石亞軍 （中國政法大學(xué)政治與公共管理學(xué)院 教授）
李大朋(中國政法大學(xué)政治與公共管理學(xué)院 博士后研究人員)
【摘 要】民航業(yè)天然具有密集審批屬性，并且全球各國的民航審批類型具有高度的同一性，體現(xiàn)為簡單數(shù)量增減的外延式民航審批制度改革需要根據(jù)民航業(yè)的特點(diǎn)和發(fā)展規(guī)律進(jìn)行轉(zhuǎn)型。我國民航審批制度仍然面臨著深層次、結(jié)構(gòu)性問題，包括審批粗放、市場化改革不徹底、飛行活動(dòng)審批嚴(yán)格等問題，深化民航審批制度改革必須步入內(nèi)涵化軌道。內(nèi)涵化改革以提升民航治理體系和治理能力現(xiàn)代化為主線，致力于推進(jìn)模塊型審批、契合市場型審批、協(xié)同飛行型審批、鼓勵(lì)科創(chuàng)型審批。
【關(guān)鍵詞】民航業(yè)；行政審批；改革；內(nèi)涵式
我國民航業(yè)經(jīng)過了改革開放幾十年的快速發(fā)展，取得了令人矚目的成就。大眾出行對品質(zhì)的關(guān)注不斷增強(qiáng)，對民航服務(wù)提出了更高要求。在貫徹落實(shí)“五位一體”總體布局、“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局，以及“一帶一路倡議”“京津冀一體化”“自貿(mào)區(qū)建設(shè)”“長三角一體化”等戰(zhàn)略部署中，民航業(yè)迎來了快速發(fā)展的大好機(jī)遇。在深化民航管理領(lǐng)域“放管服”改革中，走出民航審批制度改革內(nèi)涵式推進(jìn)道路，進(jìn)一步理順民航領(lǐng)域政府與市場的關(guān)系，保證民航業(yè)活力與安全的統(tǒng)一，是提升民航治理體系和治理能力現(xiàn)代化的需要，是使市場在民航業(yè)資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府民航管理作用的需要，是民航業(yè)提高適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和人民群眾高質(zhì)量生活要求能力的需要。推進(jìn)民航審批制度內(nèi)涵式改革，必須結(jié)合行業(yè)固有的特點(diǎn)，針對民航審批制度面臨的深層次結(jié)構(gòu)性問題，圍繞政府在簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)作前提統(tǒng)設(shè)下，科學(xué)合理清權(quán)、確權(quán)、放權(quán)，從而進(jìn)行制度重構(gòu)和機(jī)制再造。
一、深化民航審批制度改革必須走內(nèi)涵式道路
內(nèi)涵式改革是相對于審批數(shù)量簡單增減的外延式改革而言的,內(nèi)涵式改革著眼于行業(yè)特點(diǎn)和發(fā)展規(guī)律，以及提升行業(yè)治理現(xiàn)代化，以解決行業(yè)面臨的深層次、結(jié)構(gòu)性問題，最終實(shí)現(xiàn)行政主體履行職能的出發(fā)點(diǎn)與落腳點(diǎn)轉(zhuǎn)換到為行業(yè)創(chuàng)造良好的發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)上來，為行業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展提供制度供給與保障。
行政審批的目的，是在準(zhǔn)入、準(zhǔn)營兩個(gè)關(guān)卡為市場把門，以合法性和合理性為界限，把適合與不適合的兩類主體和項(xiàng)目擋在市場的里外。顯然，行政審批是處理好政府與市場關(guān)系的關(guān)節(jié)點(diǎn)，政府對市場的扶持、推動(dòng)抑或鉗制、阻撓，都是發(fā)生在行政審批這個(gè)起點(diǎn)。行政審批要做到兼顧敞門放行而無魚龍混雜，嚴(yán)關(guān)阻止而不誤擋正當(dāng)，使政府作用成為市場作用的助力而非阻力，就必須通過內(nèi)涵式改革，夯實(shí)行政審批制度設(shè)計(jì)和實(shí)施的科學(xué)性和有效性。內(nèi)涵式改革體現(xiàn)為“直擊的是行政審批權(quán)的權(quán)力實(shí)體，鏟除的是行政審批權(quán)力實(shí)體的生存體系，即把不該由政府行使的審批事項(xiàng)，從事項(xiàng)本身到事項(xiàng)賴以存在的‘三定方案’和法律法規(guī)，進(jìn)行果實(shí)、根莖、土壤一體化根除”。
我國歷次民航管理體制改革的總體方向是政企分離、政資分離，不斷向優(yōu)化職能、有限政府方面轉(zhuǎn)變，這構(gòu)成了我國歷次民航行政審批體制改革的主線。黨的十八大以來，民航審批制度改革邁出了更大步伐，簡政放權(quán)的成果顯著。根據(jù)2015年7月16日民航局頒布的行政審批事項(xiàng)公開目錄，目前民航局的行政審批事項(xiàng)共計(jì)49項(xiàng)，大致內(nèi)容包括：航空器設(shè)計(jì)、生產(chǎn)、適航認(rèn)可或許可；航空人員的資格審定；涉及航空運(yùn)營主體的審批，包括航空運(yùn)輸企業(yè)、機(jī)場、航空服務(wù)保障企業(yè)、以及涉及外國投資人/運(yùn)營人的審批。除此之外，還有一些民航局與軍方共同行使審批權(quán)的事項(xiàng)，這一類審批主要集中在空域、無線電使用方面。
民航審批制度改革在總體上的成就有目共睹，對民航業(yè)在政府和市場兩種作用的良性互動(dòng)中獲得快速穩(wěn)定發(fā)展提供的制度保障效應(yīng)顯而易見。但民航業(yè)發(fā)展還受到一些深層次、結(jié)構(gòu)性問題制約，反觀民航審批制度改革，因改革尚不完全到位使這些問題沒有得到很好解決。改革的不足主要表現(xiàn)為以下幾個(gè)方面：
（一）審批制度改革尚顯粗放
審批制度改革的精準(zhǔn)性體現(xiàn)在把簡政簡到政府能夠?qū)Ｗ⒄_履行把關(guān)職責(zé)的位置上，而不產(chǎn)生以越位、缺位、錯(cuò)位顯現(xiàn)的附加行政效應(yīng)，把放權(quán)放到合法合理擁有入市、運(yùn)營自主權(quán)的市場主體手中，這種簡與放的閉合效應(yīng)取決于改革導(dǎo)示的恰當(dāng)?shù)膶徟鷺?biāo)準(zhǔn)。《民用航空法》就設(shè)置相關(guān)的民航審批類型做出規(guī)定，但是在執(zhí)行層面行使審批權(quán)時(shí)尚顯粗放，在同一類審批中過度追求審批標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一化無法滿足民航業(yè)內(nèi)部差異化的需求。在民航審批改革中，形成了一種普遍認(rèn)識(shí)，即在民航業(yè)密集審批制度中，安全審批是核心，并且安全沒有等級之分，因此民航審批必須建立在統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)上。這一認(rèn)識(shí)在原則上是成立的，但在標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一性的指涉對象上不加區(qū)分地把原則當(dāng)作措施本身，就會(huì)導(dǎo)致改革在推進(jìn)中顯現(xiàn)粗放。事實(shí)上，民航業(yè)是一個(gè)內(nèi)部差別巨大的行業(yè)。例如，對于航空制造而言，根據(jù)航空器降落時(shí)特征、尾流、發(fā)動(dòng)機(jī)、升限、幾何尺寸、機(jī)場、航程等不同，可以進(jìn)行不同的區(qū)分，但無論何種分類，其預(yù)期運(yùn)行環(huán)境、技術(shù)指標(biāo)、科技含量、運(yùn)用模式是千差萬別的，這就決定了在對其進(jìn)行適航與運(yùn)行管理審批時(shí)，需要優(yōu)化分類標(biāo)準(zhǔn)，并進(jìn)行具體的類型化區(qū)分。因此以安全為核心，堅(jiān)持安全沒有等級，并不必然意味著對民航業(yè)內(nèi)部完全實(shí)行一種標(biāo)準(zhǔn)的審批制度。如果不注意民航業(yè)內(nèi)部這種差異性，民航審批制度實(shí)行“一刀切”，將無疑會(huì)遏制民航業(yè)發(fā)展的不同需求，從而遏制整個(gè)產(chǎn)業(yè)的活力與動(dòng)力。
（二）市場化改革不徹底
經(jīng)過歷次民航體制改革，目前我國已經(jīng)形成了比較完備的民航市場，但是擁有眾多市場主體的高水平市場化運(yùn)行機(jī)制和效應(yīng)仍然不夠理想，民航市場化改革仍然存在不徹底的一面，主要體現(xiàn)為：其一，新設(shè)航空公司市場準(zhǔn)入一直受到政策性較大的影響。《民用航空法》第92條、第93條規(guī)定設(shè)立航空公司應(yīng)向民航主管部門申請經(jīng)營許可，但是民航主管部門授予經(jīng)營許可的具體尺度一直受到政策的影響，一度收緊甚至?xí)和π略O(shè)航空公司的審批，導(dǎo)致市場主體對進(jìn)入市場的預(yù)判能力降低，嚴(yán)重影響到市場主體的正當(dāng)期望。其二，航空運(yùn)輸價(jià)格過度審批。《民用航空法》第97條規(guī)定民航主管部門會(huì)同國務(wù)院物價(jià)主管部門制定運(yùn)價(jià)管理辦法，報(bào)國務(wù)院批準(zhǔn)后執(zhí)行。我國目前采取市場調(diào)節(jié)價(jià)與政府指導(dǎo)價(jià)雙軌制。前者適用于頭等艙、公務(wù)艙、貨物運(yùn)輸、以及民航局目錄航線之內(nèi)的經(jīng)濟(jì)艙,后者僅適用于民航局目錄航線之外的經(jīng)濟(jì)艙。但是關(guān)鍵問題是，大部分熱點(diǎn)、重點(diǎn)航線都不在該目錄內(nèi)，即大部分運(yùn)量實(shí)行政府指導(dǎo)價(jià)，而這些航線恰恰最需要充分競爭。其三，航線進(jìn)出的過度審批。《民用航空法》第96條規(guī)定航線的進(jìn)出需要經(jīng)過民航主管部門批準(zhǔn)。自2002年民航大規(guī)模市場化改革后，我國目前實(shí)行審核與備案雙軌制，前者適用于北京、上海、廣州三大城市四個(gè)機(jī)場的客運(yùn)航線，后者適用于其他客運(yùn)航線以及貨運(yùn)航空。因此，對于北京、上海、廣州三地的航線歷來屬于客源穩(wěn)定充足的“黃金航線”，而這些優(yōu)質(zhì)航線目前仍然受制于行政審批。行政化配置航線既造成航空公司不能很好適應(yīng)市場的變化，又可能導(dǎo)致航線資源的浪費(fèi)，甚至產(chǎn)生利益交換或腐敗現(xiàn)象。其四，航空油料市場、航信產(chǎn)品等存在著隱形審批壁壘問題，不合理地提高這一行業(yè)的市場準(zhǔn)入門檻，從而形成了航空運(yùn)輸市場上游壟斷的情況，導(dǎo)致航空服務(wù)保障領(lǐng)域競爭性不夠，市場在資源配置中發(fā)揮的作用不充分。
（三）飛行活動(dòng)審批過于嚴(yán)格
“飛起來”是一切航空活動(dòng)的前提，但是目前我國對通用航空飛行活動(dòng)的審批制度是非常嚴(yán)格的，而過于嚴(yán)格的飛行活動(dòng)審批在一定程度上限制了民航業(yè)的發(fā)展。
我國空域在性質(zhì)上屬于國家資源，《民用航空法》第70條規(guī)定國家對空域?qū)嵭薪y(tǒng)一管理。根據(jù)《中華人民共和國飛行基本規(guī)則》第4條，由國務(wù)院、中央軍委共同組成的空中交通管制委員會(huì)（簡稱國家空管委）對空域進(jìn)行管理。盡管從名義上看，這一機(jī)制是由民航與軍航共同參與，但事實(shí)上，空域管理以軍方管理為主，以滿足軍用飛行為主導(dǎo)，其次才會(huì)考慮到民用飛行需求。這種空域管理模式從根本上決定了我國飛行審批模式難稱“協(xié)同飛行型審批”。
從具體的審批過程來看，盡管已經(jīng)從以往“離地三尺都需要審批”，進(jìn)行了大量的縮減，但仍然繁瑣。一般而言，除固定航班飛行審批外，通用航空飛行審批分為兩大類，一類為審查是否具有飛行沖突的飛行計(jì)劃審批，另一類為涉及飛行任務(wù)內(nèi)容的飛行任務(wù)審批。對于《通用航空任務(wù)審批與管理規(guī)定》第5條規(guī)定的九類通用航空飛行，申請人需要同時(shí)申請飛行計(jì)劃與飛行任務(wù)審批，其他情況下，通用航空飛行只需提交飛行計(jì)劃審批。
對于飛行任務(wù)審批，根據(jù)《通用航空飛行任務(wù)審批與管理規(guī)定》第3條，一般性的通用航空飛行任務(wù)審批由民航局負(fù)責(zé)，涉及國防安全的通用航空飛行任務(wù)審批由軍方負(fù)責(zé)，但是實(shí)踐中申請人很難確定其飛行是否涉及國防安全，因此，可能出現(xiàn)審批主體不明的情況。對于具體的申請程序，根據(jù)《通用航空飛行任務(wù)審批與管理規(guī)定》第8條，申請人必須提前13個(gè)工作日向?qū)徟块T提出申請。從飛行角度來看，這一審批等待時(shí)間過長，并且申請人需要提交的材料過于繁瑣，往往需要多次補(bǔ)充資料才能最終獲得審批，耗費(fèi)申請人大量的時(shí)間與精力。
對于飛行計(jì)劃審批，目前具體的行政規(guī)章尚未頒布。2018年7月1日，民航局開始在通用航空管理系統(tǒng)中統(tǒng)一受理通用航空飛行計(jì)劃審批。民航部門在進(jìn)行形式審查后，報(bào)給軍方空管部門進(jìn)行審批，關(guān)于空域使用、起降地點(diǎn)等又分別由軍隊(duì)航線部門、作戰(zhàn)部門進(jìn)行審批。飛行計(jì)劃的審批時(shí)間沒有具體限制，一般僅在飛行前一天的21點(diǎn)之前通知申請人審批結(jié)果。同樣，飛機(jī)計(jì)劃的審批也是非常繁瑣，無法滿足飛行的機(jī)動(dòng)性和時(shí)效性，尤其難以適應(yīng)日益發(fā)展的通用航空的飛行需求。
（四）民航審批制度對于民航科技發(fā)展的適應(yīng)性不足
民航業(yè)是一個(gè)科技密集型行業(yè)，往往匯聚著最尖端科技含量，并且民航業(yè)對于高效便捷綠色的追求，也天然更傾向于采用與接受新技術(shù)。我國《民用航空法》對航空器的適航進(jìn)行了嚴(yán)格的管理，包括航空器的設(shè)計(jì)、制造、維修、運(yùn)行、進(jìn)出口均需要民航主管部門頒發(fā)合格證書。對航空器進(jìn)行嚴(yán)格的適航管理是必要的，但是我國民航適航審批制度對民航科技發(fā)展的適應(yīng)性不足。一方面，航空器適航審批與一般的行政審批是不同的，航空器適航審批更多體現(xiàn)適航當(dāng)局與申請人就適航必備的科技資質(zhì)進(jìn)行深度溝通，共同完成適航取證活動(dòng)。但是受制于傳統(tǒng)的審批理念，我國目前的適航審批制度缺乏適航當(dāng)局與申請人之間的協(xié)作性制度設(shè)計(jì)，往往關(guān)注于對單個(gè)產(chǎn)品的適航性審定，而對申請人適航科技能力的系統(tǒng)性建設(shè)關(guān)注不夠；另一方面，對于無人機(jī)、空天臨界飛行器、超音速飛行器、新能源飛機(jī)等這些新型的飛行器以及其飛行活動(dòng)的管理，由于處于探索階段，導(dǎo)致現(xiàn)有的適航與運(yùn)營審批制度對這些新型飛行器的設(shè)計(jì)、制造、運(yùn)營無從規(guī)范，難以適應(yīng)。
二、推進(jìn)民航業(yè)審批制度內(nèi)涵式改革的著眼點(diǎn)
改革是推動(dòng)事業(yè)向合規(guī)律性發(fā)展而進(jìn)行促進(jìn)制度創(chuàng)新和優(yōu)化，內(nèi)涵式改革彰顯改革的預(yù)期與效果、謀劃與措施、應(yīng)然與實(shí)然、形式與實(shí)質(zhì)無縫對接，使事業(yè)在順應(yīng)規(guī)律的合理制度保障下實(shí)現(xiàn)又好又快發(fā)展。推進(jìn)民航審批制度內(nèi)涵式改革，需要從特點(diǎn)和重點(diǎn)兩處著眼，使改革的抓手抓得準(zhǔn)、注力注得深、生效生得實(shí)，以促進(jìn)民航業(yè)在順應(yīng)時(shí)代要求、事業(yè)發(fā)展趨勢中提升運(yùn)營效率和服務(wù)品質(zhì)，更好服務(wù)于國家發(fā)展戰(zhàn)略，滿足人民美好生活需求的客觀需要，為建設(shè)交通強(qiáng)國作出貢獻(xiàn)。
（一）推進(jìn)內(nèi)涵式改革必須圍繞民航業(yè)和民航審批的特點(diǎn)進(jìn)行開源著眼
相比于一般行業(yè)，民航業(yè)因其特定的業(yè)需、業(yè)域、業(yè)態(tài)、業(yè)能，具有其它行業(yè)不可相比的特點(diǎn)，它所擁有的獨(dú)具特殊功能的空中代步工具，對密切國與國、人與人、事與事的聯(lián)系提供了蘊(yùn)含特有時(shí)空觀、效率觀的出行剛需。民航業(yè)的特點(diǎn)集中體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：首先，民航資源具有更明顯的稀缺性，民航在交通系統(tǒng)中不可能像鐵路交通、道路交通、地鐵等具有廣泛供給力，與其它大多數(shù)行業(yè)相比，其受眾范圍相對有限，包括機(jī)場、航線等民航配套供給能力，總體上是滯后民航市場需求的，而為了滿足民航市場的增長需要更大范圍協(xié)調(diào)民航資源；其次，民航體系具有復(fù)雜性，民航是一個(gè)由不同種類的要素構(gòu)成的復(fù)雜系統(tǒng)，包括機(jī)場系統(tǒng)、空管系統(tǒng)、航空運(yùn)輸系統(tǒng)等數(shù)個(gè)子系統(tǒng)，民航子系統(tǒng)之間有機(jī)聯(lián)系、互相影響與制約，發(fā)生在任何一個(gè)子系統(tǒng)的短板都會(huì)嚴(yán)重影響到民航整體的運(yùn)營和發(fā)展；再次，民航運(yùn)營具有跨網(wǎng)性，民航運(yùn)營需要依托多網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)的協(xié)同，在民航系統(tǒng)內(nèi)部機(jī)場、航空運(yùn)輸企業(yè)、空管的協(xié)同，以及在由民航、鐵路、公路等組成的綜合運(yùn)輸系統(tǒng)之間的協(xié)同中實(shí)現(xiàn)跨網(wǎng)運(yùn)營。
行政審批定然是落腳到行業(yè)、產(chǎn)業(yè)的具體審核、批準(zhǔn)，行政審批制度的科學(xué)性和有效性建立在反映行業(yè)和產(chǎn)業(yè)特性的規(guī)律性上。民航是國內(nèi)經(jīng)濟(jì)、國際交流、大眾民生的動(dòng)脈，具有獨(dú)特的運(yùn)營要素、系統(tǒng)、環(huán)境，導(dǎo)致制約效率和安全的要素顯現(xiàn)動(dòng)態(tài)時(shí)空性、多維產(chǎn)業(yè)性、復(fù)雜技術(shù)性，這便決定民航審批制度顯現(xiàn)兩個(gè)特點(diǎn)：一是具有多維集約審批屬性，既包含了適航、空中交通管理、飛行標(biāo)準(zhǔn)、機(jī)場服務(wù)、運(yùn)輸市場等全方位審批，又包含了航空運(yùn)輸領(lǐng)域、機(jī)場領(lǐng)域、空管領(lǐng)域、通用航空領(lǐng)域、航空保障領(lǐng)域等全行業(yè)審批；二是世界各國民航審批類型與基本內(nèi)容具有高度的同一性。民航業(yè)是一個(gè)全球化的行業(yè)，較早形成了比較完備的國際法治體系。因此，與一般行業(yè)不同，民航審批權(quán)的設(shè)立很大程度上受到了《國際民航公約》體系的影響。根據(jù)《國際民航公約》，航空器登記國對航空器的安全負(fù)有義務(wù)，負(fù)責(zé)適航性、航空人員執(zhí)照、無線電設(shè)備等執(zhí)照的核準(zhǔn)，但是前提是這些標(biāo)準(zhǔn)不能低于國際民航組織制定的標(biāo)準(zhǔn)。《國際民航公約》要求締約國采取本公約建議或制定的標(biāo)準(zhǔn)，并盡最大可能性統(tǒng)一這些標(biāo)準(zhǔn)。
我國是《國際民航公約》的締約國，因此，我國民航行政審批不但要遵循國內(nèi)法中的《民用航空法》以及相關(guān)的行政法規(guī)，也要遵循《國際民航公約》。可以看出，基于上述特點(diǎn)，不同于一般行業(yè)的行政審批，民航行政審批制度改革需要政府通觀國內(nèi)市場和國際標(biāo)準(zhǔn)的關(guān)系，并匯聚處理，在把握簡政放權(quán)向誰放、放什么、怎么放、放到什么程度等問題上，不是簡單的拿審批類型的削減與下放說事和行事，而是將改革推進(jìn)在符合民航業(yè)特定的受自身發(fā)展客觀規(guī)律制約的秩序中，夯實(shí)改革的內(nèi)涵。
（二）推進(jìn)內(nèi)涵式改革必須圍繞實(shí)現(xiàn)民航現(xiàn)代治理進(jìn)行目標(biāo)著眼
黨的十八屆三中全會(huì)將全面深化改革的目標(biāo)確定為“完善和發(fā)展中國特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，黨的十九屆四中全會(huì)專門就實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)進(jìn)行固根基、揚(yáng)優(yōu)勢、補(bǔ)短板、強(qiáng)弱項(xiàng)等完善制度、提升效能的重大部署。實(shí)現(xiàn)民航現(xiàn)代治理是題中應(yīng)有之義。
民航現(xiàn)代治理既是嶄新的理念，又是嶄新的體制，也是嶄新的機(jī)制，體現(xiàn)為民航系統(tǒng)具備了現(xiàn)代化的治理體系和治理能力。其中，緊緊圍繞使市場在民航資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府對民航審批、監(jiān)管、服務(wù)作用，先進(jìn)的治理理念是先導(dǎo)，這樣的理念就是兼容市場和行政規(guī)律的善治；科學(xué)的體制是主干，這樣的體制體現(xiàn)為政府民航管理機(jī)構(gòu)設(shè)置合理精道、職能配置科學(xué)精準(zhǔn)；順暢的機(jī)制是關(guān)鍵，這樣的機(jī)制體現(xiàn)為在政府與市場主體業(yè)務(wù)關(guān)系之間，有法治規(guī)范而無人為鉗制、有疏導(dǎo)路徑而無妄卡堵障、有共尊共促而無互悖互掣，形成促進(jìn)民航業(yè)規(guī)范、快速、健康、穩(wěn)定發(fā)展的治理局面。
行政審批是政府規(guī)制經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的一種手段，目的是以政府干預(yù)有悖規(guī)則、倫理因素的社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的方式，保證社會(huì)公共價(jià)值和利益的實(shí)現(xiàn)。行政審批權(quán)的正當(dāng)行使效應(yīng)決定于合適的權(quán)域、合規(guī)的權(quán)杖、合度的權(quán)及，行政審批過度化必將對經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)造成阻礙。在民航審批中，怎樣才能做到清晰劃定政府與市場的邊界，以通過規(guī)范行政審批權(quán)最大限度減少政府對民航資源的直接配置，最大限度減少政府對民航市場作用不必要的干預(yù)，以便最大限度激發(fā)市場活力，增強(qiáng)內(nèi)生動(dòng)力，釋放內(nèi)需潛力，有效的辦法就是以實(shí)現(xiàn)民航現(xiàn)代治理為目標(biāo)著眼推進(jìn)民航審批制度內(nèi)涵式改革。
從各國民航管理體制變革這一外部因素來看，出于對市場失靈與政府失靈的雙重?fù)?dān)憂與博弈，民航自產(chǎn)生至今，分別經(jīng)歷了監(jiān)管迷信、監(jiān)管質(zhì)疑、以及監(jiān)管重構(gòu)三個(gè)階段。具體而言，在民航業(yè)發(fā)展的早期，政府對于航空運(yùn)輸企業(yè)的成立、進(jìn)入、退出，運(yùn)輸?shù)膬r(jià)格、航線等幾乎所有涉及航空運(yùn)輸?shù)乃惺马?xiàng)進(jìn)行審批和監(jiān)管。進(jìn)入20世紀(jì)70年代，由于過度的監(jiān)管，導(dǎo)致整個(gè)航空運(yùn)輸業(yè)虧損嚴(yán)重、效率低下，越來越高的呼聲要求放松管制。美國于1978年逐步解除對于航線、運(yùn)價(jià)、航空公司的成立等方面的審批與管制，開啟了放松管制的探索路徑。從早期的“市場開放”，到范圍更大，開放程度更深的“天空開放”，伴隨著許多國家和地區(qū)簽署的“開放天空協(xié)議”（Open Skies Agreement），民航放松管制政策開始被推向世界。
民航業(yè)是一個(gè)全球化的行業(yè)，國際條約層面的放松管制，必然會(huì)給國內(nèi)民航管理體制帶來影響，國際上對航空承運(yùn)人的所有權(quán)與控制權(quán)，市場準(zhǔn)入、運(yùn)力、時(shí)刻、產(chǎn)品分銷等方面的放松管制，對我國推進(jìn)民航治理體系和治理能力現(xiàn)代化既形成了制約，又提供了參照，需要我國適應(yīng)我國締結(jié)的航空運(yùn)輸國際條約要求，借鑒外國有益經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國國情，實(shí)行有利、有力、有為、有效的民航行政審批制度內(nèi)涵式改革。
三、推進(jìn)民航審批制度內(nèi)涵式改革的著力點(diǎn)
推進(jìn)民航審批制度內(nèi)涵式改革，既要確保航空安全這一民航業(yè)治理的核心主題，加強(qiáng)對于各類適航證明的審批、人員資質(zhì)的審批、飛行活動(dòng)的審批等，又要在堅(jiān)持航空安全的條件下，更大激發(fā)民航市場主體活力、增強(qiáng)競爭力，并且鼓勵(lì)創(chuàng)新，促進(jìn)我國從“民航大國”向“民航強(qiáng)國”轉(zhuǎn)變。針對我們民航業(yè)發(fā)展面臨的深層次結(jié)構(gòu)性問題和民航行政審批改革存在的不足，深化改革應(yīng)當(dāng)致力于構(gòu)建民航完善的模塊類審型、契合市場型、協(xié)同飛行型、鼓勵(lì)科創(chuàng)型的審批制度。
（一）推進(jìn)模塊類審型審批改革
民航建立全面的模塊類審型審批制度是由民航內(nèi)部巨大的差異性所決定的，我國目前已經(jīng)開始在通用航空領(lǐng)域注意構(gòu)建分類管理的審批制度，從長遠(yuǎn)看，需要構(gòu)建全行業(yè)按類實(shí)現(xiàn)模塊化的審批制度。在《民用航空法》設(shè)立的民航審批類型范圍內(nèi)，需要進(jìn)一步豐富民航行政法規(guī)與規(guī)章，對民航審批權(quán)的行使進(jìn)行精細(xì)化、模塊化構(gòu)建。
一是“兩個(gè)重構(gòu)”下通用航空審批制度改革。我國通用航空的發(fā)展一直滯后于國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。因此，為了補(bǔ)足短板，通用航空被確立為民航強(qiáng)國建設(shè)的重要內(nèi)容，并被定位為國家戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)。
目前的民航審批制度未能反映出通用航空的特殊性，其表述過于原則，這在一定程度上遏制了通用航空發(fā)展的活力。我國目前的航空法體系內(nèi)，對于通用航空管理體系，通過特別法的方式加以規(guī)范，而在特別法調(diào)整之外的通用航空事項(xiàng)，則均準(zhǔn)用公共運(yùn)輸航空的規(guī)定。事實(shí)上相當(dāng)于通用航空法律是公共運(yùn)輸航空法律的特別法。這就導(dǎo)致了對于特別法律調(diào)整范圍之外，與通用航空有關(guān)的技術(shù)運(yùn)行以及各類證照的頒發(fā)，大部分均采用與公共運(yùn)輸航空同樣的標(biāo)準(zhǔn)。
2019年1月21日，民航局印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)通用航空法規(guī)體系重構(gòu)工作的通知》，要求落實(shí)通航業(yè)務(wù)框架和通航法規(guī)框架（“兩個(gè)框架”）的重構(gòu)，作為我國未來通用航空發(fā)展的頂層設(shè)計(jì)。該通知要求以 “放管結(jié)合、以放為主、分類管理”作為總體方針，在通用航空體系內(nèi)以航空器運(yùn)行能力為縱軸，以通用航空運(yùn)營人的經(jīng)營能力為橫軸，按照交叉組合，劃分不同的模塊，執(zhí)行不同的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)。從方向上看，這正是考慮到了通用航空的特殊性，在堅(jiān)持安全性的基礎(chǔ)上進(jìn)行松綁減負(fù)，同時(shí)考慮到通用航空內(nèi)部的差異性，進(jìn)行分類精細(xì)化管理。目前的一系列通用航空審批制度改革也正是順應(yīng)這一思路，例如取消通用航空經(jīng)營許可前置審批等。另外，還有一些政策和法律的松綁也正列入立法計(jì)劃中。盡管如此，從民航業(yè)整個(gè)發(fā)展趨勢來說，仍然需要進(jìn)一步解放思想，進(jìn)行更深層次、更大范圍的模塊化改革。
二是建立全行業(yè)模塊化審批制度。深化簡政放權(quán)的關(guān)鍵就在于創(chuàng)建模塊化、精細(xì)化的審批管理模式。可以根據(jù)民航業(yè)的內(nèi)部差異性，在經(jīng)過充分論證的基礎(chǔ)上，在同一類審批內(nèi)部制定不同的審批標(biāo)準(zhǔn)。對于不需要再設(shè)立審批的情況，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)決取消或者改為備案制，即便仍有必要保留事前審批，也可以設(shè)定不同的審批標(biāo)準(zhǔn)，該放的應(yīng)當(dāng)堅(jiān)決放開，該管的應(yīng)當(dāng)堅(jiān)決管起來。具體措施是：第一，設(shè)定合理的分類標(biāo)準(zhǔn)。首先，分類標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定應(yīng)當(dāng)具有前瞻性，能夠體現(xiàn)出民航業(yè)的發(fā)展趨勢，比如針對日益發(fā)展的公務(wù)飛行需求，在大通用航空的體系內(nèi)，有必要對公務(wù)航空進(jìn)行單獨(dú)的分類。其次，分類標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定應(yīng)當(dāng)具有體系性，在設(shè)定各個(gè)子部門的標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，應(yīng)當(dāng)注意各個(gè)子部門的關(guān)聯(lián)性，確保民航分類標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定具有體系性，杜絕由于跨部門的標(biāo)準(zhǔn)不一致，從而導(dǎo)致不同領(lǐng)域之間的法規(guī)和政策不一致，甚至“打架”的情況。第二，建立“大民航”的觀點(diǎn)，從更大范圍內(nèi)統(tǒng)籌民航審批的對象、主體和內(nèi)容。從審批對象來說，應(yīng)不僅僅限于航空運(yùn)輸業(yè)，也應(yīng)該將航空制造、航空培訓(xùn)、航空器維護(hù)保養(yǎng)、航空救援、航空金融等也納入統(tǒng)籌審批的范疇。從審批內(nèi)容來說，不僅僅限于傳統(tǒng)的航空飛行活動(dòng)，應(yīng)將航空制造、培訓(xùn)、維護(hù)保養(yǎng)、融資等相關(guān)的活動(dòng)等也納入統(tǒng)籌范圍。從審批主體角度，不僅局限于民航局，也應(yīng)當(dāng)將現(xiàn)實(shí)中所有行使民航業(yè)審批權(quán)的行政主體都納入其中統(tǒng)籌設(shè)置審批權(quán)，例如，發(fā)展和改革委員會(huì)、工業(yè)和信息化部，等等。第三，以必要的安全性審查為標(biāo)尺，以風(fēng)險(xiǎn)審定為尺度，確定放與管的尺度。圍繞航空安全，使民航審批不同模塊的劃分、建立與調(diào)整，都應(yīng)以必要的安全性為確定標(biāo)準(zhǔn)。比如，在通航活動(dòng)中，載客運(yùn)輸應(yīng)當(dāng)比載貨運(yùn)輸以及其他通航作業(yè)活動(dòng)具有更高的審批標(biāo)準(zhǔn)，包括對從事載客運(yùn)輸飛行的航空器、人員、機(jī)場等。相反，如果對于載貨運(yùn)輸或者其他通航飛行活動(dòng)設(shè)定了完全不必要的過高的審批標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)當(dāng)逐步放松。
（二）推進(jìn)契合市場型審批改革
建立完善的契合市場型審批制度是由我國民航市場經(jīng)濟(jì)地位所決定的。為了充分實(shí)現(xiàn)市場在資源配置中的決定性地位，進(jìn)一步完善民航市場體系，民航審批制度需要建立全面契合市場發(fā)展需要的審批制度。具體而言，需要對《民用航空法》以及相關(guān)行政法規(guī)、規(guī)章就民航市場準(zhǔn)入、經(jīng)營活動(dòng)的審批進(jìn)行重構(gòu)，徹底放開可競爭環(huán)節(jié)的審批，對于保留審批的事項(xiàng)，需要消除隱形的審批壁壘，審批的內(nèi)容也應(yīng)從消除壟斷、維護(hù)市場公平競爭的角度進(jìn)行設(shè)置，避免政府對民航資源的直接配置。
一是進(jìn)一步取消隱形的審批壁壘。民航業(yè)的發(fā)展規(guī)模和速度，取決于政府在審批時(shí)門檻的高低、門口的大小，以及民航業(yè)運(yùn)行所含所有要素實(shí)際上能否一并入市，任何一個(gè)要素在審批中受阻，或者任何一個(gè)審批事項(xiàng)在某個(gè)環(huán)節(jié)上不順，都會(huì)影響民航市場的運(yùn)營。由于民航業(yè)涉及的市場準(zhǔn)入范圍更廣，這就要求在深化改革中，必須著力取消體現(xiàn)在局部和環(huán)節(jié)中的隱形審批壁壘。對于可放開的非天然壟斷性行業(yè)，業(yè)務(wù)管理部門應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變職能，從事無巨細(xì)全部審批轉(zhuǎn)變?yōu)橐詷?gòu)建維護(hù)公平競爭環(huán)境為主，對該審批的事項(xiàng)切實(shí)把好關(guān)，對不該審批的事項(xiàng)一律取消，不留尾巴。包括對于公共運(yùn)輸航空，需要進(jìn)一步頒布準(zhǔn)入細(xì)則，在對飛行、機(jī)務(wù)人員、航線等進(jìn)行評估的基礎(chǔ)上，實(shí)行統(tǒng)一、透明的航空公司準(zhǔn)入制度，消除由于政策的不確定性帶來的風(fēng)險(xiǎn)；對于航材、航信，有必要進(jìn)一步打破行政壟斷，引入競爭機(jī)制，提高供給水平和服務(wù)；對于航油，包括采購、運(yùn)輸和銷售等具有競爭性因素的環(huán)節(jié)可以放開競爭。
二是完善運(yùn)價(jià)形成機(jī)制與航線資源配置。我國目前以航線的繁忙程度區(qū)分實(shí)行政府指導(dǎo)價(jià)與市場調(diào)節(jié)價(jià)，在一定程度上限制了航空公司之間的市場競爭。越繁忙的航線，反而越需要開放競爭，競爭越充分，資源配置使用效率就會(huì)越高，因此，建議除了少數(shù)有必要保留的公益航線外，其他航線均應(yīng)當(dāng)實(shí)行市場調(diào)節(jié)價(jià)。而為了更有效利用航線資源，可以考慮放開更多的登記航線。對于核準(zhǔn)航線，為了達(dá)到資源配置的最優(yōu)化，可以考慮引入市場競爭機(jī)制，例如，采用航線招投標(biāo)或航班時(shí)刻拍賣等代替行政審批，在一定比例范圍內(nèi)允許有償使用或轉(zhuǎn)讓，并且及時(shí)收回閑置時(shí)刻重新分配，促進(jìn)航空公司的有序競爭，最大限度發(fā)揮航線資源的使用效率。
（三）推進(jìn)協(xié)同飛行型審批
“飛起來”是硬道理，是衡量民航業(yè)發(fā)展程度，也是民航發(fā)展?jié)撃茚尫懦潭鹊臉?biāo)尺，基于國情，需要在民航與軍用航空之間構(gòu)建一種“飛行友好型”關(guān)系，實(shí)行協(xié)同飛行審批制度。協(xié)同飛行審批，意指充分釋放航空飛行需求，更大范圍內(nèi)協(xié)調(diào)行政與軍事資源，建立一個(gè)保證民航和軍用航空協(xié)同發(fā)展的具有中國特色的現(xiàn)代化空域管理和飛行審批體系。
飛行審批涉及總體的國家安全問題，在完善飛行審批制度時(shí)必須樹立整體的國家安全觀。從維護(hù)國家安全角度來說，對航空活動(dòng)進(jìn)行必要的軍事管理是有必要的，這也是各國通行的做法，尤其我國自1949年建國之后就一直面臨著嚴(yán)峻的國土防空壓力，直至目前也是如此。盡管如此，樹立整體的國家安全觀與進(jìn)一步釋放空域、簡化飛行審批并無矛盾。更何況，隨著改革開放深入，我國民航業(yè)無論是安全形勢還是監(jiān)測、導(dǎo)航能力都已發(fā)生根本變化，這些技術(shù)條件為在堅(jiān)持國家整體安全觀的前提下，進(jìn)一步改革空域管理制度提供了基礎(chǔ)。
從短期來看，需要根據(jù)已有的監(jiān)測與管理?xiàng)l件，對空域劃分進(jìn)行分類優(yōu)化，盡量釋放出更多的空域供民航使用。《民用航空法》第71條明確要求空域的劃分應(yīng)兼顧民用與國防的需求，以及公眾的利益，促進(jìn)空域得到充分有效的利用。2010年，國務(wù)院、中央軍委印發(fā)了《關(guān)于深化我國低空空域管理改革的意見》，對試點(diǎn)的低空空域進(jìn)行改革，將其重新劃分為管制空域、監(jiān)視空域和報(bào)告空域三類進(jìn)行管理。改革的方向體現(xiàn)了黨中央、國務(wù)院對于空域改革的遠(yuǎn)見性與前瞻性，下一步應(yīng)該根據(jù)現(xiàn)實(shí)空域的使用情況，進(jìn)一步擴(kuò)大報(bào)告空域的范圍，滿足民用飛行的基本需要。另外，在具體的審批環(huán)節(jié)，仍應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步簡化流程，縮短審批時(shí)間，主要通過雷達(dá)管制的方式，以滿足申請人對于飛行機(jī)動(dòng)性的要求。
從長期來看，需要進(jìn)一步推動(dòng)空域管理制度的深化改革。我國目前空域管理制度以軍方為主導(dǎo)，空域的劃分、飛行任務(wù)、飛行計(jì)劃的審批均體現(xiàn)著軍管民模式。應(yīng)當(dāng)賦予民航更大的管理權(quán)限，把更多的資源傾向于民航，形成民航與軍隊(duì)共同參與的國家統(tǒng)一的空域管理體系，真正建立一個(gè)聯(lián)動(dòng)統(tǒng)一的管理體制。具體而言，除了管制空域外，在和平時(shí)期，關(guān)于空域資源分配，飛行任務(wù)和飛行計(jì)劃的審批等均可以由民航來主導(dǎo)。
（四）推進(jìn)鼓勵(lì)科創(chuàng)型審批
民航的科技密集型屬性決定民航應(yīng)當(dāng)建立一種鼓勵(lì)科技創(chuàng)新的審批制度，在保證基本規(guī)范和規(guī)格的前提下，審批應(yīng)當(dāng)為民航科技創(chuàng)新助力。鼓勵(lì)科創(chuàng)型審批制度，主要體現(xiàn)為民航審批對航空科學(xué)技術(shù)創(chuàng)新打開方便之門，在確保航空安全的基礎(chǔ)上，引導(dǎo)并鼓勵(lì)涉及航空器設(shè)計(jì)、生產(chǎn)、適航認(rèn)可或許可，以及新型飛行器的運(yùn)營和操作的科技項(xiàng)目獲得快速發(fā)展的市場空間。
一是在航空產(chǎn)品的適航取證體系中，需要進(jìn)一步貫徹風(fēng)險(xiǎn)審定理念，基于風(fēng)險(xiǎn)的判斷確定適航當(dāng)局在適航認(rèn)證各個(gè)階段的介入程度，并且從單個(gè)航空產(chǎn)品認(rèn)證轉(zhuǎn)向系統(tǒng)的構(gòu)建，從注重審查轉(zhuǎn)向注重引導(dǎo)，進(jìn)一步簡政放權(quán)，鼓勵(lì)促進(jìn)航空新技術(shù)、新設(shè)計(jì)的發(fā)展。在風(fēng)險(xiǎn)審定理念下，通過將申請人對民航規(guī)章的持續(xù)符合程度作為判斷其產(chǎn)品符合性成熟度的依據(jù)，從而決定審定力度或檢查頻度，以便系統(tǒng)培養(yǎng)與引導(dǎo)申請人不斷提升自己的能力建設(shè)，最終促進(jìn)航空技術(shù)的發(fā)展。目前這一理念已經(jīng)被引入輕小型航空器的適航審批中，可以考慮進(jìn)一步擴(kuò)展到所有航空產(chǎn)品的適航審批制度中。
二是新型飛行科技事關(guān)未來民航發(fā)展，甚至關(guān)系到整個(gè)人類科技文明制高點(diǎn)的爭奪。對于新型的飛機(jī)器以及其飛行活動(dòng)的審批，需要從兼顧鼓勵(lì)創(chuàng)新與保障安全角度，根據(jù)我國的國情，建立有中國特色的新型飛行器運(yùn)營和操作審批管理體制。以無人機(jī)為例，由于涉及人工智能與高端制造業(yè)，對航空科技以及制造業(yè)轉(zhuǎn)型具有深遠(yuǎn)影響，我國已將其列入戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)。目前，與無人機(jī)的相關(guān)審批與監(jiān)管呈現(xiàn)出交叉與混亂的現(xiàn)象，生產(chǎn)階段涉及工業(yè)和信息化部、民航局產(chǎn)品認(rèn)證與適航認(rèn)證，銷售階段涉及公安部門與民航部門的銷售備案與實(shí)名登記，飛行使用階段涉及駕駛?cè)藛T執(zhí)照、飛行空域管理與飛行計(jì)劃審批。因此，對于無人機(jī)的審批事項(xiàng)無疑需要更大范圍的跨部門協(xié)調(diào)與資源配置，為此國務(wù)院、中央軍委頒布了《無人駕駛航空器飛行管理暫行條例》（征求意見稿），但是該暫行條例仍未生效，且較為原則，在實(shí)踐中仍需進(jìn)一步制定具體的操作規(guī)則。對于下一步的工作，需要繼續(xù)圍繞著無人機(jī)的制造（機(jī)）、駕駛（人）、飛行三個(gè)環(huán)節(jié)，根據(jù)無人機(jī)飛行活動(dòng)的影響，充分考慮無人機(jī)發(fā)展的創(chuàng)新需求，合理分類，統(tǒng)籌資源，建立合理的無人機(jī)審批管理體制。