作者簡(jiǎn)介：夏永梅，西南交通大學(xué)公共管理與政法學(xué)院講師。重慶 710063
內(nèi)容提要：智慧城市建設(shè)進(jìn)程中，在智能技術(shù)的加持和利益相關(guān)性增強(qiáng)等因素的影響下，城市社區(qū)居民自治呈現(xiàn)出民主參與度顯著提高、居民話(huà)語(yǔ)權(quán)重新分配、社區(qū)多元利益格局加速形成等新樣態(tài)。智慧城市背景下居民自治的發(fā)展面臨三重困境：一是相關(guān)立法滯后于智慧城市建設(shè)，居民身份認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不一、民主參與和監(jiān)督機(jī)制缺失以及法律法規(guī)適用范圍不清；二是社區(qū)居民利益共識(shí)與價(jià)值共識(shí)達(dá)成的難題和空間分異的風(fēng)險(xiǎn)；三是重“管控”、重“維穩(wěn)”、重“數(shù)據(jù)”的網(wǎng)格化管理與居民自治發(fā)展的失衡。智慧城市居民自治的現(xiàn)實(shí)困境向社區(qū)自治法治化建設(shè)提出了具體要求。應(yīng)當(dāng)以“維權(quán)”和“善治”為價(jià)值取向，通過(guò)權(quán)利保障精細(xì)化、協(xié)商自治制度化和監(jiān)督機(jī)制具體化完善社區(qū)居民自治制度，為基層自治的良性運(yùn)行提供法律支撐。
關(guān) 鍵 詞：智慧城市/居民自治/協(xié)商自治/網(wǎng)格化管理/法律應(yīng)對(duì)/
標(biāo)題注釋?zhuān)褐袊?guó)法學(xué)會(huì)2018年度部級(jí)法學(xué)研究課題“智慧社會(huì)建設(shè)進(jìn)程中社區(qū)自治法治化研究”[CLS(2018)D16]。
黨的十九大報(bào)告中明確提出要建設(shè)“智慧社會(huì)”，“提高社會(huì)治理智能化水平”，面對(duì)信息化社會(huì)的到來(lái)，要“走出傳統(tǒng)的思維方式，實(shí)現(xiàn)革命性的社會(huì)治理方式的變革”。報(bào)告強(qiáng)調(diào)要“加強(qiáng)社區(qū)治理體系建設(shè)，推動(dòng)社會(huì)治理重心向基層下移，強(qiáng)化城鄉(xiāng)社區(qū)自治和服務(wù)功能，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)。”基層自治是社會(huì)治理的神經(jīng)末梢，直接關(guān)系到人民的幸福感和國(guó)家的安定有序。智慧城市建設(shè)對(duì)社區(qū)居民自治會(huì)產(chǎn)生怎樣的影響？能否如理論預(yù)設(shè)那般有效推動(dòng)居民自治發(fā)展，促進(jìn)“共建共治共享”社會(huì)治理格局的形成，讓人民群眾在信息化發(fā)展中有更多獲得感、幸福感和安全感？法律如何為智慧城市居民自治的發(fā)展保駕護(hù)航？帶著上述困惑，筆者于2018-2019年間，對(duì)全國(guó)首批智慧城市試點(diǎn)示范城市C市的民主法治示范社區(qū)K社區(qū)進(jìn)行了多次實(shí)地調(diào)研，并查閱了大量一手資料。筆者嘗試通過(guò)對(duì)C市K社區(qū)這個(gè)典型案例的深描，透視智慧城市建設(shè)進(jìn)程中社區(qū)居民自治的新呈像與發(fā)展困境，并嘗試提出法律的破解之道，以期為智慧社會(huì)基層自治的法治化提供鏡鑒。
一、智慧城市背景下居民自治之新呈像——以C市K社區(qū)為例
2018年6月國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局和中國(guó)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)化管理委員會(huì)發(fā)布了《智慧城市頂層設(shè)計(jì)指南》(GB/T 36333-2018)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)。截至2018年末，中國(guó)智慧城市試點(diǎn)數(shù)量已接近800個(gè)。①智慧城市建設(shè)運(yùn)營(yíng)有四種模式：政府投資運(yùn)營(yíng)、企業(yè)參與建設(shè)的政府主導(dǎo)模式；政府與企業(yè)合資建設(shè)與管理模式；政府規(guī)劃、企業(yè)投資建設(shè)與管理模式；企業(yè)投資建設(shè)、政府和公眾購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的運(yùn)營(yíng)模式。智慧社區(qū)是智慧城市建設(shè)的二級(jí)版塊，以社區(qū)居民為服務(wù)核心，依托通信網(wǎng)、互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)進(jìn)行公共信息服務(wù)平臺(tái)架構(gòu)、社區(qū)民生服務(wù)和社區(qū)商圈搭建等智慧應(yīng)用層面的開(kāi)發(fā)和推廣。K社區(qū)是C市民主法治示范社區(qū)，在打造智慧社區(qū)過(guò)程中，不斷創(chuàng)新自治模式，為信息化時(shí)代基層自治制度的完善積累了豐富的實(shí)證研究素材。通過(guò)對(duì)K社區(qū)的觀(guān)察發(fā)現(xiàn)，智慧城市背景下社區(qū)居民自治呈現(xiàn)出許多新樣態(tài)。按照學(xué)術(shù)研究倫理的要求，文中所涉地點(diǎn)和人物筆者均做了技術(shù)性處理。
(一)科技助力，民主參與便捷性顯著提高
社區(qū)公共事務(wù)應(yīng)當(dāng)由居民通過(guò)民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督完成，這是社區(qū)居民自治的要義。在涉及需要居民共同參與決策的事項(xiàng)時(shí)，應(yīng)當(dāng)按照法律法規(guī)或者管理規(guī)約召開(kāi)居民會(huì)議。法律法規(guī)對(duì)投票民主有著較為嚴(yán)格的程序性規(guī)定，這種規(guī)范的程序管理使采用傳統(tǒng)方式行使民主參與權(quán)的模式遭遇成本制約。依據(jù)《城市居民委員會(huì)組織法》的規(guī)定，居民委員會(huì)應(yīng)當(dāng)按照便于居民自治的原則，一般在100戶(hù)至700戶(hù)的范圍內(nèi)設(shè)立。但隨著城市化的推進(jìn)，實(shí)際設(shè)立居委會(huì)的社區(qū)規(guī)模遠(yuǎn)超這一標(biāo)準(zhǔn)。以K社區(qū)為例，K社區(qū)現(xiàn)有居民戶(hù)6000余戶(hù)，居住人口16000余人。在使用智能投票系統(tǒng)以前，為統(tǒng)計(jì)社區(qū)居民意見(jiàn)，K社區(qū)H居民小區(qū)不僅設(shè)置了流動(dòng)票箱，還組織了12個(gè)志愿者小組，利用休息時(shí)間逐棟上門(mén)統(tǒng)計(jì)投票，居民小組和志愿者均疲憊不堪。這種傳統(tǒng)模式下的民主投票統(tǒng)計(jì)工作繁復(fù)拖沓，而且當(dāng)前社區(qū)公共事務(wù)日益增多，倘若每次都要依賴(lài)人工統(tǒng)計(jì)，過(guò)高的決策成本勢(shì)必會(huì)削弱居民自治的效果。
智慧城市公共信息服務(wù)平臺(tái)和智能管理系統(tǒng)的運(yùn)用為公眾參與提供了智慧基礎(chǔ)。城市社區(qū)綜合信息平臺(tái)的使用擴(kuò)展了信息表達(dá)的機(jī)會(huì)，提供了了解社情民意的渠道，有效提高了民生服務(wù)的效率。在智能技術(shù)的加持下，社區(qū)信息公開(kāi)和居民民主表達(dá)的效率提高，基層群眾的知情權(quán)和投票權(quán)在技術(shù)層面可以得到充分保障。根據(jù)法律規(guī)定，居民委員會(huì)的工作內(nèi)容包括“辦理本居住地區(qū)居民的公共事務(wù)和公益事業(yè)”“向人民政府或它的派出機(jī)關(guān)反映居民的意見(jiàn)、要求和提出建議”等內(nèi)容。社區(qū)網(wǎng)絡(luò)議事平臺(tái)的建立為社區(qū)居民反映意見(jiàn)和表達(dá)訴求提供了便利。社區(qū)居民通過(guò)社區(qū)綜合信息平臺(tái)和智能投票系統(tǒng)，能夠方便及時(shí)地參與社區(qū)公共事務(wù)。例如K社區(qū)通過(guò)建立社區(qū)綜合信息平臺(tái)實(shí)現(xiàn)信息推送、投票統(tǒng)計(jì)，又通過(guò)社區(qū)網(wǎng)絡(luò)議事平臺(tái)收集和反饋居民意見(jiàn)，使社區(qū)居民突破時(shí)間和空間限制，無(wú)論身處何方都能迅速便捷地獲取信息和參與投票。
(二)利益相關(guān)性增強(qiáng)，居民話(huà)語(yǔ)權(quán)重新分配
傳統(tǒng)模式下，在居民自治的具體實(shí)踐中，多表現(xiàn)為民主選舉，涉及民主決策、民主管理和民主監(jiān)督的公共事務(wù)較少。偶有需要召開(kāi)居民會(huì)議或居民代表會(huì)議的事項(xiàng)時(shí)，參加者也大多是中老年人，青年人因?yàn)樯习嗷驌嵊优雀鞣N原因并不熱衷于參加居民會(huì)議或居民代表會(huì)議，社區(qū)青年普遍“缺席”社區(qū)或院落公共事務(wù)的管理。②對(duì)理性的現(xiàn)代人而言，參與公共事務(wù)至少需要支出時(shí)間成本，如果收益甚微，經(jīng)過(guò)計(jì)算的理性人就有可能放棄行使權(quán)利。換言之，居民自治的參與度取決于相關(guān)利益的大小，自治有效性取決于利益相關(guān)性，兩者的組合決定居民自治最有效的實(shí)現(xiàn)形式。③
智慧城市建設(shè)背景下，隨著政府和企業(yè)建設(shè)資金的投入，還有關(guān)聯(lián)企事業(yè)單位和社會(huì)組織的加入，社區(qū)公共事務(wù)增多且利益相關(guān)性明顯增強(qiáng)，社區(qū)居民尤其是青年的社區(qū)參與度顯著提高。為促進(jìn)城市社區(qū)盡快升級(jí)，地方政府推出了若干配套的資金支持政策，改善社區(qū)硬件、網(wǎng)絡(luò)設(shè)施、系統(tǒng)平臺(tái)等基礎(chǔ)設(shè)施，建立安全防控系統(tǒng)和智能家居系統(tǒng)。社區(qū)資源配置關(guān)乎每一位居民的切身利益。利益是最好的推動(dòng)力，利益相關(guān)性的增強(qiáng)有效促進(jìn)了居民的社區(qū)參與度。通過(guò)對(duì)K社區(qū)的觀(guān)察發(fā)現(xiàn)，在這兩年中，參與社區(qū)公共事務(wù)的青年人越來(lái)越多。以K社區(qū)Z居民小區(qū)為例，該小區(qū)在社區(qū)備案的監(jiān)督委員會(huì)共有成員39人，其中44歲以下的青年人有25人，占64％；45～59歲的中年人有9人，占23％；60歲以上的有5人，占13％。呈現(xiàn)這一逆轉(zhuǎn)現(xiàn)象的原因，除了青年人對(duì)智能服務(wù)系統(tǒng)和網(wǎng)絡(luò)議事平臺(tái)的使用率較高，能夠突破時(shí)空限制參與社區(qū)公共事務(wù)外，就是“有利可圖”，期待“利益均沾”。青年人的社區(qū)參與度提高，改變了過(guò)去社區(qū)公共事務(wù)主要由中老年人參與和決策的局面，社區(qū)青年通過(guò)議事平臺(tái)頻繁發(fā)聲，居民話(huà)語(yǔ)權(quán)重新分配。
(三)社區(qū)多元利益格局加速形成，沖突凸顯
當(dāng)今社會(huì)是一個(gè)多元化和異質(zhì)化的社會(huì)。社區(qū)居民基于多層次、多類(lèi)型的利益需求和偏好形成多樣化的利益群體，這些利益需求和偏好是居民自治的前提和基礎(chǔ)。智慧城市建設(shè)加速了社區(qū)多元利益格局的形成，也促使利益分化與沖突浮出水面。如前所述，智能技術(shù)的運(yùn)用和利益相關(guān)性的增強(qiáng)推動(dòng)話(huà)語(yǔ)權(quán)重新分配。傳統(tǒng)的表達(dá)機(jī)制更有利于“有閑”的老年人，年輕人的訴求容易囿于時(shí)空限制而被迫放棄表達(dá)；信息社會(huì)的表達(dá)機(jī)制則覆蓋了一切“有網(wǎng)”的人，社區(qū)內(nèi)各個(gè)利益群體均可以發(fā)聲。于是，往昔被遮蔽于社區(qū)“利益共同體”概念下的利益分化和沖突隨著話(huà)語(yǔ)權(quán)的重新分配而日益凸顯。
以K社區(qū)修建停車(chē)樓為例。為升級(jí)智慧城市基礎(chǔ)設(shè)施，改善社區(qū)停車(chē)難問(wèn)題，基層政府鼓勵(lì)K社區(qū)修建停車(chē)樓并承諾給予一定資金補(bǔ)助。但修建停車(chē)樓要占用綠地，居民隨即分化為支持、中立和反對(duì)三大陣營(yíng)。K社區(qū)H居民小區(qū)征求意見(jiàn)的結(jié)果顯示，住戶(hù)明確表示支持的約占20％，明確表示反對(duì)的也是約占20％，其余均保持中立。反對(duì)者以老年居民居多，認(rèn)為占用綠地修建停車(chē)樓會(huì)破壞居住環(huán)境，老年人沒(méi)有地方休閑娛樂(lè)；表示支持的居民多是因?yàn)樾^(qū)停車(chē)位緊張，下班晚時(shí)很難停車(chē)，認(rèn)為修建停車(chē)樓既可緩解停車(chē)壓力又能增加經(jīng)濟(jì)收益；而已有固定停車(chē)位的居民則大多表示中立。以往社區(qū)居民對(duì)社區(qū)公共事務(wù)參與度較低，需求差異雖存在但并不突出。智慧城市背景下，社區(qū)居民參與度提高，各利益群體均能通過(guò)線(xiàn)上或線(xiàn)下途徑積極參與議事和投票。因此，社區(qū)昔日表象的“利益共同體”逐漸分化為相互對(duì)立的利益群體，不同利益群體之間的文化和價(jià)值鴻溝也日益浮現(xiàn)。
二、智慧城市背景下居民自治的發(fā)展困境
智能技術(shù)的加持是否意味著智慧社區(qū)可以擺脫以往居民自治成本過(guò)高的“民主困境”？通過(guò)對(duì)K社區(qū)的觀(guān)察發(fā)現(xiàn)，民主參與便捷性與參與度的提高并不必然導(dǎo)致民主決策效率的提高，多元主義的訴求表達(dá)與平衡可能導(dǎo)致居民自治的成本不降反升。簡(jiǎn)單地預(yù)測(cè)“智慧城市建設(shè)能有效推進(jìn)居民自治的發(fā)展”并不利于我們?nèi)娴乩斫饩用褡灾伟l(fā)展中面臨的困境。唯有從理論預(yù)設(shè)與居民自治真實(shí)發(fā)展之間的悖論切入，深入剖析矛盾的所在，方能對(duì)癥下藥。
(一)社區(qū)自治立法滯后于智慧城市建設(shè)
1.“居民”認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不一
依據(jù)《憲法》規(guī)定，城市按居民居住地區(qū)設(shè)立的居民委員會(huì)是基層群眾性自治組織。《城市居民委員會(huì)組織法》規(guī)定：“居民委員會(huì)主任、副主任和委員，由本居住地區(qū)全體有選舉權(quán)的居民或者由每戶(hù)派代表選舉產(chǎn)生。”對(duì)“居民”的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不一主要緣于各地對(duì)“本居住地區(qū)”的理解不一致，通常情況下處理問(wèn)題的依據(jù)以當(dāng)?shù)仡C布的直接選舉實(shí)施細(xì)則為準(zhǔn)。在居民登記工作中，一般以在戶(hù)口所在地登記為原則。對(duì)于戶(hù)籍不在本社區(qū)，但在本社區(qū)購(gòu)房或租房居住滿(mǎn)一定期限者，可以在取得戶(hù)口所在地的選民資格證明后，在現(xiàn)居住地申請(qǐng)進(jìn)行選民登記，并且經(jīng)社區(qū)居民代表會(huì)議同意列入居民名單。由于關(guān)乎“居民”認(rèn)定具體標(biāo)準(zhǔn)的法律文件位階較低，各地的實(shí)施細(xì)則內(nèi)容又有一定差異，加之對(duì)“居民”身份的確認(rèn)程序需要依申請(qǐng)而啟動(dòng)，因此實(shí)踐中很多城市流動(dòng)人口未能參與所在社區(qū)居民自治的活動(dòng)。如今，智慧城市建設(shè)提高了居民與社區(qū)公共事務(wù)的利益相關(guān)性，“喚醒”了社區(qū)成員的“居民”意識(shí)，使“居民”身份認(rèn)同增強(qiáng)。但現(xiàn)行法律法規(guī)關(guān)于“居民”認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的不統(tǒng)一，無(wú)法滿(mǎn)足智慧城市居民自治實(shí)踐對(duì)“居民”身份認(rèn)定的需求。
2.民主參與和監(jiān)督機(jī)制缺失
居民自治的內(nèi)容包括民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督。目前的法律法規(guī)中，除關(guān)于民主選舉的程序性規(guī)定較為完備外，關(guān)于民主決策、民主管理和民主監(jiān)督的內(nèi)容和方式并無(wú)明確的規(guī)定。主要是因?yàn)殚L(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)法治建設(shè)發(fā)展不均衡，基層法治邊緣化現(xiàn)象嚴(yán)重，法律法規(guī)缺位而且位階較低，既有的內(nèi)容大多是原則性的規(guī)定，缺乏對(duì)居民自治權(quán)的具體設(shè)計(jì)和保障性規(guī)定。智慧城市背景下，社區(qū)商圈的參與者眾多，包括房產(chǎn)開(kāi)發(fā)商、物業(yè)服務(wù)商、社區(qū)運(yùn)營(yíng)商、業(yè)務(wù)提供商、設(shè)備提供商、系統(tǒng)集成商、電信運(yùn)營(yíng)商等等，社區(qū)要充分整合這些參與者提供的資源為居民提供服務(wù)。整合過(guò)程中，涉及居民共同利益的社區(qū)公共事務(wù)應(yīng)當(dāng)由居民進(jìn)行民主決策、民主管理和民主監(jiān)督。但現(xiàn)行法律法規(guī)對(duì)居民何時(shí)行使、如何行使民主參與權(quán)并無(wú)明確規(guī)定，也未建立相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制保障居民自治權(quán)的實(shí)現(xiàn)。民主參與和監(jiān)督機(jī)制的缺失，導(dǎo)致居民對(duì)于應(yīng)當(dāng)參與決策、管理、監(jiān)督的社區(qū)公共事務(wù)無(wú)能為力，實(shí)際參與范圍有限。制度建設(shè)落后于信息社會(huì)實(shí)踐的發(fā)展，無(wú)法回應(yīng)智慧城市建設(shè)的需要。
3.法律法規(guī)適用范圍不清
我國(guó)城市社區(qū)中存在著居民自治和業(yè)主自治兩種自治機(jī)制。社區(qū)工作的內(nèi)容包括基層政府委辦事務(wù)和社區(qū)自治事務(wù)。長(zhǎng)期以來(lái)，由于利益相關(guān)性較低，社區(qū)居民自治內(nèi)生動(dòng)力不足。相較而言，基于小區(qū)產(chǎn)權(quán)性利益的“業(yè)主”身份比“居民”身份更受社區(qū)成員的認(rèn)可。實(shí)踐工作中，社區(qū)事多人少，所以工作人員經(jīng)常把居民委員會(huì)承辦的事項(xiàng)交由業(yè)主委員會(huì)組織完成，業(yè)主自治漸漸與居民自治相融合。④隨著智慧城市建設(shè)的推進(jìn)，社區(qū)承擔(dān)的政府委辦事務(wù)大量增加，業(yè)主委員會(huì)作為居民委員會(huì)向下延伸的自治組織，也承擔(dān)了許多社區(qū)公共事務(wù)。但囿于資金和人力不足，以及智能化水平較低，居民委員會(huì)將許多社區(qū)公共事務(wù)交由智能化程度較高的物業(yè)管理公司承擔(dān)。物業(yè)管理公司除了為本小區(qū)業(yè)主提供物業(yè)服務(wù)外，還分擔(dān)了居民選舉、人口普查、電梯加裝、衛(wèi)生防疫和社會(huì)治安等社區(qū)公共事務(wù)。許多智能物業(yè)App都涵蓋社區(qū)服務(wù)，還有些物業(yè)App是合二為一的社區(qū)物業(yè)App。
居民委員會(huì)與業(yè)主委員會(huì)以及物業(yè)公司之間的職能交叉忽視了業(yè)主自治與居民自治的本質(zhì)區(qū)別，導(dǎo)致法律法規(guī)的混亂適用。首先，法律依據(jù)不同。居民自治的法律依據(jù)是《城市居民委員會(huì)組織法》，業(yè)主自治和物業(yè)管理的法律依據(jù)主要是《物權(quán)法》和《物業(yè)管理?xiàng)l例》。其次，權(quán)利基礎(chǔ)不同。居民行使民主參與權(quán)的前提是在“本居住地區(qū)有選舉權(quán)的居民”，可見(jiàn)居民自治的權(quán)利基礎(chǔ)是公民權(quán)。而在業(yè)主自治中，業(yè)主權(quán)利的行使基礎(chǔ)是物權(quán)，業(yè)主自治是小區(qū)業(yè)主基于物權(quán)自主管理小區(qū)公共事務(wù)的過(guò)程。再次，投票計(jì)算方式不同。居民自治中投票的形式是居民直投、戶(hù)代表投票或居民代表投票，計(jì)票方式是“一人一票”或“一戶(hù)一票”。而業(yè)主自治中，業(yè)主大會(huì)行使權(quán)力遵循面積和人數(shù)“雙重計(jì)票”的規(guī)則。自治實(shí)踐中，業(yè)主自治擴(kuò)展到居民自治的領(lǐng)域，作為居民自治下沉的院落自治也涉足物業(yè)管理的內(nèi)容。現(xiàn)行立法對(duì)于社區(qū)公共事務(wù)的范圍并無(wú)明確界定，對(duì)于物業(yè)公司與居民委員會(huì)之間的關(guān)系也沒(méi)有說(shuō)明，導(dǎo)致實(shí)務(wù)中多頭管理和職能交叉，并引發(fā)法律法規(guī)適用的混亂。
(二)共識(shí)困境與分異風(fēng)險(xiǎn)
制度形成領(lǐng)域的“人民公意”可以建立在投票民主的基礎(chǔ)上，即使有“民主的不滿(mǎn)”，也可以通過(guò)憲法平衡和兼顧少數(shù)群體的權(quán)利保護(hù)，從而避免“多數(shù)人對(duì)少數(shù)人的暴政”。但基層自治直接關(guān)系到人民的獲得感、幸福感和安全感。如何把多元化、異質(zhì)化的各種訴求整合起來(lái)，是居民自治首先需要面對(duì)的難題。
1.利益共識(shí)之困境
智慧城市建設(shè)加速了社區(qū)多元利益格局的形成，社區(qū)居民的利益分化和沖突隨著話(huà)語(yǔ)權(quán)的重新分配日益凸顯。社區(qū)民主決策關(guān)乎每一個(gè)參與者的自身利益，亦關(guān)系到鄰里和睦與和諧社區(qū)建設(shè)。正如哈貝馬斯所言，“公正的判斷依賴(lài)于對(duì)以下問(wèn)題的回答，即所有參與者相互沖突的需要和利益是否得到了應(yīng)有的承認(rèn)，是否從參與者自身的角度得到了考慮”。⑤社區(qū)民主決策不能完全建立在投票民主的基礎(chǔ)上，無(wú)法簡(jiǎn)單按照少數(shù)服從多數(shù)的原則展開(kāi)。除了利益分化和沖突頻繁，信息社會(huì)居民的訴求表達(dá)還有一個(gè)特點(diǎn)，就是隨機(jī)性和變動(dòng)性較大，個(gè)體的主張和訴求可能反復(fù)發(fā)生變化，由此導(dǎo)致共識(shí)達(dá)成的效率低下，居民自治的成本不降反升。
以K社區(qū)既有住宅加裝電梯為例。為既有住宅加裝電梯是政府主推的智慧城市智能家居系統(tǒng)升級(jí)的內(nèi)容之一。地方政府為符合條件的居民住宅加裝電梯提供資金補(bǔ)貼，但加裝電梯需“取得本單元、本幢或本小區(qū)房屋專(zhuān)有部分占建筑物總面積2/3以上的業(yè)主且占總?cè)藬?shù)2/3以上的業(yè)主同意，其他業(yè)主無(wú)異議”。大部分樓層高的住戶(hù)表示支持；部分一樓住戶(hù)反對(duì)，理由是加裝電梯影響其采光；還有一些低樓層住戶(hù)以及出租戶(hù)在中立和反對(duì)之間不斷變換立場(chǎng)。K社區(qū)D小區(qū)有一個(gè)單元，除一樓業(yè)主外都同意加裝電梯，但一樓業(yè)主R某要求其所在單元其他業(yè)主高額補(bǔ)償自己的損失才肯放棄異議，利益分化導(dǎo)致加裝電梯一事久拖不決。K社區(qū)加裝電梯的共識(shí)困境并非個(gè)案，而是一種常態(tài)。
投票民主無(wú)法應(yīng)對(duì)智慧城市建設(shè)進(jìn)程中社區(qū)內(nèi)層出不窮的利益分化和沖突，利益共識(shí)的最終達(dá)成有賴(lài)于協(xié)商民主。用哈貝馬斯的話(huà)說(shuō)，要對(duì)后果達(dá)成共識(shí)，最好的辦法就是實(shí)際參與和理性溝通。而韋伯認(rèn)為，工具理性使人們的行動(dòng)擺脫了價(jià)值和道德判斷，生活目標(biāo)僅僅局限于功利追求，它所追求的合理性不是內(nèi)容上是否合理的判斷，而是處理方式是否正確的判斷。在多元化和異質(zhì)化的社區(qū)中，只有找到或制造出利益重疊的部分，居民之間的利益共識(shí)才有望達(dá)成。
2.價(jià)值共識(shí)之難題
現(xiàn)代社會(huì)不僅呈現(xiàn)出利益多元，還折射出價(jià)值的多元主義。在信息社會(huì)中，不同利益群體之間的文化和價(jià)值鴻溝也日漸清晰，只是在工具理性影響力擴(kuò)張的背景下，價(jià)值多元和價(jià)值沖突往往被遮蔽于利益沖突之下。通常在價(jià)值問(wèn)題上，基于道德標(biāo)準(zhǔn)和文化背景的差異，人們很難達(dá)成共識(shí)。哈貝馬斯認(rèn)為存在普遍道德，所以即使在價(jià)值多元化的領(lǐng)域仍然有望通過(guò)理性溝通達(dá)成共識(shí)。但現(xiàn)實(shí)是，并非每個(gè)參與商談的主體都具有普遍道德。
從價(jià)值觀(guān)“祛普遍性之魅”的視角出發(fā)，或許能夠理解價(jià)值共識(shí)難題。柏林從“文化多元主義”推衍出“價(jià)值多元主義”思想，并且認(rèn)為“原則上可以發(fā)現(xiàn)所有價(jià)值都能和諧相處的模式”是“建立在關(guān)于世界本質(zhì)的一種錯(cuò)誤的、先驗(yàn)的觀(guān)念之上”。⑥在柏林看來(lái)，價(jià)值是無(wú)法通約(incommensurable)也不能兼容的。利益分化和沖突或許可以通過(guò)理性溝通形成利益重疊和利益共識(shí)，但價(jià)值分化和沖突可能導(dǎo)致拒絕溝通的情形，或者即使通過(guò)理性溝通也無(wú)法達(dá)成共識(shí)。尤其在非政治領(lǐng)域，人們可能不溝通、不妥協(xié)，最終加劇空間分異和社會(huì)分層。
3.空間分異之隱憂(yōu)
智慧城市建設(shè)加速我國(guó)城市社會(huì)空間結(jié)構(gòu)變化和空間分異，城市空間資源分配不平等和空間發(fā)展矛盾升級(jí)。社區(qū)是由利益或價(jià)值分異的成員組成的，社區(qū)劃分以地域性為特征，以認(rèn)同感為紐帶。依據(jù)公共選擇(Public Choice)理論，⑦公共選擇機(jī)制是各參與主體通過(guò)交易來(lái)謀求自我利益最大化的實(shí)現(xiàn)，其過(guò)程是個(gè)人偏好向社會(huì)偏好轉(zhuǎn)化的過(guò)程。利益沖突可能通過(guò)利益重疊達(dá)致利益共識(shí)，價(jià)值沖突則難以消解。頻繁的利益沖突和價(jià)值沖突會(huì)令部分居民基于對(duì)現(xiàn)狀的不滿(mǎn)產(chǎn)生“逃離”當(dāng)前社區(qū)的沖動(dòng)，期望進(jìn)入擁有身份認(rèn)同和文化認(rèn)同的理想社區(qū)。這種被動(dòng)的“逃離”和選擇強(qiáng)化了空間分異和社會(huì)分層。
傳統(tǒng)空間分異主要取決于經(jīng)濟(jì)條件，但在智慧社會(huì)——人成為數(shù)據(jù)人的時(shí)代，人們更傾向于根據(jù)對(duì)社區(qū)居民的大數(shù)據(jù)分析選擇具有身份認(rèn)同(包括受教育背景、職業(yè)背景和價(jià)值取向等社會(huì)分異要素)的社區(qū)，空間分異逐漸過(guò)渡到亞層次的分化，即以文化、價(jià)值觀(guān)和職業(yè)等社會(huì)分異要素進(jìn)行群體區(qū)隔�？臻g分異所帶來(lái)的負(fù)面社會(huì)效應(yīng)是多重的，包括經(jīng)濟(jì)、環(huán)境與福利權(quán)利空間的分異與對(duì)立，甚至可能導(dǎo)致社會(huì)分層加劇和社會(huì)極化現(xiàn)象產(chǎn)生。目前我國(guó)智慧城市建設(shè)本身也存在發(fā)展不均衡的問(wèn)題。隨著智慧城市空間分異與社區(qū)均質(zhì)化發(fā)展的推進(jìn)，居民自治水平也會(huì)呈現(xiàn)出兩極分化的樣態(tài)。均質(zhì)化發(fā)展較好的社區(qū)，社區(qū)成員更易達(dá)成共識(shí)，居民自治水平相對(duì)較高；反之，非均質(zhì)化的社區(qū)居民自治水平較低。
(三)網(wǎng)格化管理與居民自治發(fā)展失衡
網(wǎng)格化管理與居民自治之間存在張力。一方面，網(wǎng)格化管理在政府與公民之間搭建起溝通交流平臺(tái)，客觀(guān)上更有利于服務(wù)基層群眾；另一方面，網(wǎng)格化管理的行政擴(kuò)張及其數(shù)據(jù)采集在一定程度上侵入到私人自主的領(lǐng)域，可能危及居民自治的自主性。網(wǎng)格化管理與居民自治發(fā)展失衡主要表現(xiàn)在以下方面。
1.重“管控”輕“自治”
中國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)基層治理是一種專(zhuān)制權(quán)力支配下“官治”與“民治”(鄉(xiāng)紳自治)互相嵌入的組織結(jié)構(gòu)，這種官民互嵌的方式在近代得到延續(xù)。20世紀(jì)50年代以來(lái)，單位組織作為政治單元、生產(chǎn)單元和社會(huì)單元成為基層治理的中介，社區(qū)成為國(guó)家政權(quán)的基礎(chǔ)單位，“附屬于國(guó)家權(quán)威管制體系的現(xiàn)代再造過(guò)程當(dāng)中”。⑧改革開(kāi)放以后，“單位人”越來(lái)越多地轉(zhuǎn)化為“社會(huì)人”，現(xiàn)在的基層社會(huì)是政府直接面對(duì)異質(zhì)化的個(gè)體民眾，基層自治組織在基層治理中發(fā)揮著連接政府與社會(huì)的中介作用�；鶎诱唤o基層自治組織委辦的行政事務(wù)越來(lái)越多，自治組織徹底行政化。黨政系統(tǒng)的外圍組織，如工會(huì)、共青團(tuán)、婦聯(lián)以及掛靠政府的社團(tuán)組織，也通過(guò)與政府建立關(guān)系，宣傳政策法規(guī)，處理公共事務(wù)，發(fā)揮政府助手的作用。概言之，基層治理體系逐步實(shí)現(xiàn)了對(duì)社會(huì)組織的“官治化”和“去自治化”，以“管控”為核心的治理邏輯貫穿始終。
目前，智慧城市的建設(shè)片面強(qiáng)調(diào)通過(guò)網(wǎng)格化管理提升政府效能，忽視了基層自治的發(fā)展。根據(jù)智慧城市建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，智能社區(qū)要打造全實(shí)時(shí)安全防控平臺(tái)，利用科技手段實(shí)現(xiàn)對(duì)社區(qū)人員、車(chē)輛、房屋、重點(diǎn)部位的全覆蓋動(dòng)態(tài)化管控。這一舉措對(duì)社區(qū)人、事、物的管理和服務(wù)模式帶來(lái)了很大轉(zhuǎn)變。比如，可以輕松實(shí)現(xiàn)對(duì)特殊人群的有效管控，還可以利用大數(shù)據(jù)和云計(jì)算提升社區(qū)管理的趨勢(shì)預(yù)判能力，防患于未然。在基層自治領(lǐng)域，一方面伴隨著簡(jiǎn)政放權(quán)的改革，社區(qū)居委會(huì)承擔(dān)的行政任務(wù)有增無(wú)減，居委會(huì)的行政化傾向愈發(fā)明顯；另一方面，基于建設(shè)智慧城市的需要，政府獨(dú)立或聯(lián)合企業(yè)通過(guò)財(cái)政支持或項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)的方式投入資金實(shí)現(xiàn)社區(qū)升級(jí)，社區(qū)對(duì)政府或關(guān)聯(lián)企業(yè)有了更多的依附性，進(jìn)而可能忽略社區(qū)居民的利益訴求。無(wú)論是行政化還是向上和向外依附，都使得居民難以成為居委會(huì)的主要服務(wù)對(duì)象，社區(qū)居委會(huì)與居民的關(guān)系走向異化。
2.重“維穩(wěn)”輕“維權(quán)”
網(wǎng)格化管理最初是以犯罪預(yù)防和社會(huì)控制為目標(biāo)，將社區(qū)劃分為不同區(qū)域，并配備專(zhuān)門(mén)的網(wǎng)格管理員，以移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)、即時(shí)通訊工具和信息平臺(tái)為技術(shù)工具，實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)情況的充分掌握和控制。網(wǎng)格管理員對(duì)于城市社區(qū)中的人、事、物的信息收集，為政府采取行動(dòng)提供信息，也促進(jìn)各部門(mén)工作相互協(xié)調(diào)。近年來(lái)，網(wǎng)格化管理已經(jīng)成為社會(huì)治理的代名詞。智慧城市背景下，網(wǎng)格化管理以“維穩(wěn)”為導(dǎo)向，強(qiáng)調(diào)利用大數(shù)據(jù)、人工智能技術(shù)，全面收集社區(qū)信息，清晰刻畫(huà)人車(chē)軌跡，為案件偵破提供線(xiàn)索，打擊預(yù)防犯罪，提高社區(qū)居民安全指數(shù)。習(xí)近平總書(shū)記在一系列重要講話(huà)中指出要?jiǎng)?chuàng)新社會(huì)治理理念，努力適應(yīng)社會(huì)結(jié)構(gòu)和利益格局變化的現(xiàn)實(shí)要求，不斷增強(qiáng)廣大人民群眾的獲得感、幸福感和安全感。這種重“維穩(wěn)”輕“維權(quán)”的價(jià)值取向下的網(wǎng)格化管理，忽視居民的權(quán)利訴求，偏離了智慧城市建設(shè)以人為本的宗旨。
以K社區(qū)為例。K社區(qū)在街道、派出所牽頭下成立了社區(qū)網(wǎng)絡(luò)服務(wù)平臺(tái)，主要是以“維穩(wěn)”為目的。派出所通過(guò)網(wǎng)絡(luò)服務(wù)平臺(tái)密切關(guān)注社區(qū)動(dòng)態(tài)，一旦發(fā)現(xiàn)矛盾立刻積極介入，以保障社區(qū)穩(wěn)定。K社區(qū)W居民小區(qū)業(yè)主對(duì)物業(yè)公司不滿(mǎn)，擬通過(guò)業(yè)主大會(huì)解聘物業(yè)公司。盡管業(yè)主大會(huì)已經(jīng)投票表決解聘物業(yè)公司，但社區(qū)和派出所工作人員仍建議不要解聘，社區(qū)和派出所負(fù)責(zé)人更是在網(wǎng)絡(luò)議事平臺(tái)中直言要以大局為重，要維護(hù)小區(qū)穩(wěn)定和社會(huì)穩(wěn)定。解聘物業(yè)公司是居民以業(yè)主身份行使的權(quán)利，于法有據(jù)，程序規(guī)范，理應(yīng)得到支持。但社區(qū)和派出所以“維穩(wěn)”為目的，簡(jiǎn)單壓制矛盾，忽視公眾的訴求，以“堵”代“疏”，短期看來(lái)似乎實(shí)現(xiàn)了“維穩(wěn)”的目的，長(zhǎng)期看來(lái)并不利于和諧社區(qū)的構(gòu)建。
3.重“數(shù)據(jù)”，輕“隱私”
對(duì)信息化社會(huì)來(lái)說(shuō)，大數(shù)據(jù)應(yīng)用除了使政府借助于網(wǎng)格化管理提升管控能力外，還有一個(gè)重要的變化就是數(shù)據(jù)共享。智慧城市強(qiáng)調(diào)數(shù)據(jù)共享。在智慧社區(qū)商圈中，關(guān)聯(lián)企業(yè)對(duì)基于安全防控或者智能服務(wù)而獲取的數(shù)據(jù)并不具有獨(dú)占性權(quán)利。企業(yè)收集的平臺(tái)數(shù)據(jù)中包含了大量個(gè)人數(shù)據(jù)，理論上居民基于信息自決原則對(duì)此類(lèi)數(shù)據(jù)享有數(shù)據(jù)隱私保護(hù)的權(quán)利。但數(shù)據(jù)共享背景下，政府、社區(qū)、社會(huì)組織、關(guān)聯(lián)企業(yè)、居民個(gè)人之間關(guān)于數(shù)據(jù)的權(quán)屬如何配置？比如，關(guān)聯(lián)企業(yè)獲取和傳輸網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)上的個(gè)人數(shù)據(jù)是否需要用戶(hù)個(gè)人授權(quán)？其他主體獲取數(shù)據(jù)是否需要數(shù)據(jù)平臺(tái)和用戶(hù)個(gè)人的雙重授權(quán)？毋庸置疑，個(gè)人數(shù)據(jù)隱私權(quán)利應(yīng)當(dāng)?shù)玫椒杀Ｗo(hù)，但如何界定個(gè)人數(shù)據(jù)的范圍、如何設(shè)計(jì)保護(hù)機(jī)制尚無(wú)定論。
以智能動(dòng)態(tài)防控平臺(tái)為例。智能動(dòng)態(tài)監(jiān)控不僅支持智能檢索與智能研判，還能夠?qū)崿F(xiàn)跨域、跨平臺(tái)傳遞結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)。視頻監(jiān)控共享互聯(lián)平臺(tái)把傳統(tǒng)安防技術(shù)、視頻智能分析、多媒體通信等技術(shù)融合在一起。這種數(shù)字化、智能化的視頻網(wǎng)絡(luò)監(jiān)控發(fā)展為政府加強(qiáng)管理提供了極大的便利。比如，人臉大數(shù)據(jù)平臺(tái)和車(chē)輛大數(shù)據(jù)平臺(tái)數(shù)據(jù)共享于警務(wù)大數(shù)據(jù)平臺(tái)，滿(mǎn)足公安部門(mén)、政法部門(mén)和應(yīng)急管理部門(mén)日常管理工作的需要。目前我國(guó)在智能監(jiān)控技術(shù)層面出臺(tái)了《公共安全視頻監(jiān)控聯(lián)網(wǎng)信息安全技術(shù)要求》國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，但關(guān)于視頻圖像信息庫(kù)的數(shù)據(jù)交換與共享、清洗與保密并無(wú)法律規(guī)范。智能技術(shù)蓬勃發(fā)展，伴隨著智慧城市的建設(shè)投入使用，但配套的個(gè)人信息保護(hù)立法沒(méi)有跟上，不利于居民數(shù)字權(quán)利的保障。缺乏法律規(guī)制的大數(shù)據(jù)，隨時(shí)可能從“阿拉丁神燈”變成“潘多拉魔盒”，危及公民個(gè)人數(shù)據(jù)隱私。
三、法律應(yīng)對(duì)
黨的十九大報(bào)告明確指出要“提高社會(huì)治理法治化水平”。法治是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要依托，是社會(huì)治理的基礎(chǔ)性保障。促進(jìn)社區(qū)自治理念的更新，明確價(jià)值取向，完善相關(guān)立法，滿(mǎn)足智慧城市居民自治發(fā)展中的實(shí)踐需要，是基層自治法治化的具體要求。
(一)價(jià)值取向
1.以“維權(quán)”為導(dǎo)向，尊重與保障人權(quán)
21世紀(jì)以來(lái)，由于社會(huì)沖突增加，群體性事件頻發(fā)，基層政府的首要任務(wù)是維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。公共社會(huì)的異質(zhì)性和多元化特征決定了社會(huì)矛盾的多發(fā)，而基層民主是社會(huì)矛盾的泄洪道。當(dāng)社會(huì)組織的行政化和去自治化消解了自治組織的中介功能時(shí)，這一泄洪道被關(guān)閉，對(duì)民眾正當(dāng)?shù)臋?quán)利訴求的忽視與壓制可能導(dǎo)致矛盾積累后更易爆發(fā)。社會(huì)治理的終極目標(biāo)應(yīng)當(dāng)是使人民群眾的合法權(quán)益得到最大限度的維護(hù)，使人人都享受和諧狀態(tài)。社會(huì)和諧與社會(huì)穩(wěn)定是一種正相關(guān)關(guān)系。社會(huì)矛盾從表面上看是利益沖突，但實(shí)質(zhì)在于民眾的基本權(quán)利沒(méi)有得到尊重和保障。消解矛盾的最佳途徑是開(kāi)放基層民主的通道，有效利用互聯(lián)網(wǎng)了解社情民意，及時(shí)把握民眾的訴求，以人民群眾為中心，以“維權(quán)”為導(dǎo)向，尊重居民的表達(dá)權(quán)與自治權(quán)，舒緩基層群眾的焦慮與對(duì)抗情緒，通過(guò)“維權(quán)”達(dá)致“維穩(wěn)”的目的。
尊重和保障人權(quán)是法治社會(huì)的價(jià)值取向和最高標(biāo)準(zhǔn)。一種法律秩序之為合法的程度，取決于它在多大程度上能兼顧公民的私人自主和公共自主。⑨網(wǎng)格化管理的推進(jìn)不能也不應(yīng)當(dāng)阻礙居民自治的發(fā)展。首先，社區(qū)治理應(yīng)以民生維權(quán)為價(jià)值取向。公共服務(wù)的滿(mǎn)意度首先取決于民眾的獲得感和幸福感。矛盾的產(chǎn)生主要是人與人之間關(guān)系的不和諧導(dǎo)致的沖突�！熬S權(quán)”的目的是通過(guò)民生保障創(chuàng)造和諧的人居環(huán)境，讓人“不上火”；“維穩(wěn)”的目的是“滅火”，強(qiáng)調(diào)把社會(huì)矛盾控制在一定范圍內(nèi)。其次，社區(qū)治理要從“治民之術(shù)”走向“治權(quán)之術(shù)”，推進(jìn)社區(qū)居委會(huì)的去行政化，保障居民自治的發(fā)展空間。再次，智慧城市有必要構(gòu)建新的人權(quán)保護(hù)機(jī)制。隨著數(shù)字經(jīng)濟(jì)和智慧社會(huì)的深入發(fā)展，人權(quán)形態(tài)開(kāi)啟了以“數(shù)字人權(quán)”為代表的第四代人權(quán)。社會(huì)治理需要確立全新的人權(quán)觀(guān)，為“數(shù)字人權(quán)”提供有效的法治化保障。⑩
2.以“善治”為導(dǎo)向，引領(lǐng)科技向善
智慧治理應(yīng)追求“善治”，力求避免價(jià)值取向的異化。善治是一種理念，也是一種價(jià)值追求。善治所要達(dá)到的目的在于激發(fā)人的善念�！罢嬲裏o(wú)愧為一‘城邦’者，必須以促進(jìn)善德為目的�！�(11)在古典思想家看來(lái)，以德性為基礎(chǔ)的生活才是幸福的生活，才是法的終極目的。美德的特性在于團(tuán)結(jié)人們的心靈，使他們?yōu)榱俗陨淼睦媛?lián)合起來(lái)。盧梭一針見(jiàn)血地指出，“無(wú)論哪個(gè)國(guó)家的人民都有一種離心力……使他們不斷地互相發(fā)生影響，都想犧牲鄰人來(lái)擴(kuò)大自己，因而弱者不久就有被吞滅的危險(xiǎn)，而且，除非大家都處于某種平衡狀態(tài)，使壓力處處都差不多相等，否則，誰(shuí)也保不住自己”。(12)立法者作為教育者，應(yīng)以正義(美德)為基礎(chǔ)制定法律，通過(guò)法律追求善、恢復(fù)善，塑造好的社會(huì)�！胺傻恼嬲康氖钦T導(dǎo)那些受法律支配的人求得他們自己的德行”，社會(huì)共同體必須以善為目標(biāo)。(13)
國(guó)務(wù)院副總理劉鶴在2019年8月26日的智博會(huì)上指出，“智能技術(shù)發(fā)展要以人民為中心，展現(xiàn)科技向善的力量，更好滿(mǎn)足人類(lèi)需要，努力提高人類(lèi)福祉，要提高人類(lèi)駕馭人工智能的能力，防范技術(shù)失控引發(fā)的各種風(fēng)險(xiǎn)”�？萍际鞘侄危蛏剖沁x擇。信息社會(huì)的科技進(jìn)步是把雙刃劍，對(duì)智能技術(shù)的運(yùn)用若不能以法律加以規(guī)制和防范風(fēng)險(xiǎn)，極易滑向惡的深淵。目前我國(guó)科技倫理界限和法律規(guī)制都遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于科技發(fā)展。公眾在享受科技發(fā)展帶來(lái)的福利同時(shí)，也明顯體察到科技的負(fù)外部性。智慧城市建設(shè)進(jìn)程中智能技術(shù)被廣泛運(yùn)用，立法應(yīng)當(dāng)緊隨其后，倡導(dǎo)人類(lèi)善用科技，引導(dǎo)技術(shù)和產(chǎn)品放大人性之善，通過(guò)科技服務(wù)人民美好生活。
(二)立法完善
1.權(quán)利保障精細(xì)化
一部法律的規(guī)定有很多，但公眾最關(guān)注的往往就幾條。立法如果針對(duì)公眾關(guān)注的“關(guān)鍵幾條”精細(xì)設(shè)計(jì)具有可操作性的條款，就可以解決大部分問(wèn)題。近年來(lái)，我國(guó)立法工作也在強(qiáng)調(diào)從粗放型立法向精細(xì)化立法轉(zhuǎn)變。居民自治立法尤其應(yīng)以“立足實(shí)用、確保管用”為基本要求，以解決問(wèn)題、保障居民自治權(quán)為基本出發(fā)點(diǎn)，精細(xì)設(shè)計(jì)切實(shí)可行的制度，增強(qiáng)法律法規(guī)的可操作性。
其一，統(tǒng)一“居民”認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。依據(jù)《城市居民委員會(huì)組織法》規(guī)定，在“本居住地區(qū)有選舉權(quán)的居民”可列入居民名單。城市人口大量流動(dòng)必然導(dǎo)致人戶(hù)分離的現(xiàn)象，具體有兩種：一種是戶(hù)口在本社區(qū)，但是人不在本社區(qū)；另一種是人居住在本社區(qū)，但戶(hù)口不在本社區(qū)。結(jié)合憲法、居民委員會(huì)組織法和戶(hù)口登記條例的精神，實(shí)際居住情況是確定一個(gè)公民是否為某一社區(qū)居民的唯一標(biāo)準(zhǔn)，也是是否享有基層群眾自治組織選舉權(quán)和被選舉權(quán)的標(biāo)準(zhǔn)，而不是當(dāng)?shù)毓矙C(jī)關(guān)登記在冊(cè)的戶(hù)籍。我國(guó)關(guān)于居民身份認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的法律文件位階較低，各地的實(shí)施細(xì)則內(nèi)容又有一定差異，因而實(shí)踐中居民身份認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不一。這一問(wèn)題伴隨著智慧城市的建設(shè)有望得到解決。各地立法機(jī)關(guān)可以對(duì)居住期限做出統(tǒng)一規(guī)定，比如規(guī)定在戶(hù)籍所在地具有選民資格的公民，在本居住地區(qū)居住滿(mǎn)一年以上即可列入居民名單。智慧城市要求數(shù)據(jù)共享，大數(shù)據(jù)時(shí)代人戶(hù)分離的公民是否在原戶(hù)籍所在地具有選民資格，是否在現(xiàn)居住地居住滿(mǎn)一定期限，智能管理系統(tǒng)會(huì)自動(dòng)統(tǒng)計(jì)和計(jì)算，符合條件者可以自動(dòng)納入居民名單，無(wú)須依申請(qǐng)而認(rèn)定，有效避免了居民身份認(rèn)定的真空地帶。
其二，完善居民自治的民主參與機(jī)制。現(xiàn)行法律法規(guī)僅比照我國(guó)選舉法對(duì)基層自治組織的民主選舉做出了較為全面的規(guī)定，但就社區(qū)公共事務(wù)的范圍、居民對(duì)社區(qū)公共事務(wù)如何行使民主參與權(quán)等并無(wú)明確規(guī)定。民主參與機(jī)制的缺失導(dǎo)致居民對(duì)于應(yīng)當(dāng)參與決策、管理、監(jiān)督的社區(qū)公共事務(wù)無(wú)能為力。智慧城市背景下，居民行使自治權(quán)應(yīng)當(dāng)以直接參與為主。以居民委員會(huì)選舉為例。依據(jù)《城市居民委員會(huì)組織法》規(guī)定，居民委員會(huì)主任、副主任和委員，由本居住地區(qū)全體有選舉權(quán)的居民或者由每戶(hù)派代表選舉產(chǎn)生；根據(jù)居民意見(jiàn)，也可以由每個(gè)居民小組選舉代表二至三人選舉產(chǎn)生。傳統(tǒng)模式下，為降低自治成本，社區(qū)傾向于采用戶(hù)代表投票或居民小組選舉代表投票的方式做出民主決策。對(duì)于戶(hù)代表投票，可能“一人一票”與“一戶(hù)一票”的差異會(huì)導(dǎo)致“票”“值”不相當(dāng)；對(duì)于居民小組選舉代表投票，真正的風(fēng)險(xiǎn)在于代表的有效性大大降低，背離了直接民主的初衷。智慧城市的智能投票系統(tǒng)足以支撐居民直接參與民主決策，并確保“一人一票”和“一票一值”，無(wú)須再通過(guò)間接民主的參與方式�，F(xiàn)在我國(guó)部分省市已經(jīng)在基層自治組織選舉中推廣直選方式，既保障了民主的有效性，又降低了賄選的風(fēng)險(xiǎn)。
其三，澄清社區(qū)自治法律法規(guī)的適用范圍。居民自治與業(yè)主自治的交叉與融合要求澄清法律法規(guī)的適用范圍。首先應(yīng)當(dāng)澄清居民自治與業(yè)主自治的區(qū)別，明確二者的法律依據(jù)、權(quán)利基礎(chǔ)以及計(jì)票方式的差異。在業(yè)主委員會(huì)代行居民委員會(huì)職責(zé)或者院落委員會(huì)代行業(yè)主委員會(huì)職責(zé)時(shí)，能夠明確應(yīng)當(dāng)適用的法律法規(guī)。其次應(yīng)當(dāng)明確基于公民權(quán)的社區(qū)公共事務(wù)和基于物權(quán)的小區(qū)公共事務(wù)的具體范圍和劃分標(biāo)準(zhǔn)。現(xiàn)行立法對(duì)于社區(qū)公共事務(wù)的范圍并無(wú)明確界定，鑒于社區(qū)與居民小區(qū)在物理空間上有重合的部分，實(shí)踐中自治主體也極易混淆社區(qū)公共事務(wù)與小區(qū)公共事務(wù)的界限，很難判斷如何適用法律法規(guī)。再次應(yīng)當(dāng)通過(guò)地方立法規(guī)范社區(qū)自治，理順社區(qū)居民委員會(huì)、業(yè)主委員會(huì)和物業(yè)公司的關(guān)系。智慧社區(qū)資源配置帶來(lái)的高利益相關(guān)性使“居民”身份認(rèn)同增強(qiáng)，居民自治發(fā)展勢(shì)頭良好。但居民自治的智能化程度有待提高，亟待利用“互聯(lián)網(wǎng)+”等現(xiàn)代科技手段為社區(qū)賦能，增強(qiáng)社區(qū)居民自治的功能，讓社區(qū)回歸社區(qū)自治的本位。
2.協(xié)商自治制度化
社區(qū)居民共識(shí)的達(dá)成建立在投票民主和協(xié)商民主融合的基礎(chǔ)上。在一個(gè)多元化和異質(zhì)化的社區(qū)中，每一個(gè)居民的訴求都應(yīng)當(dāng)?shù)玫阶鹬�。平等的�?duì)話(huà)、各方利益的兼顧與平衡更有助于維護(hù)社區(qū)鄰里的和諧氛圍。在社區(qū)共同體內(nèi)部，任何單純以投票、表決、命令為工具的強(qiáng)制性的自治方式都可能傷及少數(shù)群體的利益和情感。居民自治的良性運(yùn)轉(zhuǎn)有賴(lài)于科學(xué)的共識(shí)達(dá)成機(jī)制。社區(qū)協(xié)商議事機(jī)制能夠通過(guò)商談發(fā)現(xiàn)或制造利益重疊，有效促成社區(qū)居民利益共識(shí)的達(dá)成。哈貝馬斯對(duì)在多元主義條件下如何通過(guò)商談達(dá)成共識(shí)展開(kāi)了詳細(xì)的討論。在他看來(lái)，“商談”的目的是對(duì)于“什么可以被通約化”達(dá)成一種共識(shí)。在這種構(gòu)建中，個(gè)人的需要和訴求以及興趣不必也不能被排除出去。程序性的制度規(guī)定是協(xié)商民主得以實(shí)現(xiàn)的重要保障，有必要將協(xié)商自治納入“硬治理”，通過(guò)地方立法予以規(guī)制。
地方立法應(yīng)當(dāng)面向智慧城市的協(xié)商自治實(shí)踐，通過(guò)案例自下而上地推動(dòng)協(xié)商議事制度的完善與演進(jìn)。通過(guò)立法規(guī)范協(xié)商主體和協(xié)商程序，用合理的制度設(shè)計(jì)指引協(xié)商行為，保障協(xié)商結(jié)果的合法性。社區(qū)協(xié)商除了坐下來(lái)面對(duì)面議事，還可以借助視頻會(huì)議平臺(tái)開(kāi)展線(xiàn)上議事。社區(qū)居委會(huì)、社區(qū)黨委、業(yè)主委員會(huì)、物業(yè)公司代表和居民可以參加視頻協(xié)商會(huì)議，不僅不受地域限制，而且效率很高。“法律同時(shí)一身兼二任：即是知識(shí)系統(tǒng)，又是行動(dòng)系統(tǒng)。它既可以理解為一種表達(dá)規(guī)范的語(yǔ)句和解釋規(guī)范的文本，也可以理解為一種建制，也就是說(shuō)理解為諸行動(dòng)規(guī)則的復(fù)合體�！薄胺捎捎谄漭^高的合理性程度而區(qū)別于自然長(zhǎng)成的建制秩序�！�(14)協(xié)商自治制度化是居民自治法治化的重要內(nèi)容。法治框架下展開(kāi)的基層協(xié)商自治，不僅能有效破解居民利益分化與共識(shí)困境，還能有效降低空間分異的風(fēng)險(xiǎn)。
3.監(jiān)督機(jī)制具體化
完善對(duì)基層自治組織的監(jiān)督機(jī)制是保障居民自治權(quán)的題中應(yīng)有之義。正如洛克所言，人民一旦將手中的權(quán)利交出去，獲得權(quán)利的主體如果不受制約便極有可能異化為人民的對(duì)立面，進(jìn)而侵犯人民的權(quán)利。無(wú)論是政府組織還是基層群眾自治組織，其成員首先是人而不是神。“人們采取行動(dòng)時(shí)主要是自利的、利己主義的和工具性的；他們根據(jù)自己的個(gè)人福利(或者是他們臨時(shí)性家庭的福利)所得來(lái)決定采取怎樣的行動(dòng)�！�(15)理性選擇理論假定所有人都是自私自利的“小人”，一旦不受約束就會(huì)最大限度實(shí)現(xiàn)自己的利益，甚至損害他人或社會(huì)利益也在所不惜。
智慧城市市場(chǎng)的巨大體量和潛力吸引了眾多企業(yè)的參與。在智慧社區(qū)商圈中，參與方除政府、社區(qū)居委會(huì)、社會(huì)組織以外，還有許多關(guān)聯(lián)企事業(yè)單位。社區(qū)居委會(huì)可以購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)，也可以興辦有關(guān)的服務(wù)事業(yè)。智慧城市建設(shè)給居民帶來(lái)“好處”(利益相關(guān)性)的同時(shí)，也為居民委員會(huì)制造了權(quán)力尋租和腐敗的空間�，F(xiàn)行法律關(guān)于居民自治組織的內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督都還停留在原則性條款上，不具有可操作性。以回避制度為例。目前僅有部分地方性法規(guī)規(guī)定居民委員會(huì)成員之間實(shí)行回避制度。比如，《湖北省社區(qū)居民委員會(huì)選舉辦法》規(guī)定，居民委員會(huì)成員及其近親屬不得擔(dān)任居務(wù)監(jiān)督委員會(huì)成員；(16)《成都市社區(qū)居民委員會(huì)直接選舉規(guī)程》規(guī)定，按照回避原則，社區(qū)居民選舉委員會(huì)成員本人的直系親屬被提名為正式候選人并決定參加選舉的，其職務(wù)自行終止。(17)但對(duì)居民委員會(huì)成員近親屬涉足社區(qū)服務(wù)事業(yè)或在關(guān)聯(lián)企業(yè)工作時(shí)是否需要回避并未有法律規(guī)制。由于掌握信息和資源的不平衡和不對(duì)稱(chēng)，這種基于親屬關(guān)系形成的利益鏈和利益輸送現(xiàn)象極易滋生。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，家庭成員中一方系居民委員會(huì)成員或社區(qū)專(zhuān)干，利用工作便利為在關(guān)聯(lián)企業(yè)工作的家庭成員牽線(xiàn)搭橋，實(shí)現(xiàn)隱性利益輸送的現(xiàn)象并不少見(jiàn)。
2016年10月通過(guò)的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》明確規(guī)定領(lǐng)導(dǎo)干部的配偶、子女及其配偶不得違規(guī)經(jīng)商辦企業(yè)，要求阻隔領(lǐng)導(dǎo)干部與從事?tīng)I(yíng)利活動(dòng)的家庭成員間形成隱性利益輸送鏈。盡管在過(guò)去的基層自治實(shí)踐中，我國(guó)通過(guò)“一肩挑”與“兩票制”的改革嘗試將基層群眾自治組織中從事管理的人員納入黨內(nèi)監(jiān)督的范疇，但在實(shí)踐中，對(duì)村和社區(qū)一級(jí)中的非黨員干部仍無(wú)法實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)督。2018年3月通過(guò)的《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》首次將“基層群眾性自治組織中從事管理的人員”納入監(jiān)察范圍，為解決這一問(wèn)題打下了基礎(chǔ)。但是，監(jiān)察法僅規(guī)定“基層群眾性自治組織中從事管理的人員”屬于監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)察對(duì)象，關(guān)于“監(jiān)察主體”“監(jiān)察內(nèi)容”“監(jiān)察程序”和“監(jiān)察方式”等問(wèn)題仍有待細(xì)化與完善。因此有必要通過(guò)立法規(guī)制居民委員會(huì)成員和社區(qū)工作者近親屬的關(guān)聯(lián)營(yíng)利行為。首先，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步明確居民委員會(huì)在自治事務(wù)范圍內(nèi)的權(quán)、責(zé)、利和居民的監(jiān)督權(quán)，確保居民委員會(huì)對(duì)居民負(fù)責(zé)；其次，根據(jù)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)研判與智慧社區(qū)建設(shè)高關(guān)聯(lián)的行業(yè)，明確應(yīng)當(dāng)回避的親屬關(guān)系及利益沖突事項(xiàng)，避免隱性利益鏈的形成；再次，加大對(duì)基層群眾性自治組織中從事管理的人員的監(jiān)督和問(wèn)責(zé)力度，使居民委員會(huì)真正成為服務(wù)社區(qū)居民的基層自治組織。
九尺之臺(tái)，起于壘土�；鶎幼灾稳羰冀K深陷“內(nèi)卷化”困境，必不利于國(guó)家建設(shè)發(fā)展。“強(qiáng)國(guó)家-強(qiáng)社會(huì)”模式和“共建共治共享”格局是智慧社會(huì)治理的發(fā)展主流�！爱�(dāng)代基層社會(huì)秩序的重構(gòu)，一方面要建立在傳統(tǒng)社會(huì)秩序規(guī)則與現(xiàn)代社會(huì)秩序規(guī)范的貫通基礎(chǔ)上，另一方面要把秩序原則確立在法治框架下的社會(huì)自治基礎(chǔ)上�！�(18)法治是基層自治的邊界和保障。無(wú)論是居民自治的推進(jìn)與下沉，還是協(xié)商自治的確認(rèn)與展開(kāi)，都必須在法律的框架下進(jìn)行。智慧城市建設(shè)應(yīng)當(dāng)奉以人為本的“智慧治理”為圭臬，“智慧治理”的縱深發(fā)展亦應(yīng)以基層群眾的“智慧自治”為基石。關(guān)于社區(qū)自治的立法應(yīng)當(dāng)深刻把握信息社會(huì)的時(shí)代境遇和社會(huì)治理理念的轉(zhuǎn)向，審慎平衡政府網(wǎng)格化管理權(quán)和社區(qū)居民自治權(quán)的關(guān)系，重新塑造基層政府、基層群眾自治組織與居民之間的關(guān)系，為基層自治的良性運(yùn)行提供有效法律支撐。
注釋?zhuān)?/p>
�、贁�(shù)據(jù)來(lái)源于前瞻產(chǎn)業(yè)研究院2019年6月發(fā)布的《2019年中國(guó)智慧城市建設(shè)競(jìng)爭(zhēng)格局全局觀(guān)》。
�、诎凑章�(lián)合國(guó)世界衛(wèi)生組織的劃分標(biāo)準(zhǔn)，44歲以下的人被列為青年，45-59歲的人被列為中年。
③鄧大才：《利益相關(guān)：居民自治有效實(shí)現(xiàn)形式的動(dòng)力基礎(chǔ)》，《東南學(xué)術(shù)》2014年第5期，第40頁(yè)。
④朱光喜：《居民自治與業(yè)主自治：兩種社區(qū)自治機(jī)制的比較——基于公共事務(wù)自主治理理論的視角》，《廣東行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2012年第4期，第42頁(yè)。
�、軭abermas,Moral Consciousness and Communicative Action,The MIT Press,1990,p.65.
�、薏郑骸蹲杂烧摗�，胡傳勝譯，南京：譯林出版社，2003年，第49頁(yè)。
�、邊⒁�(jiàn)James M.Buchanan:“Social Choice,Democracy,and Free Markets”,in Journal of Political Economy,LXII,1954.pp.114-123.布坎南、塔洛克：《同意的計(jì)算——立憲民主的邏輯基礎(chǔ)》，陳光金譯，北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2000年，第34-43頁(yè)。
�、嘀軕c智：《在官治與民治之間：關(guān)于基層社會(huì)秩序變革的一個(gè)概括》，《學(xué)術(shù)交流》2019年第7期，第60頁(yè)。
�、峁愸R斯：《在事實(shí)與規(guī)范之間：關(guān)于法律和民主法治國(guó)的商談理論》，童世駿譯，北京：生活·讀書(shū)·新知三聯(lián)書(shū)店，2003年，第508頁(yè)。
�、怦R長(zhǎng)山：《智慧社會(huì)背景下的“第四代人權(quán)”及其保障》，《中國(guó)法學(xué)》2019年第5期，第5頁(yè)。
(11)亞里士多德：《政治學(xué)》，吳壽彭譯，北京：商務(wù)印書(shū)館，2009年，第141頁(yè)。
(12)盧梭：《社會(huì)契約論》，李平漚譯，北京：商務(wù)印書(shū)館，2011年，第53-54頁(yè)。
(13)阿奎那：《阿奎那政治著作選》，馬清槐譯，北京：商務(wù)印書(shū)館，2011年，第195頁(yè)。
(14)哈貝馬斯：《在事實(shí)與規(guī)范之間》，童世駿譯，第96頁(yè)。
(15)敦利威：《民主、官僚制與公共選擇》，張慶東譯，北京：中國(guó)青年出版社，2004年，第4頁(yè)。
(16)參見(jiàn)《湖北省居民委員會(huì)選舉辦法》，2018年9月25日印發(fā)實(shí)施。
(17)參見(jiàn)《成都市社區(qū)居民委員會(huì)直接選舉規(guī)程》，2010年11月9日實(shí)施。
(18)周慶智：《在官治與民治之間：關(guān)于基層社會(huì)秩序變革的一個(gè)概括》，《學(xué)術(shù)交流》2019年第7期，第57頁(yè)。