容。
統籌技術規范是筆者為黨內法規制定技術規范提出的新概念，意指中國共產黨作為法治建設的領導者，統籌國家立法和黨內立規應遵循的技術規范。
十八屆四中全會強調“社會主義法治必須堅持黨的領導，黨的領導必須依靠社會主義法治”。不僅黨內立規和國家立法要堅持黨的領導，黨的領導也同時依靠國家立法和黨內立規。如何統籌這兩種規范工具，實現合理分工，便成為中國特色社會主義法治建設不得不解決的獨特問題。在這個意義上，統籌技術屬于立法決策技術，即黨如何在國家立法與黨內立規之間進行選擇的方法和技巧。
三、黨內法規制定技術規范的要旨
基于政黨自治的原理，黨的組織和自身建設、黨對國家和社會的領導只能由黨內法規規定。一般而言，黨不直接行使國家權力，黨內法規不直接調整國家政權機關的職能和相互關系。但也有例外：
憲法法律授權由黨直接管理的事項，黨在立法和立規之間有一定的選擇權。(1)憲法決定由黨直接領導的事項，如軍事。(2)法律規定由黨直接領導的事項，如國家安全。(3)全國人大授權黨直接管理的事項，如武警部隊的管理。
需要黨直接發揮領導作用的事項，宜制定黨內法規。(1)科層體制無法完成的治理任務。如安全生產、消防安全、環境污染、食品藥品安全。(2)短期內無法通過國家立法、需要“先行先試”的事項，如反腐敗。
不少學者認為，《立法法》第8、9條規定的立法保留事項是黨內法規不可逾越的紅線。但從黨內立規的實踐上看，國家主權、國家機構的組織與職權、公民的基本權利等事項并不必然處于黨內法規調整范圍之外，如軍事和國家安全無疑屬于國家主權的范圍。隨著《深化黨和國家機構改革方案》的落實，黨內法規將更多涉及國家機構職能，如中央紀委、國家監察委、最高人民檢察院聯合發布了《國家監察委員會與最高人民檢察院辦理職務犯罪案件工作銜接辦法》。再比如公民權利，《中國共產黨紀律處分條例》第六章限制了黨員在言論出版集會游行示威等方面的基本權利，這固然可以解釋為黨本身是政治組織，要求黨員服從黨的領導屬于政黨紀律，具備阻卻違法性條件；但該條例第97條限制黨員領導干部的配偶、子女及其配偶在其管轄的地區和業務范圍內從事可能影響其公正執行公務的經營活動，明顯限制了黨外公民的財產權。
面對以上現實，學界存在兩種觀點，一是認為應當盡量減少黨政聯合發文、聯合立法的現象；二是認為“中國共產黨代表大會及其黨中央確立的黨內法規在全國人大及其常委會的法律之上，但不得與憲法、黨章相沖突”。十九屆四中全會決定將“堅持黨的集中統一領導”作為我國國家制度和治理體系十三大顯著優勢之首。該優勢部分體現于黨政體制的超級動員能力，放棄黨政聯動這種制度優勢，既不現實也不可取。2019年修改后的《制定條例》第13條第2款就新增了黨政聯合立規的形式。限制領導干部本人及其子女經商辦企業的權利，目的是為了預防腐敗。美國現任總統特朗普同時是超級富豪，其女兒既是大公司總裁又是白宮顧問，全世界都疑惑他們如何能夠避免私人利益與國家利益之間的沖突。基于“明顯且即刻”的反腐敗需求，限制非黨員的基本權利是非常必要的，未來制定《反腐敗法》應作出制度安排。
部分黨規與國法不一致，是兩者相互銜接的需要。
黨章與憲法各自的效力來源和適用范圍不同，但都屬于基礎性規范。在二者發生競合的部分，最終應由中央全面依法治國委員會協調。黨如果發現自己或下級黨委制定的黨內法規違憲，有權自我糾正，并不必等待國家機關來糾正。
與國家政權組織體系相比，黨的組織體系更加集中統一。下級服從上級、全黨服從中央可以作為處理黨內法規與地方性法規、部門規章和地方規章之間沖突的準則。
思想性、政治性和道德性特質決定了黨內法規的語言存在一定的抽象性、模糊性和不確定性。黨內法規語言的上述特質必須得到合理控制：(1)區分原則性條款和規則性條款。(2)區分高標和底線。(3)區分思想和行為。
只有黨的全國代表大會、中央委員會、政治局和政治局常委會才能代表黨的統一意志，制定的黨內法規才能夠冠以“中國共產黨”的名稱。地方黨委制定的黨內法規標題應反映其地域管轄范圍。
通常認為黨內法規存在黨規責任不足的缺陷，這既是部分事實，也存在一定誤會，并非所有黨規都需要責任規定。倡導性的、規定心理狀態和道德養成的，并不需要設定黨規責任。部分黨內法規沒有黨規責任專章，因為存在準用性規范《中國共產黨問責條例》和《中國共產黨紀律處分條例》。