作者：李林，法學博士，中國社會科學院學部委員、研究員，中國社會科學院法學研究所原所長、法學系原主任。
內容提要：依法治國與國家治理是相互作用、相輔相成的關系。依法治國是推進國家治理現代化的重要內容和主要途徑，而推進國家治理體系和治理能力現代化，核心是要推進國家治理法治化。堅持和實行依法治國，可以從憲法、法治、立法、依法執政等多方面推進國家治理現代化和法治化。為此，應當根據推進國家治理現代化的改革總目標，強化法治權威和良法善治，加強人民代表大會制度建設，完善法律體系，加強憲法和法律實施，推行法治建設指標體系，在加快建設法治中國進程中推進國家治理現代化。
關鍵詞：法治中國；依法執政；國家治理；國家治理現代化；國家治理法治化
在《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》首次提出“推進國家治理體系和治理能力現代化”的改革目標以后，“國家治理”和“國家治理現代化”很快成為中國理論界學術界高度關注和廣泛討論的“熱詞”。相關見解紛亂雜陳，各種觀點見仁見智，令人眼花繚亂。國家治理與依法治國是什么關系？在“推進國家治理體系和治理能力現代化”新語境、新目標下，依法治國（法治）具有何種地位和作用？根據國家治理現代化的要求，未來應當如何全面推進依法治國、加快建設法治中國？本文擬結合當下我國全面深化改革和大力推進依法治國的實踐，對上述部分問題進行粗線條大跨度的探討分析，恭請批評指正。
一、依法治國與推進國家治理現代化的關系
中共十八屆三中全會提出：“全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化�！币婪ㄖ螄俏覈鴳椃ㄒ幎ǖ幕驹瓌t，是黨領導人民治理國家的基本方略。依法治國與國家治理是相互作用、相輔相成的關系。在全面推進依法治國、努力建設中國特色社會主義法治體系的時代背景下，在我國從法律體系走向法治體系、從法律大國走向法治強國進而實現法治中國夢的歷史進程中，推進國家治理現代化，應當高度重視并充分發揮依法治國的重要作用。
（一）依法治國與國家治理的含義
國家應當如何治理？這并不是一個新問題、小問題，而是國家產生以來就始終存在的老問題、重大問題，是馬克思主義國家學說需要回答的基本問題，是政治學和法學需要研究解決的核心問題。馬克思主義國家學說認為，應當從國體、政體、政治模式、基本方略等方面，分析和把握國家和國家治理問題。對國家的本質作階級分析，是國家中多數人對少數人的統治，還是少數人對多數人的專政，這是國家治理需要首先解決的國體問題。是采行共和制還是君主立憲制，聯邦制還是單一制，元首負責制還是議會內閣負責制，或者采行人民代表大會制度等政體，這是國家治理需要解決的政權組織形式問題。是實行直接選舉、多黨制、三權分立、兩院制，還是實行直接與間接選舉相結合、一黨領導與多黨合作相結合、執政黨黨內民主與人民民主相結合、民主集中制，或者采取其他政治體制治國理政，這是國家治理需要解決的政治模式問題。是實行專制、人治、獨裁，或者實行民主、法治、共和，抑或實行其他方式治國理政，這是國家治理需要解決的路徑和方略問題。
中國共產黨在領導人民奪取革命、建設和改革勝利的偉大實踐中，在建立中華人民共和國和實行社會主義制度的基礎上，通過憲法、法律和黨章等形式，把工人階級領導的、以工農聯盟為基礎的人民民主專政規定為共和國的國體，把人民代表大會制度規定為共和國的政體，把共產黨的領導、民主集中制、人民代表大會制度、民族區域自治制度、多黨合作政治協商制度、基層民主自治制度等，規定為共和國政治模式的主要內容，把依法治國確立為黨領導人民治理國家的基本方略，把法治確定為治國理政的基本方式，不斷發展中國特色社會主義民主政治，推進依法治國和國家治理的現代化。
從一般意義上講，依法治國就是堅持和實行法治，反對人治和專制。中國共產黨十五大報告指出，依法治國，就是廣大人民群眾在黨的領導下，依照憲法和法律規定，通過各種途徑和形式管理國家事務，管理經濟文化事業，管理社會事務，保證國家各項工作都依法進行，逐步實現社會主義民主的制度化、法律化。依法治國是黨領導人民治理國家的基本方略，是發展社會主義市場經濟的客觀需要，是社會文明進步的重要標志，是國家長治久安的重要保障。
國家治理，就是人民當家作主，通過全國人民代表大會和地方各級人民代表大會，執掌國家政權、行使國家權力、管理國家事務的制度安排和活動過程。它是在執政黨的領導下，全國各族人民、一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業事業組織等社會主體，依照憲法、法律和其他規范、制度和程序，共同參與國家的政治生活、經濟生活和社會生活，共同管理國家和社會事務、管理經濟和文化事業，共同推動政治、經濟、社會、文化和生態文明建設全面發展的制度安排和活動過程。它是執政黨堅持依憲執政和依法執政，總攬全局，協調各方，支持各個國家機關依法獨立履行職權，領導并支持各種社會主體對國家和社會實施系統治理、依法治理、綜合治理、源頭治理的治國理政。
（二）依法治國與國家治理的關系
依法治國與國家治理是什么關系？我們認為，依法治國主要是一個法學概念，國家治理主要是一個政治學、行政學或者社會學的概念；兩者雖然話語體系不同，內涵和外延略有區別，但本質和目標一致，主體與客體相近，方法和手段相似，是國家良法善治的殊途同歸。具體來講，依法治國與國家治理具有如下共同點：
第一，兩者都堅持中國特色社會主義制度，堅持中國共產黨的領導，堅持依憲執政和依法執政，在國家憲法框架內并通過主權國家來推進和實行。
第二，兩者都堅持主權在民和人民當家作主，人民是國家和社會的主人，人民是依法治國和國家治理的主體，而不是被治理、控制、統治的客體。
第三，兩者都強調國家治理制度體系的重要性、穩定性和權威性，要求形成健全完備、成熟定型的現代化國家治理的制度體系，其中主要是體現為國家意志的、以憲法為核心的法律制度體系。
第四，兩者都堅持以人民民主專政國體的政治統治為前提，都涉及“他治”、“自治”和“共治”等管治方式，都把“統治”、“管理”和“治理”等作為現代國家治國理政不可或缺的方式方法來綜合使用。從法律分類的角度來理解，“統治”主要用于憲法、刑法等公法關系領域，“管理”主要用于行政法、經濟法等公法關系以及公私法關系結合等領域，“治理”主要用于社會法和私法關系等領域，三者共存于國家的法律體系和法律關系中，都是調整社會關系和治國理政的重要方式。
第五，兩者“管理”和“治理”的對象（客體）大同小異，都涉及政治經濟文化社會生態、內政國防外交、改革發展穩定、治黨治國治軍、調整社會關系、規范社會行為、配置社會資源、協調社會利益、處理社會沖突、保障私權和制約公權等各領域和各方面。
第六，兩者追求的直接目標都要求實現良法善治，強調不僅要有良好健全完備的國家管理治理的法律和制度體系，而且這種法律和制度體系在現實生活中要能夠得到全面貫徹執行和有效實施。
第七，兩者的目的都是為了發展人民民主，激發社會活力，構建良好秩序，促進公平正義，為了實現國家富強、人民幸福、中華民族偉大復興的中國夢，把我國建設成為民主富強文明幸福的社會主義現代化強國。
依法治國與國家治理具有以下主要區別：首先，國家治理強調“治理”與“管理”在主體、權源、運作、范圍等方面存在不同，認為從“管理”到“治理”是理念上的飛躍和實踐上的創新。其次，國家治理不僅堅持法治是治理國家的基本方式，依法治國是治國理政的基本方略，而且注重發揮政治、德治、自治規范和契約、紀律等多種方式手段的作用。再次，國家治理堅持以各種社會主體平等共同參與的共治為主要治理形式，強調治理主體間的平等性、自愿性、共同性和參與性。依法治國則堅持系統治理、綜合治理，不僅采用他治（如治安與工商衛生執法管理）和自治（如基層與社區自治），也經常采用人人參與、齊抓共管的共治。最后，國家治理的范圍不僅包括國家法律和法治直接規范和調整的領域，而且包括政黨和社會組織、武裝力量、企業事業單位和社會內部中法律和法治未直接涉及的某些部分。
盡管兩者有所區別，但它們同多于異。在理解兩者關系時，不應當將兩者對立起來，既不宜用依法治國取代國家治理，也不宜用國家治理取代依法治國，兩者是相輔相成、殊途同歸的關系。不應當將兩者割裂開來，既不能片面強調依法治國的地位和作用，也不能過分強調國家治理的價值和功能，兩者是彼此交叉、相互作用的關系。不應當對“治理”、“管理”、“統治”這三個基本概念作片面解讀，三個概念之間不是相互排斥的矛盾關系，不是依次取代的遞進關系，而是相互影響的交叉關系，相互作用的共存關系，但在不同時期、不同條件、不同語境或不同學科視角下，三個概念的使用有主次先后之分、輕重大小之別。
（三）推進國家治理現代化的核心是法治化
國家治理至少包括國家治理體系和國家治理能力兩個方面。
國家治理體系，就是在黨領導下管理國家的制度體系，包括經濟、政治、文化、社會、生態文明和黨的建設等各領域的體制機制、法律法規安排，是一整套緊密相連、相互協調的國家制度。形成系統完備、科學規范、運行有效的國家制度體系，是國家治理體系現代化的重要目標。國家治理能力，就是運用國家制度管理社會各方面事務的能力，包括改革發展穩定、內政外交國防、治黨治國治軍等各個方面。習近平指出，國家治理體系和治理能力是一個國家的制度和制度執行能力的集中體現，兩者相輔相成，單靠哪一個治理國家都不行。
推進國家治理的現代化，就是要推進和實現國家治理體系和治理能力的法治化、民主化、科學化和信息化，其核心是推進國家治理的法治化。一方面，要推進國家治理制度體系的法治化。董必武說過，“顧名思義，國家的法律和制度，就是法制”。在法治國家，國家治理制度體系中的絕大多數制度、體制和機制，已通過立法程序規定在國家法律體系中，表現為法律規范和法律制度。因此，發展和完善國家法律體系，構建完備科學的法律制度體系，實質上就是推進國家治理制度體系的法律化、規范化和定型化，形成系統完備、科學規范、運行有效的國家制度體系。另一方面，要推進國家治理能力的法治化。在法治國家，國家治理能力主要是依法管理和治理的能力，包括依照憲法和法律、運用國家法律制度管理國家和社會事務、管理經濟和文化事業的能力，科學立法、嚴格執法、公正司法和全民守法的能力，運用法治思維和法治方式深化改革、推動發展、化解矛盾、維護穩定的能力。美國法學家富勒說：“法律是使人的行為服從規則治理的事業�！蓖七M國家治理能力的法治化，歸根結底是要增強治理國家的權力（權利）能力和行為能力，強化憲法和法律的實施力、遵守力，提高國家制度體系的運行力、執行力。
我們應當高度重視和充分發揮依法治國基本方略在推進國家治理現代化中的重要作用。依法治國不僅是國家治理現代化的主要內容，而且是推進國家治理現代化的重要途徑和基本方式，對實現國家治理現代化具有引領、規范、促進和保障等重要作用。
二、充分發揮依法治國對推進國家治理現代化的重要作用
在全面推進依法治國、努力建設中國特色社會主義法治體系的新形勢下，應當更加重視充分發揮依法治國（法治）的作用，緊緊圍繞全面深化改革的戰略部署和“五位一體”建設的總體要求，根據完善和發展中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化的改革總目標，堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一，運用法治思維和法治方式推進國家治理現代化。
（一）充分發揮憲法治國安邦總章程的功能推進國家治理現代化
憲法是國家文明進步的重要標志，是國家的根本法，治國安邦的總章程，具有最高的法律地位、法律權威、法律效力，具有根本性、全局性、穩定性、長期性。推進國家治理現代化，形成系統完備、科學規范、運行有效的國家治理制度體系，使國家治理各方面的制度更加成熟更加定型，最根本、最核心的是要維護憲法權威，保障憲法實施，充分發揮憲法作為治國安邦總章程的重要作用。
憲法以國家根本法的形式，確立了中國特色社會主義道路、理論體系和制度體系，規定了國家的根本制度和根本任務，國家的領導核心和指導思想，國家的基本制度和相關體制，愛國統一戰線，依法治國基本方略，民主集中制原則，尊重和保障人權原則，等等。對于這些制度和原則，我們必須長期堅持、全面貫徹、不斷發展。堅持、貫徹和落實憲法的這些制度和原則，堅持依憲治國和依憲執政，有利于根據治國安邦總章程的憲法要求，從國家頂層設計和戰略布局上，促進國家治理制度體系的規范化和定型化，提升國家治理能力的權威性和有效性。例如，現行憲法序言提出要“不斷完善社會主義的各項制度”，這既是憲法對改革和完善國家治理制度體系的總體要求，也是推進國家治理制度現代化的根本法律依據。
國家治理現代化，最根本的是人的現代化。在人民當家作主的社會主義國家，國家治理是人民自己的事業，只有在憲法的框架下和民主法治的基礎上，動員人民、依靠人民、組織人民對國家和社會實行共治和管理，才能從人民民主的本質上實現國家治理現代化。憲法是國家治理的總章程、總依據，全面貫徹實施憲法，最廣泛地動員和組織人民依照憲法和法律規定，通過各級人民代表大會行使國家權力，通過各種途徑和形式管理國家和社會事務，管理經濟和文化事業，共同治理，共同建設，共同享有，共同發展，保證人民成為國家、社會和自己命運的主人，有利于最大限度地調動人民群眾的積極性和主動性，充分發揮人民群眾在國家治理和依法治國中的主體作用。
文明進步既是國家發展的重要目標，也是國家治理現代化的重要標志。推進國家治理現代化，必須加強物質文明建設，鞏固社會主義的經濟基礎，促進先進生產力的發展必須加強政治文明建設（尤其是制度文明建設），完善社會主義的上層建筑，維護國家政權的合法性和正當性；必須加強精神文明建設，弘揚社會主義核心價值觀，繁榮和發展先進文化。我國憲法明確規定國家推動社會主義物質文明、政治文明和精神文明協調發展，并在有關條文中對我國基本的社會制度、經濟制度、政治制度、文化制度，對意識形態、思想道德、公民權利義務等作出了專門規定。切實尊重和有效實施憲法，就能夠在憲法的指引和保障下，積極推動國家文明進步，推進國家治理現代化。
（二）充分發揮法治的價值評判功能引領國家治理現代化
現代國家的法律不僅是行為規范體系，而且是價值評判體系，是社會主流價值的制度化體現。國家通過法治推行自由、平等、公平、正義、人權等基本價值，弘揚法治精神，傳播法治理念，引領社會進步�！胺ㄖ蔚暮x不只是建立一套機構制度，也不只是制定一部憲法、一套法律。法治最重要的組成部分也許是一個國家文化中體現的法治精神�！蔽覈鴳椃ㄒ幎吮仨殘猿种袊伯a黨的領導、社會主義制度、國家的指導思想和人民民主專政的國體，社會主義法治理念強調必須堅持三者有機統一，從中國國情和實際出發學習借鑒人類政治文明和法治文明的一切有益成果，逐步實現工業、農業、國防、科學技術和國家治理的現代化，而不能照搬照抄西方資本主義的民主政治模式和法治模式。憲法和法治的這些肯定性或禁止性的要求，明確規定了國家治理的性質，指明了國家治理現代化的正確方向和發展道路。
法治崇尚民主自由、公平正義、平等誠信、人權尊嚴、秩序安全、幸福和平等基本價值，遵循人民主權、憲法法律至上、保障人權、制約權力、依法執政、依法行政、公正司法、全民守法等基本原則，恪守普遍性、明確性、規范性、統一性、穩定性、可預期性、可訴性等基本規律。以倡導和推行全球治理聞名于世的國際組織—全球治理委員會在《我們的全球之家》中呼吁：提高全球治理的質量，最為需要的是“共同信守全體人類都接受的核心價值，包括對生命、自由、正義和公平的尊重”。顯然，全球治理倡導的核心價值與法治追求的基本價值，在許多方面是一致的。但它們有一個顯著區別，即前者主要通過呼吁、倡導、輿論等道德宣傳方式推行其價值理想，后者卻可以通過法治的力量推進其價值目標的實現。因此，我們根據法治的基本價值、原則和規律，運用法治方式推進國家治理現代化，就能夠促進國家治理的價值選擇與國家法治的價值取向相一致，促進國家治理的現代化與法治化相融合，實現國家和社會的良法善治。
（三）充分發揮法治的規范功能推進國家治理現代化
法律是治國之重器，是調整社會關系的行為規范。馬克思說過：“法律不是壓制自由的手段，正如重力定律不是阻止運動的手段一樣……恰恰相反，法律是肯定的、明確的、普遍的規范……法典就是人民自由的圣經�！币幏缎允欠ㄖ蔚幕咎卣鳎ㄟ^允許性規范、授權性規范、禁止性規范等形式，要求法律關系主體應當做什么、不應當做什么和應當怎樣做，達到調整社會關系、規范社會行為、維護社會秩序的目的。
在保障和促進國家治理現代化的過程中，法治的規范功能從以下方面發揮作用：一是通過合憲性、合法性等程序和制度的實施，保證國家治理制度體系建設和治理能力提升，在憲法框架下、法治軌道上進行，防止違憲違法行為和現象發生。例如，我國法律體系中有憲法、立法法、民族區域自治法、工會法、村民委員會組織法、全民所有制工業企業法等，明確規定了中國共產黨的領導地位和領導作用，執政黨就可以依據這些法律規定，健全和完善依法執政的有關制度體系，推進依法執政的現代化。二是通過規定權利與義務、權力與責任、行為模式與行為后果以及實體法規范和程序法規范等形式，將國家治理的制度要素和制度創新確認固定下來，使之邏輯更加嚴謹、內容更加科學、形式更加完備、體系更加協調。三是通過嚴格執法、公正司法、全民守法和依法辦事、依法治理、綜合治理等多種途徑和形式，推進憲法和法律規范的全面實施，不斷提升國家治理制度體系的權威性和執行力。例如，十八屆三中全會提出“把涉法涉訴信訪納入法治軌道解決，建立涉法涉訴信訪依法終結制度”，就體現了運用法治方式從根本機制上治理涉法涉訴信訪問題的思路。四是通過發揮法治的糾偏和矯正作用，一旦國家治理制度的某些創新偏離正確軌道，國家治理體制機制之間出現某種沖突抵觸，國家治理制度體系的貫徹執行遇到某種破壞或障礙，由國家有權機關依法做出應對和處置，就能夠保證國家治理現代化更加有序、更加順利地推進。
（四）充分發揮法治的強制功能推進國家治理現代化
法律與其他社會規范的重大區別在于，法律是表現為國家意志并由國家強制力保證實施的社會行為規范，國家意志性和國家強制性是它的重要特征。在我國，法律是黨的主張與人民意志相統一并通過立法程序轉化為國家意志的社會行為規范，法律的執行、適用和運行，是以警察、法庭、監獄甚至軍隊等國家機器的強制力作為最后的保障實施手段，因此，法律關系主體如果不履行法律義務、不承擔法律責任或者違反法律的相關規定，就可能受到執法司法機關以國家名義進行的制裁、懲罰或強制。
通過發揮法治的強制功能推進國家治理的現代化，一方面，把國家治理體系中有關制度的立、改、廢納入法治軌道，借助法治的強制力量保障和推進國家治理制度的創制和創新，如設立國家安全委員會、設立知識產權法院、實行大部制改革、深化行政執法體制改革等；依法強制性地取消或者廢除那些不合時宜、阻礙經濟社會發展的體制機制，如取消收容審查制度、取消勞動教養制度、取消某些行政審批事項、減少刑法中的死刑罪名等。另一方面，全面推進嚴格執法和公正司法，借助國家執法、司法的強制性制度機制，保證國家治理制度的有效貫徹實施，增強國家治理法律制度的執行力，如依法從重從快打擊恐怖暴力犯罪，貫徹落實寬嚴相濟的刑事政策，依法查處嚴重違反國家法律的黨員領導干部并追究其法律責任等等。
當然，法治對于國家治理領域的介入，一要遵循“對公權力法無授權即禁止，對私權利法未禁止即自由”的原則，二要把法律規范與道德、紀律、內部規定、自治規則等其他社會行為規范區分開來，三要把法治的國家強制功能與其他社會行為規范的約束功能區別開來。代表國家意志的法治強制功能，只能在法律的范圍內依法進行，而不能取代道德、紀律等其他社會行為規范的作用，更不能強制性地把其他社會行為規范全都法律化和國家意志化。
（五）充分發揮民主科學立法的功能推進國家治理現代化
亞里士多德認為，立法的本質是分配正義，它通過規定權利與義務、權力與責任、調整社會關系、配置社會資源、分配社會利益、規范社會行為等內容，實現立法的分配正義。現代民主理論則認為，立法的基本功能是人民意志的表達，行政的基本功能是人民意志的執行，司法的基本功能是人民意志的裁斷，它們在憲法框架下結合起來，共同對國家和社會進行有效治理。
立善法于天下，則天下治；立善法于一國，則一國治。在我國，立法是黨的主張與人民意志相統一的體現，是黨的路線方針政策具體化、條文化和法律化的表現形式，是我國政治經濟社會改革發展的制度化、規范化和法律化。我國立法既是黨領導人民通過立法程序分配正義的過程，也是人民通過人民代表大會表達自己意志和利益訴求、實現人民當家作主的過程。立法是為全國人民立規矩、為治理國家定依據的。立法是創制國家制度體系和活動規范的發動機，是構建國家法律制度、實現國家治理制度體系現代化的主要途徑和方式。因此，全面推進民主科學立法，充分發揮立法的引領和推動作用，就是國家立法機關運用立法思維和立法方式，通過立法程序和立法技術，對國家治理制度體系的創制、細化、完善和發展。
在我國法律體系已經形成和全面深化改革的新形勢下，立法對于國家治理現代化的引領和推動作用表現為：一是創新觀念，更加重視運用法治思維和法治方式，把國家治理體系和治理能力現代化納入憲法框架和法治軌道。國家治理制度創新非但不得違反憲法和法律，而且要先變法、后改革，重大改革于法有據。國家治理行為非但不得違憲違法，而且要依法治理、依規行事、照章辦事。二是更加重視把國家治理制度改革創新的重大決策同立法決策結合起來，通過立法程序使之成為國家意志和國家制度，確保改革決策的合法性和制度化。三是根據國家治理現代化的內在需要，更加重視通過綜合運用立、改、廢、釋等立法手段，及時創制新的法律和制度，修改或廢除不合時宜的法律法規，不斷提升國家治理制度體系的規范性、系統性、針對性和有效性。四是更加重視加強憲法實施監督和立法監督，及時發現和糾正違憲違法的所謂“改革決策”和“制度創新”，為國家治理制度體系的健全和完善提供強有力的法治保障。
（六）充分發揮執政黨依憲依法執政的功能推進國家治理現代化
推進國家治理現代化是一項艱巨復雜的系統工程，必須在黨的領導下、堅持依憲執政和依法執政才能取得成功。首先，我們黨牢固樹立執政黨的觀念、強化執政黨的意識，把堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國有機統一起來，增強運用憲法思維和法治方式治國理政的能力，努力提高依憲依法執政的水平，就能夠從黨的規章與國家制度相銜接、黨的政策與國家法律相結合的角度，不斷推進國家治理的制度化、法律化。其次，我們黨充分發揮總攬全局、協調各方的領導核心作用，堅持依法治國基本方略和依法執政基本方式，善于通過發揚民主使黨的方針政策充分反映和體現人民意志，善于使黨的政策主張通過法定程序成為國家意志，善于使黨組織推薦的人選成為國家政權機關的領導人員，善于通過國家政權機關實施黨對國家和社會的領導，支持國家權力機關、行政機關、審判機關、檢察機關依照憲法和法律獨立負責、協調一致地履行職權，就能夠更好維護執政黨與國家政權的權威，維護執政黨黨章與國家憲法法律的權威，維護黨的領導與法律統治的權威，從而充分體現國家治理現代化的中國特色和制度優勢，不斷增強國家治理體系的權威性和執行力。第三，我們黨領導人民制定憲法和法律，領導人民執行憲法和法律，黨在憲法和法律范圍內活動，做到帶頭守法、廉潔奉公、率先垂范，就能夠帶動全社會不斷提高規則意識、程序意識和責任意識，強化全社會的國家觀念、制度觀念和法治觀念，引領全社會形成辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的行為習慣，為推進國家治理現代化提供良好法治環境。第四，我們黨在長期的革命、建設和改革實踐中，積累了政治領導、組織領導和思想領導的領導經驗，探索了科學執政、民主執政、依法執政的執政經驗，形成了依法治國基本方略。黨堅持中國特色社會主義的理論、道路和制度自信，堅持依憲執政和依法執政，切實做到領導立法、保證執法、維護司法、帶頭守法，就能夠運用法治思維引領國家治理現代化的理論創新，運用法治方式推進國家治理現代化的制度創新和實踐創新。
習近平指出：“現代社會，沒有法律是萬萬不能的，但法律也不是萬能的。”我們高度重視發揮依法治國和法治在引領和推進國家治理現代化中的重要作用，但不能違背法治規律和法治思維過分夸大它們的作用，更不能陷入“法治萬能主義”的窠臼。
三、全面推進依法治國，加快建設法治中國
黨的十八大和十八屆三中全會提出，要加快推進社會主義民主政治制度化、規范化、程序化，建設社會主義法治國家，發展更加廣泛、更加充分、更加健全的人民民主，形成系統完備、科學規范、運行有效的制度體系，使各方面制度更加成熟更加定型；要全面推進依法治國，加快建設法治中國，到2020年全面建成小康社會時，實現依法治國基本方略全面落實、法治政府基本建成、司法公信力不斷提高、人權得到切實尊重和保障、國家各項工作法治化的目標。這既是對推進國家治理現代化提出的總要求，也是對全面推進依法治國、加快建設法治中國確立的總目標。我們應當統籌依法治國與國家治理，在推進國家治理現代化的進程中，努力達成建設法治中國的總目標；在全面推進依法治國、加快建設法治中國的進程中，全面推進和實現國家治理的現代化。
（一）強化法治權威和良法善治，推進國家治理法治化
法治權威是指法律及其制度運行在整個社會調整機制和全部社會規范體系中居于主導和至高地位，任何公權力主體都在憲法和法律范圍內活動，任何人都沒有超越憲法和法律的特權。美國思想家潘恩在《常識》一書中說：“在專制政府中國王便是法律……在自由國家中法律便應該成為國王。”憲法和法律至上，是當代法治權威的集中體現。黨的十八大強調要“更加注重發揮法治在國家治理和社會管理中的重要作用，維護國家法制統一、尊嚴、權威”。我國憲法和法律是黨的主張與人民意志相統一的體現，具有至高的地位和權威，因此，維護憲法和法律的權威、強化法治權威，就是維護和強化人民權威、執政黨權威和國家權威的集中體現，是推進國家治理法治化的必然要求。
法治是國家治理的關鍵，法治化是國家治理現代化的核心。國家治理法治化，是指憲法和法律成為國家和公共治理的最高權威和主要依據，憲法和法律在國家政治生活、經濟生活和社會生活中得到切實貫徹實施。國家治理法治化包括許多方面的內容和要求，但從國家治理體系和國家治理能力這兩個方面相結合的角度來理解，國家治理法治化的要義，就是良法善治。正如亞里士多德所言：“我們應該注意到邦國雖有良法，要是人民不能全都遵循，仍然不能實現法治。法治應該包含兩重意義：已成立的法律獲得普遍的服從，而大家所服從的法律又應該是本身制訂得良好的法律�！�
用現代政治學的話語來表述，“良法”就是黨領導人民管理國家、治理社會的一整套系統完備、科學規范、運行有效、成熟定型的制度體系，其中主要是法律制度體系；“善治”就是運用國家法律和制度管理國家、治理社會各方面事務的能力、過程和結果。推進國家治理法治化，必須強化良法善治。
良法是善治的前提與基礎。國家若善治，須先有良法。習近平所說“不是什么法都能治國，不是什么法都能治好國”，就是要求應當以系統完備、科學規范、運行有效的良法治理國家和社會。創制良法就是國家制定和形成一整套系統完備科學有效的制度體系，尤其是法律制度體系。國家治理法治化所倡導的法治基本價值，是評價法“良”與否的重要尺度，是創制良法體系的價值追求和實現良法善治的倫理導向�！傲挤ā睂α⒎ǖ囊蠛驮u判，主要包括以下五個方面：一是立法應當具有良善的正當價值取向，符合正義、公平、自由、平等、民主、人權、秩序、安全等價值標準；二是立法應當是民意的匯集和表達，立法能否充分保障人民參與并表達自己的意見，能否體現人民的整體意志和維護人民的根本利益，是評價立法“良”與“惡”的一個重要標準；三是立法程序應當科學與民主，良法的生產應當通過科學民主的立法程序來保障和實現；四是立法應當符合經濟社會關系發展的實際，具有針對性、可實施性和可操作性；五是立法應當具有整體協調性和內在統一性，不能自相矛盾。
善治是良法的有效貫徹實施，是國家治理的最終目標。政治學意義上的“善治”包括十個要素：一是合法性；二是法治；三是透明性；四是責任性，即管理者應當對其自己的行為負責；五是回應，即公共管理人員和管理機構必須對公民的要求作出及時和負責的反應；六是有效；七是參與，即公民廣泛的政治參與和社會參與；八是穩定；九是廉潔；十是公正。
法學意義上的“善治”，就是要把制定良好的憲法和法律付諸實施，把表現為法律規范的各種制度執行運行好，公正、合理、高效、及時地用于治國理政，通過法治卓有成效的運行實現“良法”的價值追求。由于人民是國家的主人、社會的主體，善治首先是人民多數人的統治，而絕不是少數人的專制，善治主要是制度之治、規則之治、法律之治，而絕不是人治。
通過良法善治推進國家治理法治化，必須弘揚法治精神，維護法治權威，強化國家治理的合憲性、合法性，堅持科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法，堅持法律面前人人平等，切實做到有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究。
（二）加強人民代表大會制度建設，推進國家治理民主化
國家治理民主化，是指“公共治理和制度安排都必須保障主權在民或人民當家作主，所有公共政策都要從根本上體現人民的意志和人民的主體地位”。美國學者福山指出：“當下的一個正統觀點就是，民主與善治之間存在著相互促進的關系�！鄙浦坞x不開民主，離不開公民和社會組織廣泛平等的政治參與和社會參與。
人民民主是社會主義的生命，是依法治國和國家治理現代化的本質特征。人民代表大會制度是人民當家作主，行使民主權利管理國家和社會事務、管理經濟和文化事業的根本制度平臺，是推進國家治理現代化的根本制度基礎，是全面推進依法治國的根本制度保障。鄧小平說，沒有民主就沒有社會主義，就沒有社會主義的現代化。推進國家治理現代化，必須推進國家治理的民主化，始終不渝地堅持、加強和完善人民代表大會制度。
在推進國家治理民主化的背景下加強人民代表大會制度建設，應當著力研究解決以下問題：一是積極探索堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國有機統一的規范化、制度化和法律化，把三者有機統一到憲法和人民代表大會制度的憲制平臺上，納入國家治理的根本政治制度體系，用憲法和人大制度保證國家治理現代化沿著中國特色社會主義民主政治發展道路順利推進。二是堅持和維護人民當家作主的主體地位，全面落實人民代表大會作為國家權力機關的憲法權力、憲法職能和憲法地位，從根本政治制度的建設上加強和推進國家治理體系現代化。三是進一步強化和提高國家權力機關及其代表行使立法權、重大事項決定權、人事任免權和監督權的權力能力（權利能力）和行為能力，使各級人大及其常委會和人大代表有權、有能、有責，能夠在依法治國和國家治理中發揮應有作用。四是根據推進國家治理民主化的新要求，在人大制度建設中兼顧民主與效率的平衡，統籌民主立法與科學立法的要求，進一步健全和完善人大的會期制度、集會制度、開會制度、公開制度、表決制度、聽證制度、旁聽制度、詢問制度、質詢制度、調查制度、立法助理制度等制度建設。
（三）完善我國法律體系，為形成系統完備、科學規范、運行有效的國家制度體系提供法律制度支持
法治是人類文明進步的標志。法律是國家治理制度的規范化、程序化和定型化的載體，國家在各方面各層次的制度體制是法律的主要內容。從國家治理的角度看，法律制度的完備程度反映著執政黨依法執政的能力，國家政權的領導力、凝聚力和治理力。國家立法愈發展，法律體系愈完善，國家治理制度體系就愈完備、愈規范、愈成熟。在我國，中國特色社會主義法律體系的如期形成，標志著國家經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設以及生態文明建設的各個方面實現了有法可依，意味著國家治理的各個主要方面已經有制度可用、有法律可依、有規章可遵、有程序可循，表明以憲法為核心、以法律體系為基礎的國家治理制度體系已經形成，體現了國家治理制度體系的基本成熟和定型。
完善中國特色社會主義法律體系，是十八大和十八屆三中全會對立法工作提出的一項重要任務，也是推進國家治理制度體系現代化的必然要求。在推進法治中國建設和國家治理現代化的新形勢下，完善我國法律體系，應當在加強人民代表大會制度建設的基礎上和過程中，進一步堅持科學立法，全面推進民主立法，創新立法理論，更新立法觀念，轉變立法模式，調整立法機制，完善立法程序，改進立法技術，推廣立法評估，強化立法監督，不斷提高立法質量和水平，為形成系統完備、科學規范、運行有效、成熟定型的現代化國家制度體系，提供強有力的立法保障和法律制度支持。
（四）加強憲法和法律實施，提高國家依法治理能力
憲法和法律的權威在于實施，憲法和法律的生命也在于實施。憲法和法律的良好實施是國家治理現代化的基本內容和重要標志。我國憲法和法律對國家治理及其現代化的各項要求和各個方面，都有相關規定，有些規定和內容還相當詳細完備。因此，憲法和法律的良好實施，實質上就是國家治理制度體系的有效運行和貫徹執行；執政黨和國家保障憲法和法律實施的能力，實質上就是國家治理能力的綜合體現。習近平指出：“法律的生命在于實施，如果有了法律而不實施，或者實施不力，搞得有法不依、執法不嚴、違法不究，那制定再多的法律也無濟于事”，“有了法律而不能有效實施，那再多法律也是一紙空文，依法治國就會成為一句空話”，“制度的生命力在執行，有了制度沒有嚴格執行就會形成破窗效應”。推進國家治理能力的現代化，首要的是提高依憲治國、依法治國和國家依法治理的能力，提高實施憲法和法律、執行各項制度的能力和水平。應當更加重視憲法和法律的實施，努力把紙面的法律變為現實中的法律，把法律條文中的制度變為社會生活中的行動，通過法治方式和法律實施不斷提高國家依法治理的能力和水平。
提高國家依法治理能力，進一步健全憲法實施監督機制和程序，把全面貫徹實施憲法提高到一個新水平，除認真落實十八屆三中全會的有關改革部署外，還應考慮以下問題：進一步加強黨中央對憲法實施的領導和統籌協調，加強黨對立法工作的領導和統籌規劃；通過完善立法來推進憲法實施；建立法律解釋和憲法解釋同步推進機制；在全國人大常委會年度工作報告中增加憲法實施情況的內容；完善對法律法規合憲性和合法性的審查機制；建立和完善對黨內規章制度合憲性和合法性的審查機制；加強對憲法修改完善和設立憲法監督委員會的理論研究。
（五）推行法治建設指標體系，提高國家依法治理效能
福山在《什么是治理》中提出，治理是“政府制定和實施規則以及提供服務的能力”，而治理或者善治是需要測量的，應當從程序、能力、產出和官僚體系自主性等四個方面測量國家治理質量。世界銀行負責的“世界治理指標”、聯合國開發署負責的“治理指標項目”、美國律師協會等律師組織發起的“世界正義工程”均認為，國家治理必須是可以量化測量的，未經量化的治理不是科學的治理，量化治理的程度決定著國家治理的現代化水平。
黨的十八屆三中全會提出建立科學的法治建設指標體系和考核標準。應當從我國國情和實際出發，根據全面推進依法治國和國家治理現代化的要求，設計一套法治建設指標體系，用以科學量化地評估我國法治建設和國家治理現代化的成效�？蓪抑卫憩F代化分為國家治理體系、國家治理能力和國家治理成本三個基本部分。在國家治理體系部分，將憲法規范、法律體系、國家制度、相關體制等制度體系的系統完備、科學規范、運行有效、成熟定型等，設計為具體評價指標。在國家治理能力部分，將執政黨依法執政能力、人民當家作主能力、行政機關依法行政能力、司法機關公正司法能力，以及公權力主體實施憲法法律和規章制度的能力、治黨治國治軍的能力、內政外交國防的能力、改革發展穩定的能力等，設計為具體評價指標。在國家治理成本部分，將稅收負擔、資源消耗、立法成本、執法成本、司法成本、維穩成本、風險成本、試錯成本、運行成本、反腐成本等設計為具體評價指標。通過一整套科學合理的法治“GDP”指數，使依法治國和國家治理現代化的質量可以實際測量、具體評估。
（六）在加快建設法治中國進程中推進國家治理現代化
法治中國是人類法治文明在當代中國的重大實踐和創新發展，是傳承復興中華法文化優秀傳統的歷史新起點，是中國特色社會主義和中國夢的重要組成部分，是推進國家治理現代化和法治化的重要內容，是對改革開放以來法治建設“有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究”基本方針以及依法治國、建設社會主義法治國家基本方略的全面繼承、戰略升級和重大發展。
建設法治中國，必須堅持法治文明普遍原理與走中國特色社會主義民主法治發展道路相結合，堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國有機統一，堅持依法治國與推進國家治理現代化相輔相成，堅持科學立法、嚴格執法、公正司法和全民守法全面發展，堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進，法治國家、法治政府、法治社會一體建設，切實維護憲法和法律權威，有效規范和制約權力，充分尊重和保障人權，依法實現社會公平正義。
建設法治中國，應當積極穩妥地深化法制改革，著力解決立法不當、執法不嚴、司法不公、守法無序、法治疲軟等法治建設存在的主要問題。全面推進依法治國，加快建設社會主義法治國家，要從法律體系走向法治體系，從法律大國走向法治強國，爭取到2020年全面建成小康社會時，基本建成法治中國，到2049年中華人民共和國成立一百周年時，整體建成法治中國。