內容提要：基于當事人行政訴權行使理性化程度的不同，可將其區分為理性行使、精明行使、不當行使和惡意行使等四種狀態，行政訴訟法實施應當進一步健全行政訴權分層保障機制。對理性行使行政訴權者應當給予有效保障，從科學把握立案登記和審查關系、法官履行釋明訴訟類型選擇義務、靈活運用行政案件協調化解機制等三個方面進行優化。對精明行使行政訴權者應當給予適度容忍，健全訴訟風險交流機制和訴訟繁簡分流機制。對不當行使行政訴權者應當給予必要矯治，完善誠信訴訟的程序規則支撐和訴訟失權制度的精準適用。對惡意行使行政訴權者應當給予嚴厲制裁，探索差異化立案審查和訴訟失信人信用懲戒機制。行政訴權分層保障機制的優化，對于立基于全民守法的法治社會建設具有重要的促進作用。
關 鍵 詞：行政訴權；分層保障；機制優化；法治社會
項目基金：2019年度教育部人文社科研究規劃基金項目“行政訴權分層保障機制研究”（19YJA820055）；司法部2018年國家法治與法學理論研究重點課題“行政訴訟法修改后實施效果研究”（18SFB1003）的研究成果。
作者簡介：章志遠（1975- ），男，安徽貴池人，華東政法大學法律學院教授、博士生導師，研究方向：行政法學。
基于“有權利必有救濟”的法治定理，作為“權利救濟權”的訴權被視為“第一制度性人權”，是“社會主體的價值確認方式”和“人的自主性的權能表現之一”。①在訴權的諸多形態中，以當事人請求人民法院依法獨立行使行政審判權對行政爭議作出公正裁判為內涵的行政訴權尤為引人注目，概因其承載著權力制約、官民平等的特殊歷史使命。我國現行《憲法》雖未直接對訴權作出明確宣示，但2014年修改后的《行政訴訟法》已經在“總則”部分構建起行政訴權的基本保護框架，主要體現在該法開篇四條的規定上：一是第一條重申了“保護公民、法入和其他組織合法權益”的訴訟目的；二是第二條確認了公民、法人和其他組織的行政訴權；三是第三條規定了作為行政訴權核心內容的起訴權；四是第四條突出了人民法院對行政審判權的依法獨立行使。可以說，上述規定奠定了新《行政訴訟法》作為“當事人行政訴權保障法”基本法的地位。
如果說上述法律規定體現的還只是一種觀念層面行政訴權的話，那么新《行政訴訟法》的實施無疑就是一種現實層面行政訴權的展示。“觀念訴權”只有轉化為“現實訴權”，對于訴權主體來說才真正具有價值。②新《行政訴訟法》實施五年來，行政案件受案數量快速增長，為行政訴權保障提供了廣闊舞臺；“立案難、審理難、執行難”的問題得到了有效緩解，為行政訴權的實際擁有提供了有力佐證。與此同時，訴訟程序空轉、裁判口惠實不至、少數當事人頻繁啟動政府信息公開訴訟等現象涌現，暴露出當事人行政訴權保障和規范方面還存在不少問題。如何在加強行政訴權保障與必要規范之間取得平衡，是我國今后行政審判工作面臨的重大考驗之一。
正是基于對行政訴權保障法落地實施的關切，筆者率先提出了“行政訴權分層保障”的理論命題，主張以原告實際行使訴權的理性程度為標準，分別就訴權“理性行使”“精明行使”“不當行使”“惡意行使”設計出不同的機制加以保障和規制。③與基于行政訴權運行過程的“訴權層次論”④和基于不同法律層面的“訴權形態論”⑤所不同的是，筆者所持的“訴權分層保障論”立足新《行政訴訟法》的文本規定和實施情況，聚焦原告訴權行使的理性化程度，提出相應的機制優化方案，引導我國公民養成理性維權、依法維權的習慣，進而促進法治社會的實現。希冀通過這項研究的開展，進一步提升新《行政訴訟法》的實效，指導我國行政審判工作行穩致遠。
一、行政訴權理性行使的有效保障機制
我國當下正處于急速的社會轉型時期，利益格局的調整和利益主體的分化增加了社會運行的風險，行政爭議的妥善化解對于改革、發展和穩定任務的實現尤為重要。中共十九大報告提出了“培育自尊自信、理性平和、積極向上的社會心態”的社會建設任務，為行政訴權保障機制的優化提供了目標指引。總體上來看，將行政爭議訴至法院尋求解決反映出當事人尊重法律、信任司法的積極心態，畢竟以“告官”取樂之人在新時代仍然屬于極少數。為此，行政審判實踐就應當在新《行政訴訟法》及最高人民法院《關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》（以下簡稱“《行訴解釋》”）文本規定的基礎上，通過機制優化進一步解決好行政訴權保障不足的“短板”。⑥具體來說，行政訴權理性行使有效保障機制的優化可從如下三個方面展開：
第一，科學把握立案登記和審查的關系。中共十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱“《全面依法治國決定》”）就公正司法明確提出了“有案必立、有訴必理”的要求，作為對該決定“變立案審查制為立案登記制”的首次貫徹，新《行政訴訟法》第51條規定了“登記立案”制度。受所處特殊環境和媒體過度宣傳等多方面因素的影響，部分法院機械理解執行立案登記制的規定，甚至收到訴狀材料不經審查徑行立案，走向了新的“立案的政治學”⑦極端。這種做法雖然使一審行政案件的受案數量在短時期內有了明顯增加，但相伴而來的高裁定駁回起訴率卻證明了一審受案數的“虛高”，既不利于當事人訴權的有效保障，更是對有限司法資源的浪費。為此，最高人民法院在《關于進一步保護和規范當事人依法行使行政訴權的若干意見》（法發【2017】25號，以下簡稱“《若干意見》”）中明確提出，要正確理解立案登記制的精神實質，“既要防止過度審查，也要堅持必要審查”。鑒于新《行政訴訟法》第49條已經規定了起訴的基本條件，因而行政審判實踐需要在《行訴解釋》細化起訴諸要件規定的基礎上作出相對寬容的解釋，緩解“行政訴訟起訴高階化”⑧現象。可以說，行政訴訟的大門有多開，人民法院保障行政訴權的舞臺就有多寬。在“李波、張平訴山東省惠民縣政府行政強制及行政賠償案”中，最高人民法院就創設地運用“推定被告”方法，撤銷了一、二審法院以起訴的被告不適格為由作出的駁回起訴裁定。⑨這一創造性的裁判體現了最高人民法院對立案登記制內涵的科學把握，可謂“在保障起訴權與防止濫用訴權兩方面”的精準平衡，其公正意識和正義立場應當為地方人民法院所接受。⑩
第二，訴訟類型選擇法官釋明義務機制。就邏輯關系而言，行政訴訟類型化既是行政訴權發展的內在需要，也是行政訴權實現的重要保障。(11)新《行政訴訟法》雖然沒有直接明確行政訴訟的類型化，但《行訴解釋》第68條通過對作為起訴條件之一的“有具體的訴訟請求”的詳盡解釋，部分地實現了行政訴訟的隱形類型化。不過，在一些地方的行政審判實踐中，法院時常以原告拒絕法官釋明、不變更訴訟請求為由駁回原告的起訴。這種做法違背了行政訴訟類型化制度的初衷，不利于當事人行政訴權的有效保障。來自行政訴訟類型精細化設計的德國經驗表明，法院不可以因原告選擇了一個不適當的訴訟種類而將該訴駁回。“如果原告選擇了錯誤的訴訟種類，法院必須通過解釋、轉換、具體指示，使之成為一個適當的訴訟種類。”(12)所幸的是，這一域外經驗已被新《行政訴訟法》實施以來最高人民法院的裁判頻頻援用。在“郭傳欣訴巨野縣政府、菏澤市政府案”中，最高人民法院認為，行政訴訟類型制度的意義在于對法院的訴訟行為進行規范，使法院能夠根據不同的訴訟類型選擇對當事人最適宜的救濟方式和裁判方式。“設置訴訟類型的目的既然在于為公民權利的保護提供一種具體方式，那么選擇一個適當的類型不應成為公民的任務甚至額外增加的負擔。”(13)在“王吉霞、黃貴蘭訴河南省人民政府不履行法定職責案”中，最高人民法院對一審和二審法院以原告拒絕法官釋明、訴訟請求不具體為由駁回起訴的做法并不認同，認為當事人訴訟請求的提出并不影響法院對請求的合并。“《行訴解釋》雖然分項列舉各類訴訟請求，但這并不能理解為各類訴訟請求不能在一個案件中合并提出。只要各類訴訟請求相互關聯，不相互矛盾，就應當予以準許。”(14)在“張艷麗訴北京市人民政府不履行行政復議法定職責案”中，最高人民法院認為，“在經過釋明后原告堅持不作更改的情況下，人民法院可以根據原告訴求的實質性質，選擇最為合適也能最大限度實現其訴訟目的的訴訟類型和判決方式。”(15)從這些裁判要旨來看，最高人民法院已經通過審理個案的方式明確表達了釋明訴訟請求系法官職責和義務的基本立場。這種有利于當事人行政訴權有效保障的訴訟類型釋明制度，應當成為各級人民法院行政審判的基本遵循。
第三，靈活運用行政案件協調化解機制。從糾紛化解的維度上看，我國行政審判三十年的演進過程，就是一個從“以明辨是非曲直為根本任務的封閉對抗型行政訴訟模式”向“以行政糾紛實質性化解為最終目標的開放合作型行政訴訟模式”的轉變過程。(16)行政糾紛的實質性化解具有三個內在標準，一是案件已經終結；二是當事人之間的矛盾真正地得以解決；三是行政機關和社會成員能夠自動根據法院的裁判調整自身行為。(17)新《行政訴訟法》實施以來，各級人民法院在實質性化解行政爭議的目標指引下，充分運用協調化解機制處理行政案件，改變了某些情況下判決結案“口惠而實不至”的窘況，取得了良好的社會效果和法律效果。作為我國改革開放排頭兵的上海地區，更是在2018年5月率先發布《上海市高級人民法院關于進一步完善行政爭議實質性解決機制的實施意見》，始終將爭議的實質性解決貫徹于訴訟的全流程之中，秉承協調化解與依法裁判有機結合的理念促進行政爭議的穩妥解決，開創了行政案件協調化解的“上海模式”。在上述文件的指引下，上海法院以行政爭議多元調處中心為平臺和抓手，將協調化解的范圍擴展至更多類型的行政案件。2019年5月，上海市高級人民法院在發布上年度行政審判白皮書的同時，還首次發布了2018年行政爭議實質性解決十大案例，實現了案件類型和調處手段的多元化。2019年6月，安徽省高級人民法院也對外發布了全省法院實質性化解行政爭議十大典型案例。滬、皖兩地晚近的行政審判實踐，代表了行政訴權理性行使有效保障的新動向，彰顯了實質性化解行政爭議目標指引下協調結案的中國智慧。這種已被實踐證明成功的行政訴權充分保障經驗，值得在更大范圍內進一步推廣，切實增強當事人行使行政訴權的安全感和獲得感。
二、行政訴權精明行使的適度容忍機制
行政爭議的背后往往蘊涵著復雜的利益糾葛，折射出劇烈的時代變遷。站在民眾維權的角度上看，利用現有規定的某些疏漏乃至真空最大限度地謀取自身的利益，司法機關應當給予必要的容忍。特別是在征地拆遷、城市舊改等關乎基本民生保障的領域，司法機關對于原告申請政府信息公開等某些精明的迂回策略需要同情的理解。按照通行的訴訟法理，訴訟行為是組成訴訟程序的基本要素，是實現訴訟程序價值和目的的基本載體。(18)司法機關主要還是根據法律規定對當事人訴訟行為是否成立、是否有效、是否合法、有無理由進行評價，并非通過當事人的外在行為進行訴訟心理層面的推斷。從近年來行政審判實踐中所謂的“職業打假人”“投訴專業戶”“信息公開申請專業戶”維權現象上看，有些是屬于現有法律制度規定的模糊地帶，有些是當事人采取的訴訟策略，有些則是傳導社會壓力的工具。這些舉動固然增加了行政機關的工作量，甚至給行政機關和司法機關增添了麻煩，但其本身也具有社會監督、倒逼行政機關依法行政的“溢出”效應。除了完善法律規定、堵塞規范漏洞之外，人民法院可以通過訴訟風險交流機制和訴訟繁簡分流機制予以積極應對。
第一，訴訟風險交流機制。身處社會轉型時期，人民法院的行政審判工作擔負著化解社會矛盾、維護社會穩定、保障行政訴權、促進良好行政的多重使命。目前，對行政爭議實質性化解理念的推行更多借助各種類型的府院良性互動機制。相比之下，法院與原告之間的常態深度交流機制尚未確立。民眾無論是出于何種心理向法院提起行政訴訟，其自身都面臨各種不確定的風險。對法院而言，如果只顧埋頭處理當事人之間的表面紛爭，不能及時有效地了解原告的真實訴求，其結果不僅難以實現行政爭議的實質性化解，而且還耗費了有限的司法資源。為此，從訴訟風險防范和管控出發，應當建立法院與原告之間的互動交流機制，與府院互動相向而行。特別是在當事人精明行使行政訴權可能造成諸多消極影響時，應當通過法院與原告之間的深度溝通交流加以規避。以安徽省高級人民法院對外發布的實質性化解行政爭議十大案例之首的“葛某某訴安徽省人民政府行政復議案”為例，原告因與征收實施單位無法就補償安置達成協議，已經針對土地征收過程中的項目選址意見書、立項復函、公告等多個行為提起了十余起行政訴訟。安徽省高級人民法院在審理該案的過程中，并未機械地就案論案，而是經過反復溝通，了解到葛某某提起多起行政訴訟的真實意圖是尋求補償安置問題。按照實質性化解行政爭議的要求，法院緊緊抓住當事人補償安置的痛點直接展開調解，最終促使葛某某與征收實施單位之間達成補償安置協議，葛某某不僅撤回本案上訴，而且提起的其他行政訴訟也都撤訴。(19)就本案而言，當事人實際上是精明地行使了其所享有的行政訴權，雖然表面上都符合法律的規定，但每個孤立的個案既無法實現其真實的訴訟目的，也會無謂耗費有限的司法資源。受案法院通過反復釋明和交流掌握了當事人的內心真實訴求，以適度容忍最終換回了行政爭議的實質性化解，此舉值得大力倡導。
第二，訴訟繁簡分流機制。隨著行政審判管轄體制改革的推進，行政案件向上級法院集中的趨勢日益明顯，案件審理的壓力不斷增大。對案件進行合法適度的繁簡分流，既能夠有效地提升行政審判效率，又能夠有效地降低行政法官的壓力，盡量減少司法資源的無端浪費。特別是面對一些不具實益的政府信息公開訴訟、投訴舉報答復訴訟等案件的涌現，快速處理機制的建立尤為必要。新《行政訴訟法》第82條規定了行政訴訟簡易程序的適用范圍，為人民法院開展繁簡分流改革提供了立法支撐。不過，受制于審理期限、當庭宣判、績效考核、管轄改革等多重因素的影響，行政審判實踐中繁簡分流改革進展并不順利，修法的紅利未獲釋放，“繁案精審、簡案快審”的格局并沒有形成。(20)一些行政審判基礎扎實、環境良好的地區已經率先進行更大范圍的繁簡分流探索，對提升行政審判質量和效率發揮了積極作用。例如，廣州鐵路運輸中級法院2019年3月印發《行政案件適用簡易程序工作指引》，明確規定其他案件適宜適用簡易程序審理的，立案庭應當以適當形式征詢當事人運用簡易程序的意見，同時做好解釋工作。各方當事人同意的，就可以適用簡易程序，盡力提升簡易程序的適用率。此外，行政案件的速裁程序、普通程序簡易審等繁簡分流改革模式也次第推出。2019年3月，中央政法委、最高人民法院和最高人民檢察院聯合下發《關于進一步優化司法資源配置全面提升司法效能的意見》（以下簡稱“《全面提升司法效能意見》”），明確提出了“完善分案機制”“推動簡案快辦”“推動類案快審”“探索示范訴訟”“簡化法律文書”等具體改革任務，還特別針對行政訴訟提出“依法擴大行政案件簡易程序適用、探索建立行政速裁工作機制”的改革構想，為行政審判實踐拓展繁簡分流提供了指引。面對職業打假人、投訴專業戶、政府信息公開頻繁申請者提起的行政訴訟，一方面需要適用《行訴解釋》嚴把案件立案關，防止沒有權利保護必要性的案件進入司法程序；另一方面需要果斷采取快審和速裁方式，消解當事人精明行使行政訴權可能造成的負面效應。只有這樣，人民法院才能依法應對當事人提起的精明之訴，在訴權保護和司法效益之間尋求平衡。
三、行政訴權不當行使的必要矯正機制
我國現行《憲法》第51條規定：“中華人民共和國公民在行使自由和權利的時候，不得損害國家的、社會的、集體的利益和其他公民的合法的自由和權利。”就公民訴權行使而言，同樣應當遵循法律的規定。《民事訴訟法》第13條規定：“民事訴訟應當遵循誠實信用原則。”在民事訴訟中，虛假訴訟、惡意訴訟、機會型訴訟、濫用訴訟權利等“程序異化”(21)現象已經引起了廣泛關注。基于行政訴訟兩造地位的特殊性，新《行政訴訟法》并沒有直接規定誠實信用原則，但這并不意味著行政訴訟當事人可以任意地行使行政訴權。一方面，行政訴權作為一種具體形態的訴權應當遵守訴權行使的一般原則，在《行政訴訟法》沒有明確規定時可以適用《民事訴訟法》的相關規定；另一方面，黨和國家高度重視社會誠信體系建設，中共中央、國務院印發的《新時代公民道德建設實施綱要》明確提出“開展誠信缺失突出問題專項治理，提高全社會誠信水平”的任務，國務院印發的《關于建立完善守信聯合激勵和失信聯合懲戒制度加快推進社會誠信建設的指導意見》提出了“加快推進社會誠信建設、營造誠信社會環境”的目標。事實上，在近幾年的行政審判實踐中，一些不當行使行政訴權的現象開始出現，如有的當事人或者代理人出于干擾法庭秩序、施加壓力、延緩開庭等目的，隨意提出回避申請；有的當事人將法庭當成發泄個人不滿的舞臺，不服從審判長指揮；有的當事人藐視法庭不舉證不陳述，致使庭審無法進行。(22)為此，可以從誠信訴訟的程序規則支撐和訴訟失權制度的精準適用兩個方面入手，針對行政訴權的不當行使進行必要的矯正。
第一，誠信訴訟的程序規則支撐。誠信訴訟原則要求當事人在訴訟過程中自覺聽從法庭的指揮，合法合理地行使訴權。“程序具有暫時凍結某一狀態的用途。一個事物或案件在被置之程序的那一刻開始，就與社會發展的因果鏈隔離了。”(23)當行政爭議隨起訴進入司法程序之后，當事人就應當在人民法院的主持和主導之下正當行使訴權，尋求案件最終的實質性解決。因此，當原告出現某些不以案件及時公正化解為目的、不積極配合人民法院正常審理案件的行為時，特別是在法院反復釋明后仍不給予配合的，就應當通過相應的程序規則及時進行矯正。新《行政訴訟法》及《行訴解釋》已經規定了相應的程序規則，行政審判實踐需要借助非誠信訴訟樣態的靈活解釋加以大膽適用。總體來看，五種情形可以納入誠信訴訟的程序規則支撐體系之中：一是針對重復起訴、執意纏訟的徑行裁定駁回起訴機制；二是針對明顯不屬于法定回避事由申請的當庭駁回機制；三是針對經傳票傳喚原告無正當理由拒不到庭或者未經法庭許可中途退庭的按照撤訴處理；四是針對妨礙庭審活動進行的中止訴訟機制；五是針對庭審中拒絕陳述導致庭審無法進行的視為放棄陳述權利機制。值得肯定的是，行政審判實踐中人民法院的裁定已經多次使用了“誠信訴訟”“理性合法表達訴求”等字眼，并對當事人不當行使訴權行為進行了相應的矯正。例如，在“騰某琴訴江蘇省南京市雨花臺區人民政府行政協議案”中，騰某琴在二審庭審中反復糾纏于雨花臺區人民政府負責人未出庭問題，經二審法院當庭出示情況說明并釋明后仍然堅持己見不同意開庭，導致庭審無法正常進行。二審法院根據最高人民法院《關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》（以下簡稱“《若干解釋》”，《行訴解釋》實施后已經廢止）第49條第1款的規定，認定騰某琴庭審中的行為實際上是拒絕法院對案件進行審理和裁判，所產生的法律效果等同于未經法庭許可中途退庭，應當視為主動放棄上訴權。最高人民法院的再審裁定不僅明確支持了二審法院的基本立場，而且還特別指出：“法庭是人民法院代表國家依法審判各類案件的專門場所，庭審是司法審判的中心環節，遵守法庭紀律，理性合法表達訴權，保障庭審活動正常進行，既是人民法院公正及時審理案件的需要，更是當事人依法維護自身權益的需要。當事人應當根據法庭引導，在庭審的不同環節，適時表達相應不同的訴求。”(24)
第二，訴訟失權制度的精準適用。如果說誠信訴訟的程序規則支撐體系尚屬“有限矯正”之舉的話，那么失權制度則是從實質上終結當事人在本案中的訴訟權利，是一種典型的“強力矯正”舉措。行政訴訟中的失權是指當事人在行政訴訟活動過程中原本享有的訴訟權利，因某種特定原因或者事由的發生而喪失。從訴權充分保障的角度上看，失權要件的構成應當盡可能明確、具體，“如過于籠統就會造成法院司法裁量權的擴大，從而不利于從實質上保障第三方訴訟權利的行使。”(25)新近發生在江蘇省南通市的“紀愛美訴如皋市人民政府、南通市人民政府征地補償安置方案行政批準及行政復議案”（以下簡稱“紀愛美案”）之所以引起社會廣泛關注，就緣于法院認為原告紀愛美的穿戴（頭戴黑色鴨舌帽）不符合司法禮儀要求，且經法院多次釋明后仍然無正當理由拒絕糾正（拒絕脫帽），導致庭審活動無法進行，應視為紀愛美放棄本案的訴訟權利按照撤訴處理。(26)在本案中，紀愛美的行為屬于行政訴權行使不當，能否適用《行訴解釋》第80條“視為放棄陳述權利、承擔不利法律后果”，則完全取決于法院的司法裁量。在2019年12月26日南通市中級人民法院就該案所作的情況通報中，法院詳細介紹了案件的背景和紀愛美個人五年來向三級法院提起百余件行政訴訟案件、不斷進京上訪及過往不聽法官勸導不符合司法禮儀要求被責令退出法庭等情況，并認為放棄訴訟權利有積極明示的方式和消極對抗的方式，紀愛美的行為則屬于以消極方式放棄訴訟權利。(27)當然，法院的這種認定是否完全符合《行訴解釋》的制定原意、是否可以采取其他替代性的有限矯正措施，仍然具有討論的空間。(28)在“王素茹、于潮訴北京市海淀區人民政府行政復議案”中，法院以原告王素茹、于潮到庭后無正當理由不服從法庭安排，經法庭釋明法律后果后仍阻撓法庭庭審活動正常進行為由，認定其行為無異于放棄訴訟主張、行為效果等同于原告未經法庭許可中途退庭，根據新《行政訴訟法》第58條作出按照撤訴處理的裁定。(29)在“胡亞芬訴寧波市海曙區人民政府鼓樓街道辦事處及海曙區人民政府不履行法定職責及行政復議案”中，法院以胡亞芬拒不當庭回答是否已經繳納訴訟費、明顯違反訴訟誠信規則和相關庭審紀律為由，裁定按照撤訴處理。(30)相比紀愛美案的處理而言，這兩個案件因分別與新《行政訴訟法》第58條和《行訴解釋》第61條的規定相關聯而少有爭議。鑒于行政訴訟失權制度關系到個案中行政訴權的剝奪，人民法院在行政審判實踐中宜采取慎重態度。就《行訴解釋》第80條“明確拒絕陳述或者以其他方式拒絕陳述”的司法判斷標準而言，梁鳳云法官曾言：“要判斷該行為是否存在以及是否客觀上導致庭審無法正常進行，至于原告或者上訴人的主觀心理狀態則無須審查或者推定。”(31)可見，訴訟失權制度的適用規則還需要在行政審判實踐中繼續摸索。
四、行政訴權惡意行使的嚴厲制裁機制
在旗幟鮮明地弘揚“保障當事人訴權”的同時，《全面依法治國決定》也提出了“加大虛假訴訟、惡意訴訟、無理纏訟行為的懲治力度”的號召，但新《行政訴訟法》并沒有對此作出明確回應。2015年2月，在新《行政訴訟法》正式實施之前，江蘇省南通市港閘區人民法院在“陸紅霞訴南通市發展和改革委員會政府信息公開答復案”（以下簡稱“陸紅霞案”）中率先大膽提出“濫用訴權行為的法律規制”命題，并認為“保障當事人的訴權與制約惡意訴訟、無理纏訟均是審判權的應有之義”。(32)隨后，陸紅霞案被載入《最高人民法院公報》，裁判要旨指出：“當事人反復多次提起瑣碎的、輕率的、相同的或者類似的訴訟請求，或者明知無正當理由而反復提起訴訟，人民法院應對其起訴嚴格依法審查，對于缺乏訴的利益、目的不當、有悖誠信的起訴行為，因違背了訴權行使的必要性，喪失了權利行使的正當性，應認定構成濫用訴權行為。”(33)鑒于該案發展了現有法律規定，特別是發生在較為低迷的政府信息公開領域，因而引發了行政法學理論界和實務界的廣泛關注。盡管《行訴解釋》并沒有直接就濫用訴權行為的規制作出明確規定，但《若干意見》還是以較大篇幅對惡意訴訟、無理纏訟等濫訴行為提出了相應的規制措施。與此同時，最高人民法院自身也在一系列再審行政案件裁判中延續了陸紅霞案的裁判思路。為此，對于當事人最極端的濫訴行為必須予以嚴厲的制裁措施，將有限的司法資源真正用于對理性行使行政訴權者的充分保障。從新近的司法判例及權威文件來看，如下兩項制裁機制亟待明確。
第一，濫訴差異化立案審查機制。與“民事訴權濫用”(34)危害有所不同的是，行政訴權的濫用通過人為地制造案件，擠占了有限的司法資源，不僅干擾了行政機關的正常工作，而且阻礙了行政審判功能的正常發揮。考察陸紅霞案以來最高人民法院的一系列裁判，可以大體上看出行政訴權濫用兩方面的構成要件：一是客觀要件，即行為人在一定周期內反復多次提起相似的無關痛癢的訴訟請求；二是主觀要件，即行為人故意通過頻繁起訴起到騷擾施壓的案外目的。為了及時有效制止行政訴權惡意行使，可以探索建立差異化的立案審查機制，即人民法院對認定濫訴行為者所提起的類似行政訴訟進行嚴格審查，一經核實直接按照《行訴解釋》第55條第2款的規定，徑行退回訴狀并記錄在冊；堅持起訴的，直接以濫訴為由裁定不予立案。在“陳則東訴浙江省人民政府不履行行政復議法定職責案”中，最高人民法院提出立案登記制并非意味提交訴狀就對人民法院形成約束，如果公民、法入或者其他組織提起的訴訟明顯不成立或者濫用起訴權利的，人民法院有權不予登記立案；濫用或者惡意行使訴訟權利造成對方當事人經濟損失的，還應當承擔相應的法律責任。最高人民法院的裁定悉數列舉了陳則東因同一糾紛先后提起的十余起行政訴訟案件，認為其圍繞實質訴求所提出的咨詢復核、申訴、再申訴、控告檢舉、信訪、監督等申請明顯包含重復申請、循環申請和重疊申請，且陳則東置人民法院生效裁判多次、反復釋明于不顧，仍然反復、大量申請行政復議并提起行政訴訟，屬于典型的濫用訴權。隨后，最高人民法院提出，今后對于陳則東另行提起的涉及本案相關爭議的行政訴訟，人民法院在登記立案前應當依法嚴格審查；對明顯濫用訴權的，退回訴狀并記錄在冊；無理纏訟，造成訴訟對方或第三人直接損失的，可以根據具體情況對無過錯方依法提出的賠償合理的律師費用等正當要求予以支持。(35)該案判決為認定濫訴行為提供了范本，所提出的差異化立案審查機制和快速退回機制都具有推廣適用價值。這一探索與新《行政訴訟法》及《行訴解釋》的相關條款實現了有效對接，保障了濫訴行為嚴厲制裁機制的合法性和有效性。
第二，訴訟失信人信用懲戒機制。紀愛美案的發生及其所引發的廣泛社會關注表明，濫訴行為的現實危害性尚未被公眾所認知，濫訴行為的有力制裁機制還有待進一步探索。在經濟下行壓力增大、社會矛盾糾紛激增的特殊社會歷史時期，行政機關和人民法院擔負著艱巨的發展和穩定任務。如果任由極少數人濫訴行為的繼續橫行，不僅有限的司法資源被無端耗費，行政機關的正常工作受到滋擾，而且國家治理體系和治理能力的現代化也會遭受巨大挑戰。為此，除了在訴訟程序之內嚴厲懲戒濫訴行為外，還應當予以適度拓展。《全面提升司法效能意見》提出，要探索建立訴訟失信人名單制度，并與社會征信系統接軌，對不誠信的訴訟行為人實施信用懲戒。這一規定與國務院近年來大力推行的以失信聯合懲戒為抓手、構建以信用為基礎的新型監管機制、加快推進社會信用體系建設的持續努力相契合，對于進一步彰顯司法權威、優化訴訟環境具有重要意義。具體來說，訴訟失信人信用懲戒機制的構建可從兩個方面入手：一是權利救濟系統內的聯合審查機制。對于記錄在冊的濫訴行為人，應當實現權利救濟系統內的信息共享。濫訴行為人在啟動新的申訴、復查復核、復議等救濟程序時，主管機關可以對其進行差異化的嚴格審查，防止其再度掀起新一輪毫無實質意義的救濟。二是法律服務領域內的從嚴審核機制。人民法院所認定的濫訴行為人的信息，可以逐步開放為司法行政機關、公安機關等與法律服務有關的行政機關共享使用，在其接受法律援助、從事公民代理等與法律服務相關的活動時從嚴審核，防止其對國家法律實施系統造成新的滋擾。當然，對濫訴行為人失信聯合懲戒的運用是一把雙面刃，需要在懲戒對象、懲戒范圍、懲戒周期等方面審慎推行，避免行政系統失信聯合懲戒過多過濫引發的合法性和正當性危機。
自習近平總書記2012年12月4日在首都各界紀念現行憲法公布施行30周年大會上首次提出“堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設”的重大政治論斷以來，法治社會建設日益引起法學理論界的關注。在人治傳統極為濃厚、底層民眾戾氣未絕、社會信用體系未成的當下中國，法治社會建設任重道遠。作為具有高度中國實踐特色的概念，法治社會的核心內涵是“公權力運作系統之外的社會生活的法治化”，社會成員的普遍守法、信法、尊法則是法治社會構建的基礎。(36)在“醫鬧”、“校鬧”、“庭鬧”事件頻頻發生的背景之下，重塑社會信用、重申全民守法格外重要。行政訴權是否理性平和行使，關乎當事人實體權利的有效保障，關乎司法機關糾紛化解和社會治理功能的實現，關乎誠信社會建設的實效，需要加以及時規范和有力引導。本文的研究旨在通過行政訴權分層保障機制的健全，引領依法維權、理性維權、誠信維權社會新風尚的形成，真正使法治的陽光照耀到行政訴訟活動的每一個環節。本文所倡導的行政訴權分層保障和規范機制的落地實施，有望進一步增強新《行政訴訟法》的實施效果，加快法治社會的建設進程。
注釋：
①程燎原、王人博：《權利及其救濟》，山東人民出版社1998年版，第317頁。
②參見江偉、邵明、陳剛：《民事訴權研究》，法律出版社2002年版，第166頁。
③參見章志遠：《新時代我國行政審判的三重使命》，載《東方法學》2019年第6期。
④“訴權層次論”是青年學者梁君瑜博士新近提出的觀點，其要義包括三個層次：“第一層次行政訴權為起訴權，僅由原告享有；第二層次行政訴權為獲得實體裁判權，同樣僅由原告享有；第三層次行政訴權為獲得公正裁判權，由原、被告分別享有。”參見梁君瑜：《行政訴權研究》，中國社會科學出版社2019年版，第87頁。
⑤“訴權形態論”是行政法學者孔繁華教授所持觀點，論者提出根據行政訴權存在的不同法律層面，可以將其分為基本權形態的行政訴權、制度形態的行政訴權和實踐形態的行政訴權。參見孔繁華：《行政訴權的法律形態及其實現路徑》，載《法學評論》2011年第1期。
⑥“訴權有效保障和規范并舉”是《行訴解釋》所秉持的基本審判理念之一。參見章志遠：《行訴解釋對行政審判理念的堅守和發展》，載《法律適用》2018年第11期。
⑦“立案政治學”概念的提出，可參見汪慶華：《政治中的司法：中國行政訴訟的法律社會學考察》，中國政法大學出版社2011年版，第44頁。相比較過去行政訴訟立案往往考慮安定團結等社會后果因素而言，新近一些地方的立案則考慮政治站位、案件量增加等因素，是另外一種形式的“立案政治學”。
⑧高鴻：《行政訴訟起訴條件的制度與實踐反思》，載《中國法律評論》2018年第1期。
⑨參見最高人民法院行政裁定書(2018)最高法行再113號。
⑩參見于安：《守護城市發展的法治底線——評李波、張平訴山東省惠民縣政府案裁定》，載《中國法律評論》2019年第2期。
(11)參見薛剛凌：《行政訴權研究》，華文出版社1999年版，第145頁。
(12)[德]弗里德赫爾穆·胡芬：《行政訴訟法》，莫光華譯，法律出版社2003年版，第204頁。
(13)最高人民法院行政裁定書(2016)最高法行申2621號。
(14)最高人民法院行政裁定書(2017)最高法行申7760號。
(15)最高人民法院行政裁定書(2016)最高法行申2496號。
(16)參見章志遠：《開放合作型行政審判模式之建構》，載《法學研究》2013年第1期。
(17)參見江必新：《論實質法治主義背景下的司法審查》，載《法律科學》2011年第6期。
(18)參見樊崇義主編：《訴訟原理》，法律出版社2003年版，第380頁。
(19)參見唐歡：《裁判協調雙管齊下促行政爭議實質性化解省高院發布十大行政典型案例》，載《安徽法制報》2019年6月19日。
(20)程琥法官將行政訴訟繁簡分流程序運行困境的原因歸結為“法律規定過于原則、可操作性不強”“審級制度不完善、訴訟程序同質化問題突出”“激勵保障機制缺失、繁簡分流容易流于形式”“繁簡分流一體化程度不高、未能形成整體效能”等四個方面。參見程琥等：《新行政訴訟法疑難問題解析與實務指引》，中國法制出版社2019年版，第235-238頁。
(21)參見吳英姿：《作為人權的訴權理論》，法律出版社2017年版，第169-170頁。
(22)參見梁鳳云：《行政訴訟法司法解釋講義》，人民法院出版社2018年版，第205、211頁。
(23)季衛東：《法治秩序的建構》，中國政法大學出版社1999年版，第19頁。
(24)參見最高人民法院行政裁定書(2017)最高法行申145號。值得注意的是，《若干解釋》第49條第1款的規定已經為《行訴解釋》第79條第1款所取代。今后出現當事人在法庭庭審中無視法庭釋明、拒絕服從指揮的，能否繼續解釋為“拒不到庭”或“未經法庭許可中途退庭”尚待觀察。
(25)楊榮馨主編：《民事訴訟原理》，法律出版社2003年版，第196頁。
(26)參見江蘇省南通市中級人民法院行政裁定書(2019)蘇06行初177號。
(27)參見胡欣：《不遵守司法禮儀 案子被撤訴》，載《今晚報》2020年1月10日。
(28)參見張貴志：《“帽子”和“尊嚴”都應尊重法律》，載《法治周末報》2020年1月1日。
(29)參見北京市第四中級人民法院行政裁定書(2018)京04行初531號。
(30)參見浙江省寧波市中級人民法院行政裁定書(2016)浙02行申12號。
(31)梁鳳云：《行政訴訟法司法解釋講義》，人民法院出版社2018年版，第224頁。
(32)江蘇省南通市港閘區人民法院行政裁定書(2015)港行初字第0021號。
(33)《最高人民法官公報》2015年第11期，第43頁。
(34)江偉、邵明、陳剛：《民事訴權研究》，法律出版社2002年版，第345頁。
(35)參見最高人民法院行政裁定書(2018)最高法行申6453號。
(36)參見陳柏峰：《中國法治社會的結構及其運行機制》，載《中國社會科學》2019年第1期。