論監(jiān)察法體系及其憲制基礎(chǔ)
作者：朱福惠，廈門大學(xué)法學(xué)院教授，法學(xué)博士；聶辛東，廈門大學(xué)法學(xué)院博士研究生。
摘要：2018年憲法修正案以及《中華人民共和國監(jiān)察法》(以下簡稱《監(jiān)察法》）的通過，形成了以憲法為核心，以《監(jiān)察法》為綱領(lǐng)性和主干性法律，以全國人大常委會制定的有關(guān)監(jiān)察工作的專門法律為基礎(chǔ)，以國家監(jiān)察委員會制定的監(jiān)察法規(guī)和規(guī)范性文件為具體執(zhí)行性規(guī)范，以涉及到監(jiān)察權(quán)運(yùn)行的其它法律法規(guī)為補(bǔ)充的內(nèi)在協(xié)調(diào)一致的監(jiān)察法規(guī)范體系。監(jiān)察法規(guī)范體系是中國特色社會主義監(jiān)察法治的組成部分，它具有獨(dú)立于其它法律規(guī)范體系的屬性，既區(qū)別于其它法律規(guī)范體系，又與其它法律規(guī)范體系關(guān)聯(lián)、融通和銜接。同時，監(jiān)察法規(guī)范體系體現(xiàn)黨和國家監(jiān)督制度的法治化，因此，黨內(nèi)法規(guī)和法律都是監(jiān)察法的淵源。
關(guān)鍵詞：監(jiān)察法；監(jiān)察法體系；監(jiān)察法治；黨內(nèi)法規(guī)
隨著《監(jiān)察法》的頒布實(shí)施，監(jiān)察法學(xué)研究取得諸多重要成果.理論界和實(shí)務(wù)界圍繞監(jiān)察機(jī)關(guān)的性質(zhì)、地位、職權(quán)等監(jiān)察制度方面的問題進(jìn)行了全面探討，并且對監(jiān)察強(qiáng)制措施的運(yùn)用、職務(wù)犯罪證據(jù)的收集、政務(wù)處分的適用等重大問題進(jìn)行了較為深入的研究。但是，隨著監(jiān)察實(shí)踐的發(fā)展，在全國人大常委會通過《公職人員政務(wù)處分法》并且授權(quán)國家監(jiān)察委員會制定監(jiān)察法規(guī)以后，在法規(guī)范層面已經(jīng)初步形成了監(jiān)察法體系。監(jiān)察法體系的形成是我國監(jiān)察體制改革和監(jiān)察立法的重要成果，從憲制層面來看，監(jiān)察體制改革是重大政治體制改革，建立了黨統(tǒng)一指揮、全面覆蓋、權(quán)威高效的監(jiān)察體制，健全黨和國家權(quán)力監(jiān)督體系。監(jiān)察機(jī)關(guān)與一府兩院平行，行使監(jiān)督、調(diào)查和處置職能，監(jiān)察法體系是監(jiān)察機(jī)關(guān)憲法地位和職能的必然產(chǎn)物，它是監(jiān)察機(jī)關(guān)獨(dú)立行使監(jiān)察權(quán)的法治保障。監(jiān)察法體系的形成也是我國特色社會主義法治體系不斷發(fā)展與完善的體現(xiàn)，監(jiān)察法體系是具有自身特質(zhì)、不同于其它法律部門的法規(guī)范體系，它與傳統(tǒng)的行政法體系、刑法體系和訴訟法體系在調(diào)整社會關(guān)系和調(diào)整的手段上均不相同。監(jiān)察機(jī)關(guān)行使監(jiān)督權(quán)和職務(wù)違法與職務(wù)犯罪調(diào)查權(quán)，不僅適用監(jiān)察法，還要適用公務(wù)員法、法官法、檢察官法、刑法、刑事訴訟法等涉及到判斷和追究公職人員職務(wù)違法和職務(wù)犯罪的法律法規(guī)，由于實(shí)行紀(jì)委與監(jiān)察機(jī)關(guān)合署，監(jiān)察機(jī)關(guān)在行使對公權(quán)力和公職人員監(jiān)督權(quán)時，需要依法與黨內(nèi)監(jiān)督貫通并實(shí)現(xiàn)黨紀(jì)處分與政務(wù)處分銜接，不僅適用監(jiān)察法規(guī)，而且要適用中央紀(jì)委、國家監(jiān)委聯(lián)合發(fā)布的黨內(nèi)法規(guī)。監(jiān)察法體系的形成，體現(xiàn)新時代中國特色社會主義權(quán)力監(jiān)督的基本特色與制度邏輯，它不同于西方國家分權(quán)制衡的權(quán)力監(jiān)督體制，而是充分吸收中國傳統(tǒng)監(jiān)察文化，總結(jié)新中國社會主義行政監(jiān)察體制運(yùn)行的經(jīng)驗教訓(xùn)，創(chuàng)建適合中國政治體制和權(quán)力運(yùn)行機(jī)制的公權(quán)力監(jiān)督體制，因此，監(jiān)察法規(guī)范和原則的表達(dá)，更多地反映中國政治實(shí)踐的現(xiàn)實(shí)狀況和客觀規(guī)律，體現(xiàn)黨和國家權(quán)力監(jiān)督的概念體系和話語體系。本文對監(jiān)察法體系的規(guī)范構(gòu)成、特征及其憲制基礎(chǔ)進(jìn)行系統(tǒng)探討，揭示監(jiān)察法體系與其它部門法體系的聯(lián)系與區(qū)別。
一、以憲法為核心的多層次監(jiān)察法體系
法律體系是將國家現(xiàn)行的法律規(guī)范按照一定的原則和要求而形成的有機(jī)聯(lián)系的統(tǒng)一整體，它具有法律完備、結(jié)構(gòu)嚴(yán)謹(jǐn)和內(nèi)部協(xié)調(diào)的特征。顯然監(jiān)察法體系與其它部門法體系一樣是以憲法為核心、以《監(jiān)察法》為統(tǒng)領(lǐng)和綱領(lǐng)性法律、以監(jiān)察機(jī)關(guān)組織與監(jiān)察權(quán)運(yùn)行方面的法律、監(jiān)察法規(guī)和規(guī)范性文件為補(bǔ)充而形成的內(nèi)部協(xié)調(diào)一致的獨(dú)立部門法體系。
（一）創(chuàng)設(shè)監(jiān)察權(quán)的憲法規(guī)范
“八二憲法”規(guī)定國務(wù)院設(shè)立監(jiān)察部，在國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下行使行政監(jiān)察權(quán)，監(jiān)察權(quán)的行政屬性表明監(jiān)察法規(guī)范屬于行政法體系，并沒有形成監(jiān)察法體系的憲法依據(jù)。1990頒布實(shí)施的《行政監(jiān)察條例》是國務(wù)院制定的行政法規(guī)，1997年全國人大常委會通過的《行政監(jiān)察法》是保障政令暢通、提高行政監(jiān)察效能的法律。2016年11月全國人大常委會決定在北京、山西、浙江進(jìn)行監(jiān)察體制改革試點(diǎn)，試點(diǎn)目標(biāo)之一就是將行政監(jiān)察機(jī)關(guān)與人民檢察院反貪、反瀆和職務(wù)犯罪部門合并組成各級監(jiān)察委員會，監(jiān)察委員會與一府兩院并列。2018年3月憲法修正案確認(rèn)了監(jiān)察體制改革的實(shí)踐經(jīng)驗，在21條修正案中有11條是關(guān)于監(jiān)察機(jī)關(guān)及其職能方面的規(guī)定，而且將專門規(guī)定監(jiān)察權(quán)及監(jiān)察體制的5個條文增加到憲法正文之中，將憲法條文由138條擴(kuò)大到143條，這在我國修憲史上尚屬首次。憲法修正案以國家根本法的形式規(guī)定監(jiān)察委員會的職權(quán)、地位、領(lǐng)導(dǎo)體制等，這些創(chuàng)設(shè)監(jiān)察權(quán)的憲法規(guī)范是監(jiān)察法體系的形成性規(guī)范，也是最高規(guī)范。
（二）作為綱領(lǐng)性和統(tǒng)領(lǐng)性規(guī)范的監(jiān)察法
憲法規(guī)范是部門法體系的核心規(guī)范，但僅有憲法規(guī)范不足以構(gòu)成部門法體系，部門法體系需要在憲法的價值指引下，以憲法上的創(chuàng)制性規(guī)范為立法依據(jù)，通過制定法律將憲法上的監(jiān)察權(quán)和監(jiān)察制度具體化。由于監(jiān)察制度涉及到國家權(quán)力監(jiān)督體系的改革與優(yōu)化，屬于監(jiān)察法制的整體建構(gòu)，因此需要一部全面而系統(tǒng)地規(guī)定監(jiān)察制度的法律，該法律是監(jiān)察法體系的主干，而《監(jiān)察法》則是監(jiān)察法規(guī)范體系的綱領(lǐng)性法律，具有規(guī)范統(tǒng)領(lǐng)國家基本法律的作用與功能，《監(jiān)察法》的內(nèi)容涵蓋了監(jiān)察機(jī)關(guān)的性質(zhì)與地位，組織與職權(quán)，同時還具體規(guī)定了監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)督、調(diào)查的程序以及對職務(wù)違法和職務(wù)犯罪的公職人員的處置方式等各個方面，它表明《監(jiān)察法》是監(jiān)察法規(guī)范體系的基礎(chǔ)性和統(tǒng)領(lǐng)性法律。其表現(xiàn)在：
第一，《監(jiān)察法》是全國人大制定的基本法律。《監(jiān)察法》是集監(jiān)察組織法和監(jiān)察程序于一體的主干性法律。憲法規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)的組織與職權(quán)由法律規(guī)定。按照憲法和《立法法》規(guī)定，國家機(jī)關(guān)組織與職權(quán)方面的法律屬于應(yīng)當(dāng)由全國人大制定的基本法律。《監(jiān)察法》是在監(jiān)察機(jī)關(guān)的組織、職權(quán)、工作程序均沒有專門法律規(guī)定的前提下制定的，既要規(guī)定監(jiān)察機(jī)關(guān)的產(chǎn)生、組成和任期，又要規(guī)定監(jiān)察機(jī)關(guān)的職權(quán)和工作程序，還要規(guī)定監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)察對象和監(jiān)察權(quán)限。因此，監(jiān)察法既有監(jiān)察機(jī)關(guān)組織法的性質(zhì)，又有監(jiān)察程序的性質(zhì)。所以監(jiān)察法只能對這些監(jiān)察工作的重要內(nèi)容作出一般規(guī)定或者概括性規(guī)定。我國國家機(jī)關(guān)的立法往往實(shí)行機(jī)關(guān)組織與人員分別立法的模式。如《國務(wù)院組織法》與《公務(wù)員法》，《人民檢察院組織法》與《檢察官法》，《人民法院組織法》與《法官法》，均為國家機(jī)關(guān)組織立法。至于這些國家機(jī)關(guān)的職能和工作程序則由其它法律作出規(guī)定。而且國家機(jī)關(guān)組織法根據(jù)憲法和立法法的規(guī)定只能由全國人大制定基本法律。《監(jiān)察法》需要規(guī)定監(jiān)察機(jī)關(guān)的組織和職權(quán)，雖然不是專門的監(jiān)察機(jī)關(guān)組織法，但需要發(fā)揮組織法的作用，應(yīng)當(dāng)由全國人大制定。
第二，《監(jiān)察法》是其它監(jiān)察立法的依據(jù)。由于《監(jiān)察法》對監(jiān)察機(jī)關(guān)組織、職權(quán)以及監(jiān)察程序的規(guī)定較為原則，雖然監(jiān)察法對監(jiān)察權(quán)限和監(jiān)察程序的規(guī)定相對較為具體，可以為監(jiān)察機(jī)關(guān)履行職能提供法律依據(jù)，但它對監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)部組織的規(guī)定以及監(jiān)察處置的規(guī)定較為宏觀，不能為監(jiān)察機(jī)關(guān)處置職務(wù)違法和職務(wù)犯罪的公職人員提供規(guī)范依據(jù)。因此，全國人大常委會應(yīng)當(dāng)根據(jù)監(jiān)察實(shí)踐情況，依據(jù)監(jiān)察法制定相關(guān)法律，不僅具體化監(jiān)察法的規(guī)定，而且及時制定監(jiān)察機(jī)關(guān)履行職能的法律，補(bǔ)充監(jiān)察法之缺漏。全國人大常委會將《公職人員政務(wù)處分法》和《監(jiān)察官法》納入立法規(guī)劃，政務(wù)處分由《監(jiān)察法》規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)有權(quán)對違紀(jì)和職務(wù)違法的公職人員作出政務(wù)處分決定，但并沒有對政務(wù)處分的適用主體、權(quán)限、條件以及與黨紀(jì)處分之間的銜接與匹配作出具體規(guī)定。實(shí)踐中，中央紀(jì)委、國家監(jiān)委制定《政務(wù)處分暫行規(guī)定》，對政務(wù)處分的適用以及與黨紀(jì)、行政處分之間的銜接作出規(guī)定。但該規(guī)定屬于國家監(jiān)察委員會制定的規(guī)范性文件，僅僅是監(jiān)察機(jī)關(guān)適用政務(wù)處分的操作規(guī)程，缺乏對政務(wù)處分適用原則、適用主體、適用對象、適用程序等系統(tǒng)而全面的規(guī)定。因此，《公職人員政務(wù)處分法》的制定非常必要，它是對《監(jiān)察法》上政務(wù)處分規(guī)定的具體化。《監(jiān)察法》第14條明確規(guī)定國家實(shí)行監(jiān)察官制度，依法確定監(jiān)察官的等級設(shè)置、任免、考評和晉升等制度。但并沒有對監(jiān)察官的任職條件、職務(wù)職級、待遇以及獎懲作出明確規(guī)定。所以，必須由全國人大常委會制定《監(jiān)察官法》，細(xì)化《監(jiān)察法》有關(guān)監(jiān)察官制度的規(guī)定。全國人大常委會制定《公職人員政務(wù)處分法》和《監(jiān)察官法》等法律，其立法的原則和精神必須符合《監(jiān)察法》，立法的內(nèi)容主要是補(bǔ)充、解釋和拓展《監(jiān)察法》和規(guī)定，這些法律成為監(jiān)察法體系的重要組成部分。
第三，《監(jiān)察法》對監(jiān)察職能和監(jiān)察程序作出一般規(guī)定。《監(jiān)察法》是確立監(jiān)察制度和規(guī)范監(jiān)察權(quán)的主干性法律，因此它只能對監(jiān)察機(jī)關(guān)組織、職能作出原則性規(guī)定，不能對所有事項都作出具體而詳細(xì)的規(guī)定。但監(jiān)察機(jī)關(guān)履行各項職能的情形以及程序是監(jiān)察權(quán)運(yùn)行的基本規(guī)范，雖然監(jiān)察法對此作出的規(guī)定相對具體，但仍然屬于一般規(guī)定。如《監(jiān)察法》第45條規(guī)定監(jiān)察機(jī)關(guān)有權(quán)對職務(wù)違法情節(jié)較輕的公職人員有權(quán)采用談話提醒、批評教育、責(zé)令檢查或者予以誡勉。這一規(guī)定實(shí)際上賦予監(jiān)察機(jī)關(guān)作出監(jiān)察處理的權(quán)力，其目的在于對存在傾向性、苗頭性問題或者輕微違法的公職人員通過監(jiān)察處理予以糾正，起到抓早抓小、防微杜漸的作用，防止公職人員由一般違法走向犯罪，是監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)督關(guān)口前移、提升監(jiān)督效果的體現(xiàn)。然而監(jiān)察法并沒有對上述四種監(jiān)察處理措施規(guī)定適用情形，也沒有規(guī)定工作程序。實(shí)踐中談話提醒、批評教育、責(zé)令檢查適用于存在違紀(jì)違法苗頭，不需要作出政務(wù)處分的公職人員；誡勉適用于存在違紀(jì)違法但情節(jié)較輕的行為，或者公職人員的違紀(jì)違法行為已經(jīng)達(dá)到警告處分的程度，但在監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查過程中能夠配合調(diào)查，認(rèn)錯態(tài)度較好，主動消除影響，符合減輕處分情形，可以作岀誡勉處分決定。所以，監(jiān)察處理的適用有兩種情形，但《監(jiān)察法》第45條的規(guī)定并未區(qū)分這兩種情形，需要通過其它監(jiān)察法律或監(jiān)察法規(guī)予以具體化。《監(jiān)察法》對監(jiān)察機(jī)關(guān)在調(diào)查職務(wù)違法和職務(wù)犯罪過程中調(diào)取證據(jù)作出一般規(guī)定，但對調(diào)取證據(jù)的程序并沒有作出具體規(guī)定。實(shí)踐中監(jiān)察機(jī)關(guān)根據(jù)調(diào)查范圍和案件的實(shí)際情況決定調(diào)取證據(jù)的人員、范圍與方式，其運(yùn)行適用內(nèi)部工作程序。從監(jiān)察法治角度出發(fā)，監(jiān)察機(jī)關(guān)的調(diào)查程序涉及到被調(diào)查人的權(quán)利以及對監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督，監(jiān)察調(diào)查和處置程序應(yīng)當(dāng)具體明確，以規(guī)范監(jiān)察權(quán)的運(yùn)行。因此監(jiān)察法的一般規(guī)定雖然較為宏觀，但它框定了監(jiān)察職權(quán)和程序的基本架構(gòu)，可以根據(jù)實(shí)踐需要為其它監(jiān)察立法提供法律依據(jù)。
（三）作為監(jiān)察法配套的其它法律規(guī)范
如上文所述，監(jiān)察法主要是全國人大制定的確立監(jiān)察制度的統(tǒng)領(lǐng)性和綱領(lǐng)性法律，它只對監(jiān)察機(jī)關(guān)的組織、職權(quán)和工作程序作出宏觀規(guī)定或原則性規(guī)定，按照我國法律體系的構(gòu)成規(guī)則，應(yīng)當(dāng)以統(tǒng)領(lǐng)性、綱領(lǐng)性法律為中心，通過制定法律或者修改相關(guān)法律形成與監(jiān)察法配套的法律規(guī)范體系。
第一，全國人大及其常委會制定有關(guān)監(jiān)察機(jī)關(guān)組織與職能的法律。為了補(bǔ)充《監(jiān)察法》上的制度性規(guī)定或者具體化監(jiān)察法上的職權(quán)與程序規(guī)定，全國人大及其常委會制定相關(guān)監(jiān)察法律，完善監(jiān)察法律體系。根據(jù)《立法法》規(guī)定，有關(guān)國家機(jī)構(gòu)的事項只能制定法律，因此監(jiān)察法上關(guān)于監(jiān)察機(jī)關(guān)組織和體制的原則性規(guī)定可以通過其它制定專門組織法予以具體化。根據(jù)實(shí)踐發(fā)展的需要，全國人大適時制定監(jiān)察機(jī)關(guān)組織法和監(jiān)察官法等屬于全國人大立法事項范圍內(nèi)的法律，這些法律雖然與監(jiān)察法一樣都是全國人大制定的基本法律，但只是憲法和監(jiān)察法上監(jiān)察機(jī)關(guān)組織條款的具體化，是全國人大完善監(jiān)察機(jī)關(guān)組織與體制的專門立法。監(jiān)察法對監(jiān)察職能、監(jiān)察權(quán)限和監(jiān)察程序作出規(guī)定，但規(guī)定得并不具體，在監(jiān)察實(shí)踐中主要由中央紀(jì)委、國家監(jiān)委發(fā)布規(guī)范性文件予以補(bǔ)充。全國人大常委會為完善監(jiān)察立法體系，需要制定諸如公職人員政務(wù)處分法、監(jiān)察官法以及有關(guān)監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查和處置程序方面的法律，包括涉及到監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)察權(quán)限等全局性事項的法律。
第二，與監(jiān)察工作相關(guān)的法律條款。監(jiān)察機(jī)關(guān)除執(zhí)行和適用《監(jiān)察法》以及專門的監(jiān)察法律外，還要適用與監(jiān)察工作相關(guān)法律的規(guī)定，這是因為監(jiān)察機(jī)關(guān)行使監(jiān)督、調(diào)查與處置職能，必須執(zhí)行有關(guān)公職人員紀(jì)律要求的規(guī)定，在調(diào)查職務(wù)犯罪與處置犯罪嫌疑人的過程中須執(zhí)行《刑事訴訟法》和《公務(wù)員法》等法律，雖然《刑事訴訟法》和《公務(wù)員法》整體上并不屬于監(jiān)察法體系，但這些法律中與監(jiān)察工作相關(guān)的條款，是監(jiān)察機(jī)關(guān)履行監(jiān)督、調(diào)查和處置職能必須適用的法律規(guī)范，它們與《監(jiān)察法》共同構(gòu)成監(jiān)察法規(guī)范體系。監(jiān)察機(jī)關(guān)在是否適用刑事法尤其是《刑事訴訟法》方面存在爭議，通說認(rèn)為，監(jiān)察機(jī)關(guān)不是司法機(jī)關(guān)，因此監(jiān)察機(jī)關(guān)辦理職務(wù)違法和職務(wù)犯罪案件不適用刑事訴訟法，只適用《監(jiān)察法》。這種觀點(diǎn)從監(jiān)察權(quán)限和監(jiān)察程序的角度來看是正確的，但不能絕對化，因為監(jiān)察機(jī)關(guān)辦理職務(wù)違法和職務(wù)犯罪案件在程序上只能遵守《監(jiān)察法》而不能適用刑事訴訟程序。但是《監(jiān)察法》與《刑事訴訟法》均是憲法之下的基本法律，具有相同的法律地位和法律效力，并不會因為監(jiān)察機(jī)關(guān)是政治機(jī)關(guān)的性質(zhì)而發(fā)生變化。《監(jiān)察法》規(guī)定監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查職務(wù)犯罪時，必須遵守某些刑事訴訟的基本原則或者規(guī)則，如《監(jiān)察法》第33條第2款規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)在收集、固定、審查、運(yùn)用證據(jù)時，應(yīng)當(dāng)與刑事審判關(guān)于證據(jù)的要求和標(biāo)準(zhǔn)相一致。監(jiān)察機(jī)關(guān)適用該條規(guī)定時，必須同時適用《刑事訴訟法》第五章關(guān)于證據(jù)的規(guī)定，因為《監(jiān)察法》并沒有規(guī)定監(jiān)察機(jī)關(guān)收集證據(jù)的種類以及審查和運(yùn)用證據(jù)的條件，《刑事訴訟法》第55條規(guī)定證據(jù)充分確實(shí)的條件，這些條件顯然是監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查職務(wù)犯罪必須遵守的法律規(guī)范。最高人民法院關(guān)于適用《刑事訴訟法》的解釋第四章對各類證據(jù)的審查與運(yùn)用標(biāo)準(zhǔn)構(gòu)成《監(jiān)察法》上的刑事審判的證據(jù)要求與標(biāo)準(zhǔn)。因此，刑事訴訟法以及相關(guān)司法解釋的規(guī)定同樣適用于監(jiān)察工作，屬于監(jiān)察法體系的一部分。同樣，監(jiān)察機(jī)關(guān)需要適用《公務(wù)員法》，該法律為公務(wù)員規(guī)定了紀(jì)律要求以及違反紀(jì)律應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任，監(jiān)察機(jī)關(guān)雖然可以依照《監(jiān)察法》對公職人員作出政務(wù)處分的決定，但監(jiān)察機(jī)關(guān)作出政務(wù)處分的直接依據(jù)還是其它法律法規(guī)的規(guī)定，因為《監(jiān)察法》并沒有規(guī)定公職人員違紀(jì)的情形以及政務(wù)處分的適用條件，這些均只能根據(jù)其它法律的專門規(guī)定，法律對不同類別的公職人員作出的紀(jì)律要求以及違紀(jì)處分條件也不盡相同。然而，監(jiān)察機(jī)關(guān)適用的這些法律是以《監(jiān)察法》的銜接條款為依據(jù)，《監(jiān)察法》與這些法律條款形成協(xié)調(diào)一致的有機(jī)整體。
（四）作為執(zhí)行和實(shí)施監(jiān)察法律的監(jiān)察法規(guī)
2019年10月26日十三屆全國人大常委會第十四次會議通過《關(guān)于國家監(jiān)察委員會制定監(jiān)察法規(guī)的決定》，明確規(guī)定國家監(jiān)察委員會根據(jù)憲法和法律，制定監(jiān)察法規(guī)。同時規(guī)定監(jiān)察法規(guī)的立法事項為“為執(zhí)行法律的規(guī)定需要制定監(jiān)察法規(guī)的事項”和“為履行領(lǐng)導(dǎo)地方各級監(jiān)察委員會工作的職責(zé)需要制定監(jiān)察法規(guī)的事項。”可見，監(jiān)察法規(guī)主要是為了執(zhí)行和實(shí)施監(jiān)察法等法律而制定的法規(guī)，包括為實(shí)施法律而制定的實(shí)施細(xì)則，為執(zhí)行法律和領(lǐng)導(dǎo)下級監(jiān)察機(jī)關(guān)而制定的條例、辦法等。監(jiān)察法規(guī)與行政法規(guī)、軍事法規(guī)具有同等法律效力，如果某些規(guī)定存在不一致的情形，應(yīng)依《立法法》之規(guī)定由全國人大常委會決定。在全國人大常委會作出授權(quán)決定之前，中央紀(jì)委、國家監(jiān)委為推動《監(jiān)察法》的實(shí)施與適用發(fā)布了一系列具有法規(guī)性質(zhì)的文件，這些法規(guī)性質(zhì)的文件主要是對《監(jiān)察法》如何適用作出補(bǔ)充與解釋，既符合我國法律具體應(yīng)用解釋的內(nèi)容與形式，具有監(jiān)察解釋的特征；又符合監(jiān)察機(jī)關(guān)制定監(jiān)察法規(guī)的內(nèi)容與形式，具有監(jiān)察法規(guī)的特征。這些法規(guī)性質(zhì)的文件多數(shù)以中央紀(jì)委、國家監(jiān)委的名義發(fā)布，主要有2018年4月制定《國家監(jiān)察委員會管轄規(guī)定（試行）》；2018年5月制定《公職人員政務(wù)處分暫行規(guī)定》；2018年7月制定《中央紀(jì)委國家監(jiān)委監(jiān)督檢查審查調(diào)查措施使用規(guī)定（試行）》；2018年11月制定的《中央紀(jì)委國家監(jiān)委立案相關(guān)工作程序規(guī)定（試行）。由于國家監(jiān)察委員會有權(quán)制定監(jiān)察法規(guī)，國家監(jiān)察委員會的組成部門和省級監(jiān)察委員會應(yīng)可以制定監(jiān)察規(guī)章，對法律和監(jiān)察法規(guī)的專門事項作出規(guī)定。地方各級監(jiān)察委員會為執(zhí)行監(jiān)察法規(guī)、監(jiān)察規(guī)章，還可以制定監(jiān)察規(guī)范性文件。
二、監(jiān)察法體系的獨(dú)立性與開放性
監(jiān)察法規(guī)范體系是以憲法規(guī)范為依據(jù)、以《監(jiān)察法》為綱領(lǐng)性和統(tǒng)領(lǐng)性規(guī)范、以專門的監(jiān)察法律和與監(jiān)察工作相關(guān)的法律條款為補(bǔ)充、以監(jiān)察法規(guī)和規(guī)章為具體化規(guī)范的完整體系。從監(jiān)察法規(guī)范體系的形成來看，它兼具獨(dú)立性與開放性的特征。
（一）監(jiān)察法體系的獨(dú)立性
監(jiān)察法體系的獨(dú)立性是指監(jiān)察法調(diào)整特定的社會關(guān)系，形成獨(dú)立的、區(qū)別于其它法律規(guī)范體系的部門法體系。監(jiān)察法律關(guān)系是指受監(jiān)察法調(diào)整的監(jiān)察機(jī)關(guān)與其它國家機(jī)關(guān)、監(jiān)督對象、當(dāng)事人及其他監(jiān)察工作參與人之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。監(jiān)察法律關(guān)系是監(jiān)察機(jī)關(guān)行使職權(quán)從而使監(jiān)察法規(guī)范發(fā)生實(shí)際作用而產(chǎn)生的社會關(guān)系。
第一，監(jiān)察法調(diào)整的社會關(guān)系是國家權(quán)力監(jiān)督關(guān)系。監(jiān)察法調(diào)整的國家權(quán)力監(jiān)督關(guān)系不是人民代表大會的一般權(quán)力監(jiān)督關(guān)系以及人民檢察院的法律監(jiān)督而產(chǎn)生的監(jiān)督關(guān)系，而是監(jiān)察權(quán)運(yùn)行產(chǎn)生的專門法律監(jiān)督關(guān)系。我國的國家權(quán)力監(jiān)督關(guān)系大致可以分為一般權(quán)力監(jiān)督關(guān)系和具體權(quán)力監(jiān)督關(guān)系兩種，一般權(quán)力監(jiān)督關(guān)系是指國家權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督憲法、法律的實(shí)施，監(jiān)督由其產(chǎn)生的國家機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人是否遵守憲法和法律，其監(jiān)督方式包括審議工作報告、執(zhí)法檢查、質(zhì)詢和詢問、特定問題調(diào)查、作出罷免或者撤職的決定等等，一般權(quán)力監(jiān)督關(guān)系是一種憲法關(guān)系，調(diào)整國家權(quán)力機(jī)關(guān)與其它國家機(jī)關(guān)之間的監(jiān)督關(guān)系。具體權(quán)力監(jiān)督關(guān)系主要有兩種，一種是人民檢察院依照憲法和法律行使法律監(jiān)督權(quán)，監(jiān)督人民法院的審判活動、監(jiān)督公安機(jī)關(guān)的偵查活動、監(jiān)督監(jiān)獄機(jī)關(guān)的刑事司法活動，其監(jiān)督方式主要是抗訴、提出檢察建議、對司法機(jī)關(guān)工作人員違反司法正義的犯罪行為行使偵查權(quán)等等。人民檢察院的法律監(jiān)督權(quán)屬于刑事訴訟法調(diào)整的社會關(guān)系，是基于公正司法基礎(chǔ)上形成的人民檢察院與其它司法機(jī)關(guān)之間的監(jiān)督與制約關(guān)系，側(cè)重于人民檢察院對司法機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)工作人員執(zhí)法和司法活動的監(jiān)督。監(jiān)察機(jī)關(guān)是依照憲法和法律行使監(jiān)察職能的專責(zé)機(jī)關(guān)，對所有公職人員行使監(jiān)督權(quán)，從而在監(jiān)察機(jī)關(guān)和與公職人員之間形成了一種監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系。
第二，監(jiān)察委員會和行使公權(quán)力的公職人員是監(jiān)察法律關(guān)系的主要主體。監(jiān)察法律關(guān)系是指監(jiān)察機(jī)關(guān)行使監(jiān)察權(quán)而導(dǎo)致其它國家機(jī)關(guān)、監(jiān)督對象以及當(dāng)事人的參與而形成的法律關(guān)系。因此，沒有監(jiān)察機(jī)關(guān)參加的法律關(guān)系，不形成監(jiān)察法律關(guān)系。公職人員也是監(jiān)察法律關(guān)系的主要主體，所有公職人員均須受到監(jiān)察委員會的監(jiān)督，公職人員的職務(wù)違法和職務(wù)犯罪行為應(yīng)當(dāng)接受監(jiān)察委員會的調(diào)查，此時的公職人員即成為監(jiān)察法上的職務(wù)違法和職務(wù)犯罪嫌疑人，成為監(jiān)察法上的被調(diào)查人和被處置人。非公職人員身份的公民也可以成為監(jiān)察法律關(guān)系的主體，但只有屬于職務(wù)犯罪中的行賄人，才能受到監(jiān)察機(jī)關(guān)的調(diào)查與強(qiáng)制。因此，監(jiān)察機(jī)關(guān)與公職人員之間的監(jiān)督關(guān)系，是監(jiān)察法律關(guān)系的主要法律關(guān)系。
第三，監(jiān)察法調(diào)整的社會關(guān)系區(qū)別于其它法律規(guī)范體系調(diào)整的社會關(guān)系。監(jiān)察法律關(guān)系是監(jiān)察法規(guī)范調(diào)整的社會關(guān)系，調(diào)整國家機(jī)關(guān)及公職人員與監(jiān)察機(jī)關(guān)的關(guān)系，形成監(jiān)察機(jī)關(guān)與公職人員的監(jiān)督與被監(jiān)督的法律關(guān)系。在監(jiān)察法律關(guān)系中，監(jiān)察機(jī)關(guān)、國家機(jī)關(guān)及公職人員等構(gòu)成法律關(guān)系主體，公職人員的違紀(jì)及違法犯罪行為構(gòu)成法律關(guān)系中的法律事實(shí)，監(jiān)察機(jī)關(guān)、國家機(jī)關(guān)及公職人員的權(quán)利和義務(wù)構(gòu)成法律關(guān)系的內(nèi)容，監(jiān)察法律關(guān)系的客體則是監(jiān)察機(jī)關(guān)、國家機(jī)關(guān)及公職人員所享有權(quán)利和所承擔(dān)義務(wù)指向的對象，即被監(jiān)督人員的黨紀(jì)責(zé)任、政紀(jì)責(zé)任和刑事責(zé)任。因此，所謂監(jiān)察法律關(guān)系，即是指因公職人員違紀(jì)及違法犯罪行為引起的，受監(jiān)察法規(guī)范調(diào)整而產(chǎn)生的，以監(jiān)察機(jī)關(guān)、國家機(jī)關(guān)和公職人員的權(quán)利（權(quán)力）和義務(wù)為內(nèi)容的法紀(jì)監(jiān)督關(guān)系。
（二）監(jiān)察法體系的開放性
雖然監(jiān)察法律規(guī)范已經(jīng)形成了獨(dú)立的法律規(guī)范體系，但監(jiān)察法體系并不是封閉的規(guī)范體系，而是具有開放性的部門法體系。監(jiān)察法體系的開放性是指監(jiān)察機(jī)關(guān)為了履行監(jiān)察職責(zé)，除適用主干性法律《監(jiān)察法》外，還應(yīng)當(dāng)適用全國人大常委會制定的有關(guān)監(jiān)察工作法律和其它法律，同時還要適用與監(jiān)察工作相關(guān)的法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件。監(jiān)察機(jī)關(guān)履行監(jiān)察職能而適用《監(jiān)察法》之外的法律法規(guī)。這一特點(diǎn)決定了監(jiān)察法規(guī)范體系的開放性特質(zhì)。
第一，由于監(jiān)察對象是所有行使公權(quán)力的公職人員，監(jiān)察機(jī)關(guān)必然適用其它法律規(guī)范。公職人員的紀(jì)律要求由不同的法律作出規(guī)定，監(jiān)察法規(guī)范體系雖然在構(gòu)成上具有多層次的特征，但《監(jiān)察法》只有69條，不可能為監(jiān)察機(jī)關(guān)履行職責(zé)規(guī)定全部的實(shí)體規(guī)范和程序規(guī)范，只能為監(jiān)察機(jī)關(guān)履行監(jiān)督職責(zé)作出一般規(guī)定。監(jiān)察機(jī)關(guān)是行使監(jiān)察職能的專責(zé)機(jī)關(guān)，監(jiān)察機(jī)關(guān)對公職人員開展廉政教育，對其依法履職、秉公用權(quán)、廉潔從政從業(yè)以及道德操守情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，而公職人員的多數(shù)為黨員，所以，既要適用《監(jiān)察法》的一般規(guī)定，又需要適用《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》有關(guān)紀(jì)律處分和問責(zé)的規(guī)定，實(shí)現(xiàn)《監(jiān)察法》與黨內(nèi)法規(guī)的銜接，因為紀(jì)法貫通的本質(zhì)是紀(jì)律檢查權(quán)、國家監(jiān)察權(quán)和司法權(quán)的協(xié)作與配合。如《監(jiān)察法》規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)可以對職務(wù)違法情節(jié)較輕的公職人員予以誡勉，但沒有規(guī)定如何進(jìn)行誡勉談話。顯然，監(jiān)察機(jī)關(guān)可以適用《關(guān)于對黨員領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行誡勉談話和函詢的暫行辦法》等有關(guān)誡勉的規(guī)定。同時，監(jiān)察機(jī)關(guān)還需要適用《公務(wù)員法》《法官法》和《檢察官法》《事業(yè)單位工作人員處分暫行規(guī)定》等法律法規(guī)作為違紀(jì)調(diào)查與處置的依據(jù)。
第二，由于監(jiān)察機(jī)關(guān)行使職務(wù)違法和職務(wù)犯罪的調(diào)查權(quán)與處置權(quán)，所以監(jiān)察機(jī)關(guān)對職務(wù)犯罪的追訴應(yīng)當(dāng)適用或者參照適用刑事法的規(guī)定，并且實(shí)現(xiàn)監(jiān)察調(diào)查與刑事訴訟銜接。《監(jiān)察法》上的法法銜接主要是監(jiān)察調(diào)查與刑事訴訟的銜接，它包含即程序、證據(jù)與調(diào)查措施三方面的內(nèi)容。對職務(wù)違法和職務(wù)犯罪的調(diào)查與處置主要適用《監(jiān)察法》規(guī)定的程序，監(jiān)察調(diào)查的證據(jù)規(guī)則必須適用刑事訴訟法及相關(guān)司法解釋，監(jiān)察調(diào)查的范圍也必須遵守刑法有關(guān)國家機(jī)關(guān)公職人員職務(wù)犯罪的規(guī)定。因為《監(jiān)察法》只規(guī)定監(jiān)察機(jī)關(guān)行使調(diào)查與處置職務(wù)違法和職務(wù)犯罪的職權(quán)，并沒有具體規(guī)定哪些職務(wù)犯罪由監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查，也沒有具體規(guī)定調(diào)查取證的依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)。而關(guān)于職務(wù)犯罪立案以及調(diào)查取證必須適用刑事訴訟法和司法解釋的規(guī)定，其中對犯罪證據(jù)的收集必須參照適用刑事上的證據(jù)規(guī)則和非法證據(jù)排除規(guī)則的規(guī)定。
三、監(jiān)察法規(guī)范體系與其它法律規(guī)范體系的融通與銜接
我國傳統(tǒng)的部門法劃分標(biāo)準(zhǔn)是以法律調(diào)整的社會關(guān)系以及調(diào)整的手段與方法作為劃分標(biāo)準(zhǔn)，其優(yōu)點(diǎn)在將特定法律法規(guī)按照一定的標(biāo)準(zhǔn)予以體系化和類型化，并且按照法律效力等級的不同建立該特定法律規(guī)范集合的內(nèi)部一致關(guān)系。其缺點(diǎn)在于部門法的劃分可能導(dǎo)致人為割裂不同法律之間的聯(lián)系，形成法學(xué)研究劃地為牢的局面。因此，部門法的劃分可能客觀上助長不同部門法學(xué)者之間的“界限意識”，但此種意識并非部門法劃分的必然結(jié)果，部門法的劃分僅僅是認(rèn)識法律體系的一種方法，并不限制部門法學(xué)者的跨界研究和整體研究。有學(xué)者從法律體系的整體性角度，提出“領(lǐng)域法學(xué)”的概念，建構(gòu)以問題為導(dǎo)向，以特定經(jīng)濟(jì)社會領(lǐng)域全部與法律有關(guān)的現(xiàn)象為研究對象，整合社會科學(xué)研究的多種范式，既滿足新興學(xué)科和交叉學(xué)科發(fā)展的需要，又可以與傳統(tǒng)部門法學(xué)互補(bǔ)。
以《監(jiān)察法》為基礎(chǔ)性和綱領(lǐng)性法律而形成的監(jiān)察法體系屬于中國特色社會主義法律體系的重要組成部分，它既符合傳統(tǒng)部門法學(xué)構(gòu)成的一般原理，也整合法學(xué)、政治學(xué)和馬克思主義理論學(xué)科的研究方法，有著與其它部門法學(xué)不同的研究對象、范式和話語體系，是中國特色社會主義法治道路的體現(xiàn)，也是中國特色社會主義法治理論的新發(fā)展。監(jiān)察法規(guī)范既包括規(guī)定國家監(jiān)察機(jī)關(guān)的產(chǎn)生、地位、職能、程序和法律責(zé)任的規(guī)范，也包括公職人員行使公權(quán)力的紀(jì)律和法律規(guī)范，還包括監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查公職人員職務(wù)違法和職務(wù)犯罪的法律規(guī)范等等。這些監(jiān)察法規(guī)范構(gòu)成一個獨(dú)立的法律體系，不屬于現(xiàn)行任何其它部門法律體系。監(jiān)察法規(guī)范屬于公法的范疇，它與憲法相關(guān)法、行政法和刑事訴訟法關(guān)系密切，但并不隸屬于這些法律部門。
（一）監(jiān)察法規(guī)范體系與憲法規(guī)范體系的關(guān)聯(lián)
所有法律均依據(jù)憲法而制定，既可以依據(jù)憲法的規(guī)定，也可以依據(jù)憲法的原則與精神，《監(jiān)察法》亦如此。嚴(yán)格來說，憲法并不是傳統(tǒng)部門法意義上的法律，而是國家的根本法和最高法，憲法規(guī)范表達(dá)特定的價值觀念和制度邏輯，它確立國家機(jī)關(guān)行使權(quán)力的指導(dǎo)思想和基本原則，同時也是立法機(jī)關(guān)制定法律的指引，通過立法使憲法創(chuàng)設(shè)的法律秩序得以實(shí)現(xiàn)。但是，憲法除了規(guī)定國家的目標(biāo)、政策、指導(dǎo)思想和原則之外，還須規(guī)定國家機(jī)關(guān)的組織、產(chǎn)生、性質(zhì)與權(quán)力配置，列舉公民的基本權(quán)利與義務(wù)，從而達(dá)到調(diào)整國家與公民關(guān)系的目標(biāo)，并且由國家機(jī)關(guān)通過立法、司法和合憲性審查活動將憲法規(guī)范適用于國家的政治生活與社會生活，保障國家權(quán)力在法治軌道上運(yùn)行，保護(hù)公民的基本權(quán)利不受公權(quán)力的侵犯。因此，從憲法規(guī)制公權(quán)力和保護(hù)公民基本權(quán)利的角度來看，憲法、國家機(jī)關(guān)組織法、監(jiān)督法等法律也構(gòu)成一個完整的規(guī)范體系，從而具有部門法的特征。憲法的淵源包括憲法典、憲法性法律、憲法慣例、憲法解釋、行政法規(guī)、國際條約等，這些法規(guī)范主要規(guī)定國家機(jī)關(guān)的組織和職權(quán)，或者規(guī)定公民基本權(quán)利的保障與限制，是憲法典內(nèi)容的具體化或者補(bǔ)充，意味著此類法律屬于憲法這個部門的范疇。由于憲法性法律越來越多，大大改變了憲法部門的內(nèi)部結(jié)構(gòu)，實(shí)際上已經(jīng)形成了一個憲法法部門。《監(jiān)察法》對一切公職人員行使監(jiān)督權(quán)，因此是一種國家監(jiān)督關(guān)系，從而具有憲法相關(guān)法的性質(zhì)。無論是憲法法部門還是憲法相關(guān)法的概念，實(shí)際上就是將憲法典及憲制性法律作為一個內(nèi)部協(xié)調(diào)一致的法律部門來對待。
（二）監(jiān)察法體系與行政法規(guī)范體系的融通
中國古代監(jiān)察法制具有悠久的歷史傳統(tǒng)，成為中華法系的重要表征，其特點(diǎn)之一是以行政監(jiān)察為主。新中國成立以來，我國長時間實(shí)行行政監(jiān)察與檢察監(jiān)督相結(jié)合的體制，《行政監(jiān)察法》是行政法的一部分。雖然現(xiàn)行《監(jiān)察法》去掉了“行政”二字，監(jiān)察機(jī)關(guān)也不再屬于行政機(jī)關(guān)的一部分，但監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督對象主要是行政機(jī)關(guān)的公務(wù)員，監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督、調(diào)查和處置必須適用《公務(wù)員法》等法律，并且還需要運(yùn)用行政監(jiān)督、行政處分和行政調(diào)查等行政法上的手段，使得監(jiān)察法規(guī)范體系與行政法的關(guān)系極為緊密。
行政法沒有統(tǒng)一的法典形式，主要由行政組織法、行政程序法、行政行為法、行政訴訟法等法律規(guī)范組成獨(dú)立的法律部門。行政法的淵源除法律、法規(guī)、規(guī)章和司法解釋外，還包括法律原則、民間習(xí)慣、行政慣例等非制定法因素。行政法調(diào)整行政管理關(guān)系和行政監(jiān)督關(guān)系，《監(jiān)察法》調(diào)整行政機(jī)關(guān)、公務(wù)員與監(jiān)察機(jī)關(guān)的關(guān)系，但《監(jiān)察法》規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)察對象包括所有的公職人員，而不僅僅是行政機(jī)關(guān)的公務(wù)員以及行政機(jī)關(guān)任命的工作人員。同時，《監(jiān)察法》還規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)督黨的機(jī)關(guān)、人大機(jī)關(guān)、政協(xié)機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)行使公權(quán)力的公職人員，包括人民團(tuán)體、事業(yè)單位和國有企業(yè)從事管理的人員，對不履行或者不正確履行職責(zé)負(fù)有責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)人員，可以按照管理權(quán)限對其直接作出問責(zé)決定，或者提出問責(zé)建議。
監(jiān)察機(jī)關(guān)雖然獨(dú)立于行政機(jī)關(guān)之外，但監(jiān)察機(jī)關(guān)與公職人員之間的關(guān)系具有內(nèi)部管理關(guān)系與監(jiān)督關(guān)系的性質(zhì)，這是由于監(jiān)察機(jī)關(guān)屬于行使國家監(jiān)察權(quán)的專責(zé)機(jī)關(guān)分不開的，既然監(jiān)督所有公職人員，其監(jiān)督、調(diào)查和處置職能即具有國家機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督關(guān)系的性質(zhì)，監(jiān)察委員會對公職人員職務(wù)違法和職務(wù)犯罪的調(diào)查即屬于國家機(jī)關(guān)對其工作人員的調(diào)查，這是因為監(jiān)察委員會對公職人員職務(wù)違法和職務(wù)犯罪的調(diào)查，具有單向度、執(zhí)行性、高效率等特征，具有強(qiáng)烈的行政色彩。只有調(diào)查終結(jié)移送人民檢察院審查起訴后，司法機(jī)關(guān)與犯罪嫌疑人之間的關(guān)系才構(gòu)成外部法律關(guān)系。因此，監(jiān)察委員會對公職人員職務(wù)違法的調(diào)查不是外部調(diào)查，即不屬于公職人員一般違法而由有權(quán)處罰機(jī)關(guān)進(jìn)行處罰而產(chǎn)生的行政管理關(guān)系，而是職務(wù)違法產(chǎn)生的內(nèi)部監(jiān)督關(guān)系。即監(jiān)察委員會只針對公職人員的職務(wù)行為，而不針對非公職人員，也不針對公職人員的非職務(wù)行為。所以，《監(jiān)察法》規(guī)定公職人員與監(jiān)察機(jī)關(guān)的關(guān)系不是傳統(tǒng)上的行政管理關(guān)系或者基于行政機(jī)關(guān)內(nèi)部發(fā)生的行政監(jiān)督關(guān)系。
（三）監(jiān)察法規(guī)范體系與刑事訴訟法體系的銜接
《監(jiān)察法》的制定和實(shí)施，本質(zhì)在于反腐敗治理的法治化，即通過監(jiān)察權(quán)的行使，承擔(dān)職務(wù)犯罪案件的調(diào)查職能。監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查職務(wù)犯罪首先需要適用刑法，即必須符合刑法上有關(guān)罪名、罪數(shù)、犯罪構(gòu)成以及追訴期限方面的規(guī)定適用于職務(wù)犯罪，這是罪刑法定原則以及罪刑相適應(yīng)原則的體現(xiàn)，監(jiān)察機(jī)關(guān)雖然依照《監(jiān)察法》調(diào)查職務(wù)犯罪，但仍須遵守刑法的規(guī)定，如果職務(wù)行為雖然具有社會危害性，但依照刑法不構(gòu)成犯罪，監(jiān)察機(jī)關(guān)只能將被調(diào)查人作為違紀(jì)或者職務(wù)違法處置，不能作為犯罪追究刑事責(zé)任。刑法主要規(guī)定犯罪與刑罰，因此，刑法關(guān)于犯罪與刑罰的規(guī)定監(jiān)察機(jī)關(guān)必須遵循，并且成為職務(wù)犯罪調(diào)查與處置的法律依據(jù)。但是，監(jiān)察法有關(guān)職務(wù)犯罪調(diào)查與處置只占其職能的一部分，監(jiān)察機(jī)關(guān)依法還須行使監(jiān)督與職務(wù)違法的調(diào)查，所以，監(jiān)察法本身不是刑事法，而是監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查職務(wù)犯罪的實(shí)體法依據(jù)之一。
監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查職務(wù)犯罪同樣須適用刑事訴訟法。監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查職務(wù)犯罪的程序法依據(jù)主要是《監(jiān)察法》，但刑事訴訟法關(guān)于證據(jù)規(guī)則、非法證據(jù)排除規(guī)則均適用于監(jiān)察機(jī)關(guān)的調(diào)查活動，因為監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查收集的證據(jù)應(yīng)當(dāng)符合刑事審判的標(biāo)準(zhǔn)。因此，《監(jiān)察法》雖然與刑事訴訟相關(guān)，但并不屬于刑事訴訟法的范疇。監(jiān)察機(jī)關(guān)對被調(diào)查人采取留置等強(qiáng)制措施，雖然具有刑事訴訟法上的效果，但不屬于刑事訴訟法上的偵查措施，被調(diào)查人的權(quán)利應(yīng)當(dāng)?shù)玫奖Ｗo(hù)，但在調(diào)查階段，律師不能介入。可見，《監(jiān)察法》與刑事訴訟法有程序上的銜接，但兩者并不相同。因此，國家監(jiān)察法上的職務(wù)犯罪調(diào)查程序與刑事偵查程序類似，但是二者實(shí)際上并不相同，即職務(wù)犯罪調(diào)查程序并非刑事偵查程序本身。只有職務(wù)犯罪監(jiān)察調(diào)查程序終結(jié)后,才能與檢察機(jī)關(guān)審查起訴程序銜接,構(gòu)建刑事立案程序與強(qiáng)制措施的轉(zhuǎn)化程序。因此，檢察機(jī)關(guān)與監(jiān)察機(jī)關(guān)的銜接關(guān)系構(gòu)成“制約模式”，即檢察機(jī)關(guān)依法行使審查起訴決定權(quán)和調(diào)查活動引導(dǎo)權(quán),實(shí)現(xiàn)兩機(jī)關(guān)之間的制約。《監(jiān)察法》規(guī)定的監(jiān)察調(diào)查權(quán)為獨(dú)立于刑事訴訟法運(yùn)行的職務(wù)犯罪調(diào)查權(quán)，監(jiān)察機(jī)關(guān)在調(diào)查過程中刑事訴訟法具有適用性，但《監(jiān)察法》本身并非刑事訴訟法，監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查和處置職務(wù)犯罪主要適用《監(jiān)察法》，只是在強(qiáng)制措施和證據(jù)收集方面與刑事訴訟法銜接。
四、監(jiān)察法規(guī)范體系的特征
（一）監(jiān)察法規(guī)范體系體現(xiàn)黨和國家監(jiān)督制度的法治化
國家監(jiān)察體制改革是我國監(jiān)察文化的傳承與創(chuàng)新，也是國家權(quán)力監(jiān)督制約的創(chuàng)新。首先，《監(jiān)察法》確立的監(jiān)察制度是具有中國特色的社會主義監(jiān)察制度。它不是行政監(jiān)察制度的簡單升級，而是監(jiān)察體系的根本轉(zhuǎn)型。根據(jù)憲法和《監(jiān)察法》的規(guī)定，監(jiān)察委員會是與一府兩院平行的國家機(jī)關(guān)，統(tǒng)一行使對公職人員的監(jiān)督、調(diào)查與處置職能，監(jiān)察權(quán)是憲法確認(rèn)的國家權(quán)力。《監(jiān)察法》確立的指導(dǎo)思想、基本原則、監(jiān)察職能、監(jiān)察權(quán)限與程序是制定和修改其它與監(jiān)察工作相關(guān)法律法規(guī)的依據(jù)。其次，《監(jiān)察法》是健全黨和國家監(jiān)督制度的成果，體現(xiàn)出新的國家權(quán)力監(jiān)督觀。監(jiān)察體制改革前，我國實(shí)行黨內(nèi)監(jiān)督與國家監(jiān)督兩套權(quán)力監(jiān)督體系，黨內(nèi)監(jiān)督以黨的各級組織以及紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)的監(jiān)督為主，其目的在于監(jiān)督黨組織和黨員遵守黨紀(jì)，國家監(jiān)督則是以人大監(jiān)督為主，以行政監(jiān)督和司法監(jiān)督作為經(jīng)常行使監(jiān)督權(quán)的機(jī)構(gòu)。監(jiān)察體制改革后，黨內(nèi)監(jiān)督得到加強(qiáng)，通過巡視監(jiān)督和派駐監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)監(jiān)督的常態(tài)化。國家權(quán)力監(jiān)督以監(jiān)察機(jī)關(guān)作為專門監(jiān)督機(jī)關(guān)，通過監(jiān)察監(jiān)督與人大監(jiān)督、司法監(jiān)督、審計監(jiān)督、民主監(jiān)督等相互貫通，形成黨和國家權(quán)力監(jiān)督的合力，從而達(dá)到健全黨和國家權(quán)力監(jiān)督體系的目的。而監(jiān)察監(jiān)督與黨內(nèi)監(jiān)督的銜接，監(jiān)察監(jiān)督與其他國家權(quán)力監(jiān)督的配合和貫通，需要《監(jiān)察法》銜接黨內(nèi)法規(guī)和其他與監(jiān)察監(jiān)督相關(guān)的法律和法規(guī)，構(gòu)成黨和國家權(quán)力監(jiān)督的法規(guī)范體系。再次，《監(jiān)察法》主要是反腐敗國家立法。監(jiān)察機(jī)關(guān)行使對公職人員的職務(wù)違法和職務(wù)犯罪的調(diào)查權(quán)，其主要目的在于抑制公職人員的貪污腐敗現(xiàn)象，腐敗治理成效是現(xiàn)代化國家的重要判定標(biāo)準(zhǔn)之一，世界各國無不將腐敗治理作為國家治理的重大戰(zhàn)略。《監(jiān)察法》規(guī)定反腐敗國際合作，授權(quán)國家監(jiān)察委員會通過開展境外追逃合作，將被調(diào)查人追捕歸案，建立強(qiáng)大的反腐敗國際追逃追贓和防逃工作的機(jī)制。所以，我國簽署的反腐敗國際條約成為我國監(jiān)察法體系的組成部分。
（二）黨內(nèi)法規(guī)是監(jiān)察法規(guī)范的淵源
黨的十八屆四中全會的決定明確指出中國特色社會主義法治體系包括完備的法律法規(guī)體系和完善的黨內(nèi)法規(guī)體系，黨的十九大報告進(jìn)一步明確黨內(nèi)法規(guī)制度體系是依法執(zhí)政的重要內(nèi)容。黨的十九屆四中全會提出堅持和完善黨和國家監(jiān)督體系，推進(jìn)紀(jì)檢監(jiān)察工作規(guī)范化、法治化。完善派駐監(jiān)督體制機(jī)制。推進(jìn)紀(jì)律監(jiān)督、監(jiān)察監(jiān)督、派駐監(jiān)督、巡視監(jiān)督統(tǒng)籌銜接。因此，法律規(guī)范體系與黨內(nèi)法規(guī)體系雖然調(diào)整的社會關(guān)系不同，發(fā)揮作用的領(lǐng)域不同，但都是依法治國和依法執(zhí)政的重要方式。兩者雖然存在區(qū)別，但有本質(zhì)一致的基礎(chǔ)，即都是黨的基本理論、基本路線、基本綱領(lǐng)的具體體現(xiàn)，都是黨的主張和意志的體現(xiàn)。在民法、訴訟法、刑法等部門法體系中，黨內(nèi)法規(guī)并不是這些法律體系的淵源，但在監(jiān)察法體系中，與監(jiān)察工作相關(guān)的黨內(nèi)法規(guī)屬于監(jiān)察法的正式淵源，這是因為黨內(nèi)法規(guī)體系的提出與建構(gòu)，將國家法律體系作為參照系，從而達(dá)到闡釋相關(guān)法律原則的目的。
黨內(nèi)法規(guī)在監(jiān)察法體系中的構(gòu)成作用是由下列兩種因素決定的：第一，監(jiān)察體制改革的目標(biāo)之一在于實(shí)現(xiàn)黨對反腐敗工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，并且實(shí)現(xiàn)對公職人員監(jiān)督的全覆蓋。為了實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，監(jiān)察機(jī)關(guān)與紀(jì)委合署辦公，在辦理案件過程中實(shí)現(xiàn)紀(jì)律審查與監(jiān)察調(diào)查同步展開，在處置職務(wù)違法時實(shí)現(xiàn)黨的紀(jì)律挺在前面，黨的紀(jì)律嚴(yán)于國家法律。第二，監(jiān)察機(jī)關(guān)依照《監(jiān)察法》將監(jiān)察法律規(guī)范適用于黨的機(jī)關(guān)的公職人員。如《監(jiān)察法》第15條規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)對中國共產(chǎn)黨機(jī)關(guān)的公職人員進(jìn)行監(jiān)察。雖然，《公務(wù)員法》將中國共產(chǎn)黨機(jī)關(guān)的公職人員定位為公務(wù)員，但中國共產(chǎn)黨機(jī)關(guān)的主要職責(zé)是黨務(wù)工作，因此中國共產(chǎn)黨的機(jī)關(guān)公職人員既要履行黨章和黨內(nèi)法規(guī)規(guī)定的職權(quán)，遵守黨的紀(jì)律，同時還要遵守憲法和法律。所以，監(jiān)察機(jī)關(guān)在監(jiān)察中國共產(chǎn)黨機(jī)關(guān)的公職人員時，既適用黨內(nèi)法規(guī)，又適用法律。
監(jiān)察機(jī)關(guān)對黨內(nèi)法規(guī)的適用主要表現(xiàn)在：一是黨內(nèi)法規(guī)可以直接適用于非黨員領(lǐng)導(dǎo)干部。一般來說，黨內(nèi)法規(guī)只適用于黨員以及黨員領(lǐng)導(dǎo)干部，但是，黨內(nèi)法規(guī)不僅直接約束黨員，而且直接約束一切黨政機(jī)關(guān)，成為黨政機(jī)關(guān)、國有企業(yè)和事業(yè)單位公職人員的一般行為準(zhǔn)則。如2017年4月中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《領(lǐng)導(dǎo)干部報告?zhèn)�人有關(guān)事項規(guī)定》明確將副處級以上領(lǐng)導(dǎo)干部列入報告?zhèn)�人有關(guān)事項的范圍，無論該領(lǐng)導(dǎo)干部是否屬于黨員還是非黨員，均必須遵守該規(guī)定。二是黨內(nèi)法規(guī)與《監(jiān)察法》等法律的規(guī)定具有一致性。如《監(jiān)察法》規(guī)定對不履行或者不正確履行職責(zé)負(fù)有責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)人員，按照管理權(quán)限對其直接作出問責(zé)決定，或者向有權(quán)作出問責(zé)決定的機(jī)關(guān)提出問責(zé)建議。但《監(jiān)察法》并沒有規(guī)定問責(zé)的主體、程序和對象，監(jiān)察機(jī)關(guān)在適用《監(jiān)察法》的問責(zé)規(guī)定時，可以參照適用《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》和《關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》等黨內(nèi)法規(guī)。三是黨內(nèi)法規(guī)的部分內(nèi)容、原則和精神通過立法轉(zhuǎn)化為監(jiān)察法規(guī)范，如《監(jiān)察法》確立的指導(dǎo)思想、基本原則以及有關(guān)政務(wù)處分的規(guī)定與《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》大致相同。《監(jiān)察法》規(guī)定監(jiān)察機(jī)關(guān)有權(quán)對監(jiān)察對象談話提醒和誡勉，這一規(guī)定即來自《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》。《公務(wù)員法》的修改以及《政務(wù)處分法》的制定均體現(xiàn)了黨內(nèi)法規(guī)的內(nèi)容。從而使黨內(nèi)法規(guī)與國家法律銜接與融通，黨內(nèi)法規(guī)構(gòu)成監(jiān)察法的淵源。