【內容摘要】 防止民營企業家因經濟糾紛被入罪，學界和最高司法機關主要關注的是如何從刑法、民法等實體法角度區分經濟糾紛與刑事犯罪，刑訴學者則是從偵查、起訴和審判的角度探討如何防止民營企業家被錯捕、錯訴、錯判及如何通過再審程序平反冤假錯案。民營企業家被錯誤定罪的源頭在于公安機關將經濟糾紛予以刑事立案，其主觀動因有：對民刑交叉案件認識上的模糊性和片面性、簡單適用“先刑后民”原則、機械司法。原因在于公安機關享有太大的立案裁量權和立案偵查管轄權、實踐操作上的漏洞及檢察機關監督手段和權能相對弱化。對于涉民營企業家案件一般應采取“先民后刑”處理；聯通公安機關與檢察機關的辦案網絡平臺，使檢察機關能夠及時、全面了解公安機關刑事立案信息；規范檢察機關的提前介入，健全對公安機關立案和偵查的同步監督機制；規范公安機關的立案裁量權，堵塞操作上的漏洞；賦予當事人尤其是犯罪嫌疑人一方的刑事立案異議權。
【關鍵詞】 刑事立案 裁量權 管轄權 同步監督 管轄異議權
2018年11月1日，習近平總書記在“民營企業座談會上的講話”中指出：“對一些民營企業歷史上曾有過的不規范行為，要以發展的眼光看問題，按照罪刑法定、疑罪從無原則處理。”總書記同時還強調，要平反一批侵害企業產權的冤假錯案，保障民營企業家的人身權和財產權。事實上，一直以來，尤其是黨的十八大以后，黨中央、國務院、最高人民法院、最高人民檢察院頒布了系列保護民營企業經營權和財產權的政策及司法解釋，各級法院也通過再審程序宣判了200多名被錯誤定罪民營企業家無罪，如張文中、顧雛軍、趙明利等系列案件。最高人民法院、最高人民檢察院結合上述再審實踐出臺了一些指導性案例，以區分民營企業經濟糾紛與刑事犯罪之間的界限，防止民營企業家被錯誤追訴。
目前法學界及最高司法機關主要關注的是如何從刑法、民法等實體法角度區分民營企業的經濟糾紛和刑事犯罪，個別刑訴學者雖然對此也進行了探討，但主要立足于民營企業的刑事合規；如何在偵查、起訴和審判階段解決民營企業家被錯捕、錯訴、錯判；如何通過再審平反冤假錯案。事實上，公安機關的立案程序是刑事訴訟的起始階段，因為“只有正式立案后，刑事訴訟的程序才正式啟動，才可以進行后續的訴訟程序”。因此，有學者指出：“刑事立案環節是企業家面臨刑事風險的開始。”
若考察《中華人民共和國刑事訴訟法》（以下簡稱《刑事訴訟法》）、《公安機關辦理刑事案件程序規定》（以下簡稱《公安機關刑事案件規定》）、《公安機關辦理行政案件程序規定》（以下簡稱《公安機關行政案件規定》）、《公安部關于改革完善受案立案制度的意見》（以下簡稱《立案受案意見》）、《關于刑事立案監督有關問題的規定（試行）》（以下簡稱《刑事立案監督規定》）、《人民檢察院刑事訴訟規則》（以下簡稱《檢察院刑事訴訟規則》）、《關于辦理非法集資刑事案件適用法律若干問題的意見》（以下簡稱《非法集資意見》）、《最高人民檢察院、公安部關于辦理經濟犯罪案件若干問題的規定》（以下簡稱《公安機關經濟犯罪案件規定》），可以看出，針對民營企業的經濟糾紛與刑事犯罪，公安機關享有較大的立案裁量權與立案管轄權，且缺乏有效的審查與監督機制。涉民營企業家案件往往是民刑交叉，大多還是涉眾型，案情重大、復雜、疑難，公安機關認識上的模糊性與片面性、機械適用“先刑后民”原則等，導致公安機關及個別公安人員容易將民營企業的經濟糾紛予以刑事立案。
有鑒于此，本文擬提出適當調整“先刑后民”原則、完善檢察機關的提前介入與立案監督同步機制、規范公安機關的立案裁量權與立案管轄權等系列舉措，從源頭上防止民營企業家被錯誤立案。
一、公安機關對民營企業經濟糾紛
刑事立案的主觀動因
在司法實踐中，一旦公安機關予以刑事立案，則基本上意味著犯罪嫌疑人、被告人會被定罪。要規范對民營企業家刑事立案的制度設置，首先應該探討公安機關將涉民營企業經濟糾紛刑事立案的主觀動因及其制度依據。
（一）民營企業的經濟糾紛，基本上屬于民刑交叉案件，在理論上、實踐中有很大爭議
民營企業家被定罪的案件大多屬于民刑交叉案件。如何正確處理民刑交叉案件，一直是困擾法學界和司法實踐部門的難題。在2015年12月1日至2016年11月30日這一年度內，破壞社會主義市場經濟秩序罪占總數的58.7%，其中非法吸收公眾存款罪232起，排第一位；金融詐騙（貸款詐騙、集資詐騙、票據詐騙、信用卡詐騙）、擾亂市場秩序罪（非法經營罪、合同詐騙罪、串通投標罪）占大多數。
這類案件的普遍特點是案情復雜、認定事實和適用法律存在疑難，有的還是涉眾型，往往經過一審、二審甚至再審，在認定事實與適用法律上依然存在較大爭議。吳英集資詐騙案受到普遍質疑的主要原因是，吳英的行為究竟屬于集資詐騙罪、非法吸收公眾存款罪還是民間借貸，難有定論。刑法學界的絕大多數學者均認為吳英不符合集資詐騙罪和非法吸收公眾存款罪的構成要件，屬于民間借貸。其理由之一是，集資詐騙罪與殺人、搶劫等犯罪行為不同，欺詐總是與民事活動、經濟糾紛交織在一起，“一個存在一定風險但是富有活力的經濟社會，比起一個風險較小但是缺乏活力的經濟社會，更符合人類的福利需求”。因此，“在商業買賣方面，歷來，盡量是避免適用詐騙罪”。在吳英集資詐騙案中，非法集資行為并不是針對社會不特定多人，貸款人只有11人，均是對吳英較為熟悉的親友，其中7人被判處非法吸收公眾存款罪。作為專業的高利貸者，對年息100%甚至是400%的高風險非常了解，他們之所以敢把資金借貸給吳英，顯然是對風險與回報之間的關系進行了仔細評估。金融本來就是一個高風險、高回報的投機領域，對此，有學者甚至指出，“投機要追求高利，也因而承擔高風險，這個價值上的取舍，刑法管得著嗎？”最近，最高人民法院的有關專家也與學界的共識達成了一致：針對特定對象或者少數人的“民間借貸”，因不符合非法吸收公眾存款罪的犯罪構成要件，即使涉案數額較大，也不以犯罪論處。
由于民營企業家被定罪的案件大多屬于重大、復雜、疑難，在受案之初，往往只是基于受害人的單方控告，這種認識上的模糊性和片面性使得公安機關容易將民營企業的經濟糾紛作為刑事犯罪予以立案。
（二）民營企業的經濟糾紛往往是涉眾型，海量糾紛中既有合法的民間借貸也有刑事不法，且涉案金額巨大，受害人眾多，公安機關難以將所有案情一一厘清
目前，民營企業的經濟糾紛呈現高發態勢，這類糾紛往往是涉眾型，涉案金額巨大，受害人眾多。僅以非法吸收公眾存款、集資詐騙案為例，2013年1月至2015年6月，北京市檢察機關共依法審查起訴非法吸收公眾存款和集資詐騙犯罪案件141件506人，涉案金額總計折合人民幣159.54億余元，涉及投資人73 693余人。這類案件不但受害人眾多，而且加害人往往又是受害人，涉案金額巨大，多數資金的返還比例在10%～30%左右，這也是此類案件經常出現集體上訪的重要原因。另外，這類案件不但涉案金額巨大，受害人眾多，而且不同涉案人員之間的案情也呈現較大差異。如涉眾型非法融資是由眾多的借貸關系形成的集合，其中既有合法的民間借貸，也有非法集資情形。由于涉案人數眾多，公安機關在受案之初，無法將這些海量的借貸關系一一予以厘清，分辨出每一筆究竟屬于合法民間借貸還是非法集資。
這些涉案被害人最關注的是自己的資金能否足額返還及集資者是否會被繩之以法，“處置此類案件不單是一個追究被告人刑事責任的問題，更多的是一個如何挽回被害人經濟損失、維護社會穩定的問題”。如果對這類涉眾型集資糾紛作為刑事案件立案，并將相關責任人員一律采取刑事強制措施，既有利于追回涉案財產，也可以給眾多涉案被害人一個好的說法，這樣從法理上也有一定的依據，往往可以避免群體性事件的發生。
（三）部分公安機關機械司法，未能準確把握保護民營企業經營權和財產權的刑事司法政策
機械司法是指公安司法機關在刑事訴訟過程中，對法律條文采取機械和僵化理解與適用，重形式輕實質、重行為輕后果，不注意法律效果和社會效果的統一。機械司法是刑事司法實踐中由來已久的問題。黨中央、國務院三令五申：對民營企業進行刑事追究，要貫徹寬嚴相濟的刑事政策，當寬則寬，嚴格遵循疑罪從無、罪刑法定、證據裁判與不溯及既往原則。事實上，民營企業家所涉嫌的犯罪，往往既有歷史也有現實成因，如多數民營企業因難以通過正當途徑從四大國有銀行貸款，不得已在申請貸款時填寫了一些不實的材料。主觀上既沒有騙取銀行貸款的故意，客觀上事后也償還了該筆款項。對于這類行為，2010年5月《最高人民檢察院、公安部關于公安機關管轄的刑事案件立案追訴標準的規定（二）》第27條明確指出：凡以欺騙手段取得貸款數額在一百萬元以上的，公安機關應當立案追訴。實踐中，公安機關對于民營企業家只要騙貸超過一百萬的，都是作為刑事案件立案。在筆者看來，這也屬于一種機械司法現象。因為銀行對民營企業貸款最為關注的是抵押及貸款本息到期能否足額償還。很顯然，從立法的原意來看，騙取貸款罪應該屬于結果犯（貸款流失）而不是行為犯（申報不實即定罪）。但是上述司法解釋使得公安機關的機械司法有了充足依據。實踐中，最高人民法院也意識到對騙取貸款罪的定罪和量刑應該以結果犯來予以對待。例如劉漢案在二審和最高人民法院核準時，對原指控的多達50億左右的騙取貸款事實只認定了人民幣4.52億，美元1.2億，并將罰金由三億減為一億。
總之，公安機關簡單的機械司法容易導致太多的民營企業家被定罪和量刑，即“在可罪可不罪的案件中以犯罪論處，在可罰可不罰的案件中以刑罰處置”，這既與中央一直以來為民營企業家提供更好的人身權和財產權保護的政策相違背，也難以實現法律效果與社會效果的統一。
二、公安機關違規對民營企業家
刑事立案的制度成因
（一）對于涉民營企業的經濟糾紛與違法犯罪活動，公安機關享有較大的立案裁量權
《刑事訴訟法》第112條規定的立案條件是：“認為有犯罪事實需要追究刑事責任的時候，應當立案；認為沒有犯罪事實，或者犯罪事實顯著輕微，不需要追究刑事責任的時候，不予立案，并且將不立案的原因通知控告人。”從該條規定來看，公安機關的刑事立案條件是較為苛刻的，因為在立案時就必須清楚犯罪構成的諸要件，還必須確定犯罪嫌疑人是否達到刑事責任年齡等免責事由。很顯然，在立案之時，即要求對案情作出以上預判是很難的，這樣一來，在是否達到立案條件的問題上，必須賦予公安人員較大自由裁量權，如《公安機關行政案件程序規定》第65條規定：“對發現或者受理的案件暫時無法確定為刑事案件或者行政案件的，可以依照行政案件的程序辦理。”該條規定中的“可以”意味著也可以作為刑事案件立案。
對民營企業的行政違法與刑事犯罪，公安機關的裁量權更大。因為民營企業的上述行為大多屬于民刑交叉。對于此類行為是否構成犯罪，我國刑法學界一直采取“質量差異理論”，行政違法行為必須達到“嚴重的社會危害性”才能構成犯罪，而“‘嚴重的社會危害性’屬于主觀裁量權極大的范疇，由公安人員獨立判斷，而‘嚴重的社會危害性’這一標準既不明確，也不具體，結果會導致諸多行政違法行為被認定為犯罪”。仍以民營企業的非法集資案件為例予以說明，非法集資既有合法的民間借貸，也有不受法律保護的高額利息融資及利用合法的形式掩蓋的非法集資行為，這幾類行為交織在一起，公安人員在受案之初既很難一一厘清上述所有行為的性質，也更不容易判斷上述行為是否達到“嚴重的社會危害性”的程度。這樣只能委諸公安人員自由裁量，但若公安人員“缺乏充分執法必然引起目標選擇上的自由裁量權，這種自由裁量權的行使，只可能是專斷的”。
總之，黨中央再三強調要加強對民營企業經營權與財產權保護，對于涉民營企業案件，公安機關應該從有利于保護民營企業家的角度出發，不要輕易作為刑事案件予以立案。因為“這些都在司法裁量權范圍，并不違法。但這樣做，不論是對案件本身處理，對民營企業和民營企業家保護，還是對社會穩定維護，都有非常重要的意義”。但是，由于立法、司法解釋以及立案實踐中提供了較大裁量空間，這樣就為公安機關和個別公安人員不當行使自由裁量權提供了方便，而“濫用執行自由裁量權的最大的危險就在此處：公報私仇、提供敲詐勒索的可能、給可以有不同處理的行為貼上越軌或不受歡迎的標簽”。
（二）關于涉民營企業糾紛，《公安機關刑事案件規定》《公安機關經濟犯罪案件規定》等司法解釋中賦予了過多的公安機關享有立案管轄權
《刑事訴訟法》中沒有對公安機關立案管轄權作出規定，該法第25條規定刑事案件以犯罪地人民法院管轄為主、被告人居住地人民法院管轄為輔。司法解釋中對公安機關的立案管轄以審判管轄為對標：以犯罪地公安機關管轄為主、犯罪嫌疑人居住地管轄為輔。對此，雖然有學者認為：“刑事訴訟各階段順序推進，以后行的審判階段管轄權‘逆推’約束在后的立案、偵查和審判階段的‘管轄權’，不符合訴訟規律。”且“由于立法依據不足，而且程序環節在先，偵查機關在管轄上先行確定，難免有時會被司法機關認定是‘越俎代庖’。因此，偵查管轄雖然可以自行運行，但與司法對接可能發生錯誤”。但是在《公安機關刑事案件規定》《公安機關經濟犯罪案件規定》中，對立案管轄進行了具體化。考察上述規定的內容，可以看出，幾乎所有與犯罪行為及嫌疑人有關聯的公安機關均可以立案偵查。
首先，《公安機關刑事案件規定》對犯罪地的解釋極為寬泛，幾乎所有與犯罪行為有牽連的公安機關均享有管轄權。該規定第15條指出：“犯罪地包括犯罪行為發生地和犯罪結果發生地。犯罪行為發生地，包括犯罪行為的實施地以及預備地、開始地、途徑地、結束地等與犯罪行為有關的地點；犯罪行為有連續、持續或者繼續狀態的，犯罪行為連續、持續或者繼續實施的地方都屬于犯罪行為發生地。犯罪結果發生地，包括犯罪對象被侵害地、犯罪所得實際取得地、藏匿地、轉移地、使用地、銷售地。居住地包括戶籍所在地、經常居住地。經常居住地是指公民離開戶籍所在地最后連續居住一年以上的地方。”從該條規定可以看出，“犯罪地”所包含的范圍極為廣泛，基本上只要與犯罪有牽連的地方皆為犯罪地，這些地方的公安機關均對案件享有立案管轄權。
其次，《公安機關經濟犯罪案件規定》與“以犯罪地為主、居住地為輔”的立案管轄原則存在沖突。其一，《公安機關經濟犯罪案件規定》將“犯罪地”與“居住地”置于同等位置。該規定第八條指出：“單位涉嫌經濟犯罪的，由犯罪地或者所在地公安機關管轄。所在地是指單位登記的住所地。主要營業地或者主要辦事機構所在地與登記的住所地不一致的，主要營業地或者主要辦事機構所在地為其所在地。”對于民營企業而言，“所在地”相當于自然人的居住地。因此，該條規定實質上是將“犯罪地”等同于“所在地”（類似于犯罪嫌疑人的居住地）；其二，將“犯罪嫌疑人工作單位所在地”優先于“犯罪地”。《公安機關經濟犯罪案件規定》第9條指出：“非國家工作人員利用職務上的便利實施經濟犯罪的，由犯罪嫌疑人工作單位所在地公安機關管轄。如果由犯罪行為實施地或者犯罪嫌疑人居住地的公安機關管轄更為適宜的，也可以由犯罪行為實施地或者犯罪嫌疑人居住地的公安機關管轄。”很顯然，該條規定實質上是違背了“以犯罪地為主、居住地為輔”的原則，將居住地置于犯罪地管轄優先的位置。
再次，“更為適宜”是過于模糊的彈性條款，容易成為各個公安機關爭攬或者推諉管轄的理由。《公安機關刑事案件程序規定》第15條、《公安機關經濟犯罪案件規定》第9條均規定：如果由犯罪嫌疑人居住地公安機關管轄更為適宜的，可以由犯罪嫌疑人居住地公安機關管轄。但是對何種情形屬于“更為適宜”，立法和司法解釋中均沒有作出明確限定。這樣一來，“更為適宜”就容易異化成為一些公安機關爭攬管轄權的理由。
最后，涉民營企業的經濟糾紛往往是跨區域、涉眾型，相關司法解釋賦予了各地公安機關同時享有立案管轄權。民營企業的經濟糾紛往往是跨區域、涉眾型案件，如果其中有些行為可能構成犯罪，司法解釋要求各地公安機關同時進行立案，只不過由主要犯罪地作為案件主辦地。例如2019年1月30日最高人民法院、最高人民檢察院、公安部聯合頒布的《關于辦理非法集資刑事案件若干問題的意見》（以下簡稱《辦理非法集資若干意見》）第7條規定：“辦理跨區域非法集資刑事案件，如果多個公安機關都有權立案偵查的，一般由主要犯罪地公安機關作為案件主辦地，對主要犯罪嫌疑人立案偵查和移送審查起訴；由其他犯罪地公安機關作為案件分辦地，根據案件具體情況，對本地區犯罪嫌疑人立案偵查和移送審查起訴。”該規定容易導致一些公安機關跨區域查封、扣押和凍結民營企業的財產和羈押犯罪嫌疑人，造成這種現象的主要原因是不宜規定對這類案件采取分案偵查，而應該由主要犯罪地公安機關偵查，其他犯罪地公安機關予以協助。
總之，鑒于《刑事訴訟法》和司法解釋中對涉民營企業的經濟糾紛賦予了太多公安機關享有立案管轄權，而“由于多數的職務犯罪案件、經濟犯罪案件的管轄既有名又有利，因此交給誰辦既體現上級信任，又有其他利益伴隨”。因此，對于有些公安機關而言，基于利益尋租、追繳財產及維穩等動機，在立案管轄裁量權的范圍之內就可能爭攬上述案件。
（三）“先刑后民”原則使公安機關將民營企業的經濟糾紛作為刑事案件立案成為思維慣性
對于刑民交叉案件，司法解釋中要求按照“先刑后民”原則處理。1985年最高人民法院、最高人民檢察院、公安部頒布的《關于及時查處在經濟糾紛案件中發現的經濟犯罪的通知》中就已經確立了“先刑后民”原則，此后幾乎所有“兩高”頒布的處理民刑交叉案件的司法解釋中，均規定了“先刑后民”原則。2019年7月3日最高人民法院劉貴祥專委在全國法院民商事審判工作會議上也明確指出：“刑民交叉案件的一個基本原則是：刑事案件涉及‘同一事實’的，原則上應通過刑事訴訟方式解決。”即將一直以來的“同一法律事實”調整為“同一事實”，但不論是“同一法律事實”還是“同一事實”，公安機關在受案之初往往難以認定，甚至實踐中有些代表性案例經過一審、二審以及再審，對于“同一事實”和“同一法律事實”的認定，法院系統及學界仍然存在重大分歧，典型的如梅振嬌訴李紅玲等借款合同糾紛案（該案最高法的再審判決認定是涉眾型犯罪，按照“先刑后民”處理）。
由于“先刑后民”是處理刑民交叉案件的原則，對于涉民營企業的經濟糾紛則更是如此。如非法集資案件是目前民營企業高發類經濟糾紛，對于此類案件的處理，《非法集資意見》第7條中明確規定：應該適用“先刑后民”原則。這樣一來，公安機關無論基于不同的主觀動機，希望借助刑事立案插手民營企業的經濟糾紛就有了司法解釋的依據，這樣就會“本來可以用民商法、經濟法、行政法能夠解決的那些所謂刑民交叉類的案件，被有意地拔高到先用刑事手段甚至只能用刑事手段加以解決問題的高度就變得順理成章了”。
（四）檢察機關的監督手段和權能相對弱化
近年來，最高人民檢察院和公安部制定了系列司法解釋，以強化對公安機關違規立案的檢察監督。但是公安機關借助刑事立案插手民營企業的經濟糾紛現象還是很嚴重的。如有學者統計了2015—2017年某省檢察院監督公安機關違規立案的數量為1 184件，其中1 102件公安機關事后作了撤案處理，占比達93.1%。導致上述現象的主要原因之一是，檢察機關對公安機關違規立案的監督手段和權能相對弱化。
首先，司法解釋缺乏上位法依據。1996年修改的《刑事訴訟法》增設了檢察機關對公安機關的立案監督權（2012年、2018年《刑事訴訟法》對該款予以保留），但只規定了檢察機關對該立案而不立案的監督，以解決實踐中大量存在的所謂被害人“告狀難”問題。這樣一來，雖然司法解釋中賦予了檢察機關對公安機關違規立案的監督權，但是處于上位法的《刑事訴訟法》卻沒有規定，從法律位階的層級效力這個角度看，檢察院似乎就不應該享有對公安機關違規立案的監督權，這樣顯然不利于檢察院充分發揮監督公安機關違規立案的效能。
其次，檢察監督信息來源單一、滯后和片面。目前，檢察機關對于公安機關立案監督的信息來源主要是來自兩個方面：公安機關移送審查批捕和審查起訴以及被刑事立案的犯罪嫌疑人。這樣的弊端可體現在三個方面：其一，信息來源單一。公安機關移送審查批捕和審查起訴的材料不可避免地多是有利于追訴犯罪嫌疑人的信息，可能難以全面反映案情。犯罪嫌疑人大多法律意識淡薄，尤其難以區分經濟糾紛與犯罪之間的界限，提出申訴的概率相對較小。實證數據也可印證這一點，從檢察機關監督公安機關不應當立案而立案的線索來源中，當事人通過申訴渠道的只占3.7%。其二，信息滯后。上述兩種信息均產生自公安機關已經立案，且往往是在對犯罪嫌疑人采取刑事強制措施之后。司法解釋中也沒有賦予檢察機關及時查閱公安機關立案材料和被刑事拘留犯罪嫌疑人案卷的權利。其三，信息來源片面。實踐中，特別是一些公安機關通過刑事立案插手民營企業經濟糾紛的案件中，這些公安人員明知無法將此類案件作為刑事犯罪進行偵查，因此既不申請批捕，也不移送審查起訴，而是往往采取保候審、撤案處理或者轉換為行政執法案件結案。
最后，檢察機關監督的時機和手段存在缺陷。其一，監督時機。2019年修訂的《檢察院刑事訴訟規則》第559條規定，檢察院負責控告和申訴部門受理對公安機關應當立案而不立案或者不應當立案而立案的控告和申訴，應當根據事實、法律進行審查。認為需要公安機關說明不立案或者立案理由的，應當及時將案件移送負責捕訴的部門辦理。這就意味著對控告和申訴違規立案的材料，首先由檢察院的控告和申訴部門進行實質性審查，確實存在問題的，再由捕訴部門審查后才作出決定。由于這類案件均是民刑交叉類案件，案情難以在短時間作出判斷，同時一些有利于犯罪嫌疑人一方的證據也可能因為時過境遷而難以取證，這樣就會喪失監督時機。從近年來實證數據反映的情況來看，檢察院在辦案過程中發現上述違規立案的線索呈現逐年下降的趨勢，這從一個側面表明在偵查監督中發現立案監督線索難度越來越大。其二，監督手段相對乏力。《檢察院刑事訴訟規則》第556條至第566條中專門規定了檢察院立案監督的程序及其手段，但是總體而言，其手段相對乏力。因為對于違規立案的案件，雖然檢察機關可以通知公安機關撤案，但是否撤案，對公安機關沒有強制力，檢察機關只能發出糾正違法通知書，若公安機關還是不撤銷案件，檢察機關只得報上一級人民檢察院協商同級公安機關處理。同時，公安機關還可以申請復議和復核。因此，缺乏強制力和及時性約束的檢察監督勢必會影響監督的效果。
三、規范對民營企業家刑事立案的
制度構想
要規范對民營企業家刑事立案的制度，既應緊扣民營企業家刑事犯罪與經濟糾紛的自身特點，也要結合公安機關將涉民營企業經濟糾紛刑事立案的主觀動機、制度成因及操作上的漏洞，因為“只有將刑法與刑事訴訟法立法密切聯系起來，樹立整體意識，立法才不會犯兩者銜接不暢的錯誤，才能減少沖突，實現系統性的配合”。下文中，以涉民營企業經濟糾紛的共性為立足點，從規范公安機關的立案裁量權、調整“先刑后民”原則、健全檢察機關的立案同步監督和提前介入機制、限定公安機關對于涉民營企業經濟糾紛的立案管轄權、賦予當事人尤其是犯罪嫌疑人一方立案管轄異議權等方面，針對性地提出規范對民營企業家刑事立案的制度設置。
（一）規范公安機關的立案裁量權，堵塞操作上的漏洞
無論是基于何種主觀動因，公安機關將涉民營企業經濟糾紛作為刑事案件予以立案，過大的立案裁量權都是導致這一現象的首要原因。因此，應該規范公安機關的立案裁量權。對此，可從以下兩個方面著手：其一，從操作層面進一步規范公安機關內部的立案程序。筆者從實證中了解到，目前公安機關派出所、刑偵、經偵、網監、禁毒等部門申請刑事立案的，均須填寫《刑事案件立案報告書》，申請表中應該載明刑事案件的“六要素”（時間、人物、地點、動機、過程、危害后果）以及援用的刑法條款和犯罪嫌疑人應該承擔刑事責任的證據材料。雖然從刑事訴訟的基本法理來看，立法上和實踐中對刑事立案的標準規定得過于苛刻，因為這一條件實質上將偵查中該完成的調查取證前置于立案程序之中。但是基于涉民營企業家案件自身的復雜性與疑難性，且這類案件與普通刑事案件而言，犯罪嫌疑人身份是一目了然的，證據收集往往也不存在急迫性。因此，對于此類案件，有必要按照《刑事案件立案報告書》的要求，在申請表上載明“六要素”、觸犯的刑法條款及犯罪嫌疑人應該承擔刑事責任的證據材料，由分管經濟犯罪偵查的局領導和主要負責人同時簽批，從而填補由值班領導簽批即可的操作漏洞。其二，加強檢察院對違規立案監督的剛性和時效性，進一步健全檢察機關對立案與偵查的同步監督機制。對此，可借鑒S省N縣檢察院的做法，公安機關對民營企業家準備刑事立案之前，必須征得檢察院的同意。同時，負責偵查監督的檢察人員還應該同步監督公安機關的偵查活動，如果在后續的監督過程中發現公安機關存在借助刑事手段插手民營企業經濟糾紛的，應該依法查處，并通知公安機關撤銷案件，公安機關應當立即撤銷案件。對撤銷案件決定不服的，公安機關可以提請復議和復核，但復議和復核期間不影響撤銷案件決定的效力。需要特別指出的是，強化檢察機關撤銷案件決定的剛性和時效性，既要解決不同司法解釋之間的內在矛盾，也要對司法解釋進行修改。如《公安機關刑事案件規定》第183條中對于違規立案的，檢察院只能提出糾正意見，并無要求公安機關撤銷案件的權利。而《刑事立案監督規定》第8條、《檢察院刑事訴訟規則》第561條中均規定了檢察院對于公安機關違規立案的，可以決定通知其撤銷案件，公安機關應該撤銷案件。只不過，在公安機關復議、復核期間，檢察機關撤銷案件的決定并沒有立即產生法律效力。基于此，筆者認為，應該修改上述三大司法解釋，統一賦予檢察機關要求公安機關撤銷案件決定的權利，該撤銷案件的決定一經作出，立即產生法律效力。
（二）適當調整“先刑后民”原則，對于涉民營企業家案件一般宜采取“先民后刑”處理
第一，對于案情復雜、難以認定案件性質的，應該采取“先民后刑”處理。有學者認為，對于案件性質不清楚的，應該堅持“先刑后民”原則。對于上述觀點，學界明確表示反對的并不多見。鑒于涉民營企業案件往往案情疑難復雜，尤其是一些新型的網絡集資、網絡侵權等類型的案件，公安司法人員基于已有的法律知識儲備，往往難以在受案之初就判斷出是刑事犯罪還是經濟糾紛，直接作為刑事案件予以立案，顯然既不符合《刑事訴訟法》中規定的立案條件，也會導致太多的民營企業家被錯誤定罪，違背了“刑法應謙抑，民法要擴張”的基本法理。同時，《公安機關行政案件規定》第65條指出：公安機關“對發現或者受理的案件暫時無法確定為刑事案件或者行政案件的，可以按照行政案件的程序辦理。在辦理過程中，認為涉嫌構成犯罪的，應當按照《公安機關刑事案件規定》辦理”。筆者認為，上述公安機關處理行刑交叉案件的做法（對于民營企業的這類行刑交叉案件往往也是民行刑交叉），可以作為公安司法機關處理民刑交叉案件的參考。
第二，對于法院等以“先刑后民”或者無管轄權為由移送過來的民刑交叉案件，公安機關必須嚴格按照立案審查程序進行操作，而不宜一律作為刑事案件予以立案。實踐中，公安機關對于涉民營企業的案件來源，一個重要的渠道是法院以“先刑后民”為由移送過來的。通常情況下，“無論‘民轉刑’的依據還有哪些，只要公安機關接受法院移送的案卷材料，就被從事實上推定由公安機關代表公共法益，對失范秩序進行矯正，并對受害人進行公法益面的刑事替代性國家救濟”。對于此類案件，公安機關簡單直接地作為刑事案件予以立案是不適宜的。因為是否具備刑事立案條件，只能由公安機關嚴格按照《刑事訴訟法》的規定進行立案審查，而上述實踐中的這種操作方法，實質上是法院的審判權替代了公安機關的刑事立案審查權，違背了調整三機關的“分工負責、互相配合、互相制約”原則。
第三，對于可以通過民事訴訟程序予以救濟的民刑交叉案件，應該以“先民后刑”原則予以處理。“刑法要謙抑，民法要擴張”是目前刑法和民法學界的共識，但有學者認為，該原則過于抽象，不利于指導司法實踐，可以具體化為“可救濟無刑法”。即只要通過民事訴訟等程序能夠予以解決的民刑交叉案件，均不應按照“先刑后民”處理。如民營企業的非法集資案件，由于非法集資的主體身份是公開的，完全可以通過民事訴訟程序來救濟眾多受害人，只有當侵權人“跑路”而不知所蹤等特殊情況下才能作為刑事犯罪處理。筆者贊成上述觀點，認為“可救濟無刑法”既是刑法謙抑性的具體體現，可操作性強，也與保護民營企業、改善營商環境的國家政策、立法本意保持了一致。因為“刑法介入的必要條件是前置法管控失靈，刑法應以保障法、事后法和制裁法的身份出現在司法領域”。實際上，民營企業家的三大高頻罪名（非法集資罪、偷稅罪、拒不支付勞動報酬罪）均規定了前置性行政處置與民事救濟程序。如偷稅罪增設了“經稅務機關通知而拒不申報”的行政處置程序、拒不支付勞動報酬罪的適用前提也是“經政府主管部門責令支付仍不支付的”。因此，筆者認為，對于民營企業的經濟糾紛與刑事犯罪，一律以“先刑后民”原則為由予以刑事立案，是與立法者本意和學界的共識相違背的。
總之，對于民營企業的經濟糾紛或者違法犯罪行為，“先刑后民”的傳統原則必須進行調整。不過，筆者認為，雖然有學者考察了日本、韓國、新加坡及我國香港特別行政區等國家和地區的立法與司法實踐，均不存在“先刑后民”原則，但是考慮到我國特有的傳統法文化與社會民眾對判決的可接受度，如果民事訴訟與刑事訴訟系同一事實，且民事訴訟的審理依賴于刑事判決的事實認定，為了避免刑事判決與民事判決在關鍵事實上產生沖突，此時應該按照“先刑后民”原則處理。
（三）聯通公安機關與檢察機關的辦案網絡平臺，使得檢察機關能夠及時、全面了解公安機關對于民營企業家刑事立案的基本信息
在目前的立案監督實踐中，存在的主要問題之一是檢察機關對立案信息的掌握存在滯后性和片面性。因此，應該聯通公安機關與檢察機關的辦案網絡平臺。在必要的時候，如果公安機關擬對民營企業家刑事立案，檢察機關可以提前介入，并進行指導和審查。其意義和可行性體現在兩個方面：其一，既順應了“要把大數據作為推動公安工作創新發展的大引擎”的時代需求，也是落實《刑事立案監督規定》的舉措。2019年5月7—8日，習近平總書記在參加全國公安工作會議時指出：“要把大數據作為推動公安工作創新發展的大引擎，培育戰斗力生成的新的增長點，全面助推公安工作質量變革、效率變革、動力變革。”《刑事案件立案監督規定》第三條指出：“公安機關與人民檢察院應當建立刑事案件信息通報制度……有條件的地方，應當建立刑事案件信息共享平臺。”從這個意義上而言，如果聯動公安機關與檢察機關的辦案網絡平臺，既順應了時代需求，也是落實司法解釋中相關規定的具體舉措。其二，彌補了目前全國各地政法機關數據互聯互通時融合性不足的缺陷，避免檢察機關在掌握立案信息時的片面性和滯后性。目前，全國各地大多數公安機關均建立了警務綜合應用平臺，檢察機關也設置了統一業務應用系統，但是檢察機關和公安機關的業務應用平臺并沒有共享，即“在業務融合方面、數據互聯互通方面還有待進一步提高”。2020年4月1日，最高人民檢察院印發了《關于在全國檢察機關統一業務應用系統上線運行偵查監督平臺的通知》，檢察機關開展立案監督和偵查活動監督有了操作指引平臺。對此，筆者認為，針對公安機關對于民營企業家的刑事立案，應該充分發揮公安和檢察系統業務平臺的深度融合功能。互聯互通公安機關、檢察機關之間辦案系統的登錄、查詢權限，以便于檢察機關能夠及時、全面了解刑事立案的信息，時時交流和反饋。這樣一來，如果公安機關違規將民營企業經濟糾紛作為刑事案件予以立案時，檢察機關就可以及時有效地發揮立案監督權。
（四）規范檢察機關的提前介入，健全檢察機關對公安機關立案和偵查的同步監督機制
健全檢察機關的提前介入及同步立案和偵查監督機制，是防止公安機關違規對涉民營企業經濟糾紛刑事立案的最有效的制約方式。分述如下：
第一，修改《刑事訴訟法》第113條內容，增設規定：“人民檢察院認為公安機關不應當立案的，應當通知公安機關，公安機關應當書面說明立案理由，檢察機關認為立案理由不成立的，公安機關應該撤銷案件。”這樣既可以彌補《刑事訴訟法》第113條沒有賦予檢察機關監督公安機關違規立案的立法缺陷，也使得《檢察院刑事訴訟規則》和《刑事案件立案監督規定》有了上位法依據。
第二，既是深化檢察制度改革的要求，也與最高人民檢察院保障民營企業家經營權和財產權，防止其被錯誤入罪和羈押相一致。2015年2月，最高人民檢察院頒發了《關于深化檢察改革的意見（2013—2017年工作規劃）》，提出要探索建立重大、疑難案件偵查機關聽取檢察機關意見和建議的制度，建立對公安派出所偵查活動監督機制。其主要思路之一是將檢察機關的立案監督由被動變為主動、由事后變為同步。2019年7月，張軍檢察長在“大檢察官研討班”上指出，最近最高檢部署了為期10個月涉民營企業家案件立案監督和羈押必要性審查專項活動，發現以刑事手段插手經濟糾紛的案件，要堅決糾正，對涉民營企業家的羈押案件，要堅持每案必審。 涉民營企業家的案件大多屬于重大疑難，無疑屬于檢察機關提前介入的案件范圍。最高檢要求對民營企業家被羈押每案必審，如果公安機關對民營企業家進行刑事立案時，檢察機關即進行同步監督，既是探索檢察機關提前介入公安機關立案偵查活動的實施手段，也是落實最高檢對民營企業家被羈押案件每案必查的有效舉措。
第三，充分發揮公安機關、檢察機關辦案網絡信息平臺，吸收一些地方檢察院探索同步立案監督的有益經驗。近年來，全國各級檢察機關均加強了對刑事立案尤其是民刑交叉類案件的立案監督。S省N縣檢察院的試點經驗更有值得借鑒之處。該縣檢察院在公安局設立了“刑事立案同步檢察監督室”，從專門負責偵查監督的部門中抽調一名員額檢察官和一名助理檢察官駐點，負責刑事立案同步監督。對于“重大疑難復雜”等7類案件，公安機關必須經檢察院審查同意后才能決定是否立案。同時，檢察院還享有建議撤銷案件承辦人、對涉嫌犯罪的進行立案查辦等監督權利。對此，筆者認為，在聯通和共享公安機關與檢察機關的辦案網絡平臺之后，S省N縣檢察院在探索同步立案監督中的經驗就可以在全國范圍內推廣，并在立法和司法解釋的層面上予以確立。具體而言，公安機關對民營企業家刑事立案的案件，屬于經濟糾紛還是刑事犯罪往往難以從法律上予以區分，大多數公安人員雖然偵查業務經驗豐富，但往往法律專業知識儲備不足。而解決法律適用上的疑難問題，檢察人員則較為專業。因此，通過共享公安機關和檢察機關的網絡辦案平臺，對于防止公安機關借助刑事立案插手民營企業的經濟糾紛，檢察院的前期介入尤其是同步立案監督機制會發揮更好的效果。
（五）賦予當事人尤其是犯罪嫌疑人一方的刑事立案管轄異議權
對于涉民營企業案件，目前立法和司法解釋中賦予了過多的公安機關享有立案管轄權，這是導致一些公安機關爭攬涉民營企業經濟糾紛案件的主要原因。但是，立法及司法解釋中卻沒有賦予當事人尤其是犯罪嫌疑人一方的管轄異議權，這樣勢必導致無法通過權利救濟的方式糾正公安機關違規的立案管轄權。對此，筆者認為，應該從以下五個方面予以完善：
第一，明確規定對民營企業家刑事犯罪的立案管轄原則：以主要犯罪地為主，其他犯罪地為輔，居住地為例外。《公安機關經濟犯罪案件規定》則將“被告人居住地”與“犯罪地”置于同等位置，這既違背了“以犯罪地為主，居住地為輔”的立案管轄原則，又使與刑事案件有任何關聯的公安機關均享有同等的立案管轄權。因此，對于“以犯罪地為主，居住地為輔”的管轄原則應該調整為：“以主要犯罪地為主，其他犯罪地為輔，居住地為例外。”
第二，對“主要犯罪地”明確限定為兩類情形：犯罪行為主要侵害地和取證便利地。確定公安機關立案管轄原則的目的在于有利于查明案件事實，懲罰犯罪，保障犯罪嫌疑人和被害人的權利，方便訴訟參與人參加訴訟。因此，將犯罪行為主要侵害地及取證便利地作為主要犯罪地，與設立偵查管轄原則的立法目的是一致的。當然，雖然犯罪行為主要侵害地與取證便利地往往屬于同一公安機關，但若個別情況下非同一公安機關時，由最初受理的公安機關管轄，如果最初受理的公安機關難以確定時，則由雙方公安機關協商管轄，協商不成，由共同的上一級公安機關指定管轄。
第三，適用“其他犯罪地為輔，居住地為例外”均必須遵循前提條件。如果公安機關在受案時無法確定主要犯罪地，如民營企業利用網絡實施的非法集資案件，按照《關于辦理網絡犯罪案件適用刑事訴訟程序若干問題的意見》第2條第2款規定，這類案件的犯罪地甚至主要犯罪地范圍極廣：網絡服務器所在地，網絡接入口、網絡建立者、管理者所在地，被侵害的計算機信息系統及管理者所在地，被告人、被害人適用的計算機信息系統所在地以及被害人財產遭受損失地。由于網絡犯罪多點爆發，“立案時犯罪關系脈絡較為模糊，很難說明哪是主要犯罪地”。在這種情形下，任何犯罪關聯地（如預備地、開始地、途徑地及犯罪所得的藏匿地、轉移地、銷售地、使用地）公安機關均享有立案管轄權。如果出現爭攬和推諉的現象，按照管轄權爭議制度處理；如果無法確定主要犯罪地和其他犯罪地時，犯罪嫌疑人居住地公安機關才能享有管轄權。
第四，跨區域、涉眾型民營企業家犯罪，原則上不應采取分案偵查的方式。《辦理非法集資若干意見》中規定，對于上述案件由主要犯罪地公安機關作為主辦地，立案偵查和移送起訴；由其他犯罪地公安機關作為案件分地，根據案件的具體情況對本地區犯罪嫌疑人立案偵查和移送起訴。這種分案偵查的方式容易造成諸多弊端：不同地方公安司法機關容易在事實認定上產生沖突，影響訴訟效率，而“采用合并管轄，顯然有利于公安司法機關依法集中偵查力量打擊犯罪和查清犯罪事實，避免了分別管轄所帶來的協調不暢，訴訟拖延等弊端”。同時，跨區域、涉眾型民營企業家犯罪往往涉及到贓款、贓物的查封、扣押、凍結、收繳及被害人財產返還等系列問題，一些地方的公安機關可能基于部門利益、個別公安人員出于權力尋租的主觀動機，就可能跨區域處置犯罪嫌疑人的財產，從而使分案偵查的公安機關之間產生沖突。因此，對于上述民營企業家涉嫌犯罪的案件，不宜采取分案偵查的方式，而是應該由主要犯罪地公安機關并案偵查，其他犯罪地公安機關予以協助。
第五，賦予當事人尤其是犯罪嫌疑人一方的刑事案件立案管轄異議權。立案管轄是刑事訴訟程序的第一道環節，對于案件的公正處理具有至關重要的意義。“管轄正確與否關系到整個刑事追訴的容許性問題。管轄錯誤必須得到糾正，方可保障國家刑罰權的正當行使”。雖然司法解釋中對公安機關的立案管轄是對標審判管轄的，但是在“整個訴訟過程中，公檢法三個部門實際上是三個相互關聯的三個環節，是一個‘一條龍’的流水作業——哪一地區的偵查機關享有立案權，哪個地區的法院就享有審判權”。與民事訴訟和行政訴訟相比，刑事訴訟的最終處理結果可能是剝奪公民的人身自由甚至是生命，民營企業家的犯罪往往還會涉及到財產的追繳與罰款刑的適用。但民事訴訟與行政訴訟中均賦予了當事人一方的管轄異議權，而刑事訴訟中卻沒有賦予當事人尤其是犯罪嫌疑人的管轄異議權，這一方面說明我國立法和司法解釋的輕重失衡和法律體系的內在矛盾性；另外，也體現了我國刑事訴訟的強職權主義色彩。當今，即使是奉行強職權主義訴訟模式的國家和地區，也均賦予了犯罪嫌疑人的管轄異議權。因此，《刑事訴訟法》及司法解釋中應該增加規定：犯罪嫌疑人、被害人如果認為公安司法機關沒有管轄權，可以提出管轄權異議，公安司法機關經過審查后必須作出決定或者裁定。對于決定或者裁定不服的，當事人可以提出復議、復核或者上訴。同時，當事人也可以向檢察院提出申訴，要求檢察機關履行專門法律監督職能。