【摘 要】優化營商環境的核心是企業導向的政府再造，同時也蘊含著行政法理論的新發展與概念工具的新豐富。改革以企業需求為中心、以企業所處的微觀法治環境為載體、以企業獲得感為檢驗，在話語和方法上受到國際營商環境評估的影響，在內容上承接我國“放管服”改革的成果。從地方實證層面，系列改革展現出一幅組織變革、流程再造與現代行政活動方式多元開發的廣闊圖景。
【關鍵詞】營商環境；“放管服”改革；行政法理；新發展
打造一流營商環境，是順應經濟全球化新形勢、國內改革發展新要求的必然選擇。2018年以來，我國政府新一輪優化營商環境改革，以企業市場主體為中心展開，帶有鮮明的時代特征。同時，改革所貫穿的顧客導向、放松規制、程序法治、整體政府等理念，也與近年來世界范圍內公共行政改革的普遍經驗高度契合。
優化營商環境的改革實踐，也是我國行政法治理念與制度的一場深刻變革。本文試圖從地方政府這一視角來展開實證觀察，采擷其中的典型做法和實踐，并從理念、組織、流程等層面，探究系列政府改革所蘊含的行政法課題及公法理論的新發展。
一、改革背景：營商環境評估與“放管服”的深化
改革，是人工開掘，更是水到渠成。2018年以來，新一輪優化營商環境改革目標的提出，標志著“放管服”改革進入新階段，改革需要新的制度供給，以企業辦事便利度為標準的營商環境評價成為推進并檢驗改革的有效抓手，激發地方展開新一輪制度競爭。
（一）基于企業生命周期的營商環境評估
基于企業生命周期的國際營商環境評估理念和方法，對我國這一輪營商環境改革產生了積極的影響。正如世界銀行已經形成的相對穩定的10個一級指標集，就是從一個企業的視角來觀測和衡量：從企業開辦到破產退出這一生命周期中最重要也最具普遍性的10個環節，其所需的辦事手續、時限、成本等影響其運行的法律和制度環境。這種可定量、有抓手、城市間可借鑒復制、極具實操性的測量技術，經過在地化的調整，就迅速與中國的行政改革模式和地方競爭機制產生了化學反應，開啟所謂地方改革的“錦標賽”模式。
以開辦企業這一指標為例。測評城市上海通過企業登記流程再造和“一窗通”的職能集中，將開辦流程壓縮為申領營業執照、刻章、辦稅、社保登記四個環節，用時從22個工作日提升到5個工作日。改革迅速推開，毗鄰城市嘉興通過設置“企業開辦”專窗，進一步整合工商、稅務、公安、住建等機構的職能，引入銀行等金融機構、公章刻制等中介服務，把四個環節并聯為一個閉環流程同步進行，將常態化企業開辦用時提升到最快1個工作日。
再以獲得電力指標為例。世行評估的標準是：企業接入電網的環節（個數）、時間（天數）、成本（人均收入百分比）以及供電可靠性和電費透明度。我國的改革實踐，將這一測評理念和方法延伸運用至企業用水用氣用網等其他公用事業領域。例如，浙江的桐鄉市通過勘察設計階段簡化事前審查（水務公司與政務服務平臺信息共享獲取用水企業的報裝材料）、行政審批階段（用水接入建設項目審批）推行告知承諾制改革，整合建設、綜合執法、交通、公安、應急管理5個部門的12項許可為一項綜合許可，從而實現大幅度減材料、減環節、減時間。還有的地方則開始探索水電氣網協同報裝的全流程改革。
作為這一輪改革的親歷者，筆者深深感受到這波“技術流”的操作，一是地方官員無論是話語體系還是立場站位，從一個行政官僚向“店小二”角色的快速轉變；二是企業微觀視角的營商環境改革，本質是作用于市場主體的法律規則（主要是公法規則）及其實施體系的改革。就開辦企業流程改革而言，涉及我國商事登記是采實質審查還是形式審查，一個行政程序譬如社會保險的登記、核定、征收等是采整體還是分立，以及改革中大量涉及的復合許可程序問題、政府購買中介服務免費提供企業的正當性問題，等等，價值與技術常常交織纏繞，法律與規制政策往往緊密互動。
（二）“放管服”改革的持續積累
優化營商環境改革目標的提出，與2013年以來我國新一輪審批制度改革的推進、“放管服”改革的深化是一脈相承、相向而行的。改革至今，大力取消、下放和調整審批事項、實施市場準入負面清單，同時，推動商事登記、投資準入、職業許可、“互聯網+政務服務”、綜合行政執法等全面改革，推進“告知承諾制”“雙隨機一公開”等事中事后監管，系列改革的深化，本身就是一個持續優化營商環境的過程。
商事登記效率，無疑是市場主體對營商環境最直接的感受。六年來，我國企業開辦便利化程度不斷提升，該項指標已進入先進經濟體行列，這與“放管服”在商事登記領域取得的改革成效形成印證。最早自2012年廣東順德等地的改革者喊出“天賦商權”的口號，推行主體資格（營業執照）與經營資格（許可證）相分離的新型商事登記，此后，中央頂層設計與地方實踐探索緊密互動，通過“先照后證”“一照一碼”“多證合一”“一址多照”“一照多址”以及注冊資本實繳改認繳、“年檢”改“年報”、企業登記全程電子化、名稱管理改革、住所申報承諾制等，不斷降低市場準入門檻，優化營業執照的主體資格憑證功能。
除此之外，還有世行評估所不能涵蓋和體現的大量我國特有的改革實踐，例如，各級政府通過“證照分離”“照后減證”“一企一證”“一業一證”“一證多址”等改革，推進行業性許可證的數量精簡和流程優化，進一步破解我國市場經濟中較為典型的“準入不準營”問題。這些改革互為支撐、彼此促進，并通過技術的、漸進的、系統的改進，帶來了整個商事法律體系從控風險向著促交易、從“小監管”向著“大監管”的價值轉型。典型的表現，即商事登記形式審查原則作為法定原則的確立。
總之，“放管服”改革構成了營商環境優化的主體內容，而營商環境評估則為改革進入新的階段提供了新的話語和動員。可以說，無論是國際還是立足本土的營商環境評估，每一個指標都與“放管服”改革的前期積累和持續深化密切相關，不僅包括建設項目審批程序改革與辦理施工許可證指標、不動產登記改革與登記財產指標等直接相對應的改革實踐；也包括互聯互通的電子政務系統、四大領域社會信用體系建設等支撐這些改革的政務基礎設施和基礎制度。當然，改革的內容包羅萬象，事實上遠遠超出營商環境評估指標所能涵蓋和映射的范圍。
二、理念革新：企業導向的政府再造
營商環境，泛指涉及企業等市場主體經濟活動的體制機制性因素和條件。中國經濟改革的進程，就是一個“市場在地域和范圍上不斷擴大的過程”，從這個意義上說，一部改革開放史，就是一部營商環境優化史。但是，概念必然有其時代特征。2018年以來黨中央和國務院改革部署的打造“一流營商環境”，即鮮明地帶有以企業需求為中心、以企業所處的微觀法治環境為載體、以企業獲得感為檢驗的價值導向。
（一）以企業需求為中心設計改革內容
從地方實證層面考察，優化營商環境主要包括精準有效的政策環境、透明高效的政務環境、公正規范的執法環境、親商安商的社會環境等。雖然涵蓋面極其廣泛，但始終圍繞著以企業等市場主體為顧客導向這一中心展開。
例如，這一輪改革中，不少地方喊出了“沒有高質量的涉企政策，就沒有高質量的營商環境”的口號。從中國發展模式獨特的“三維市場”出發，“涉企政策”在我國營商環境建設中具有特殊地位。改革的目標，是要提升“涉企政策”的科學性，而更長遠的是要形成政策制定者與被規制對象的“激勵相容”。
第一，針對實踐中企業反映較為集中的政策變動過快、政策上下不一致、政策效應相互抵消等問題，此輪改革提出了政策協調性評估制度。接下來，如何執行《優化營商環境條例》第65條規定的“政府及其有關部門應當統籌協調、合理把握規章、行政規范性文件等的出臺節奏”，將其納入備案審查制度并發展相應的評估工具，亟待行政法學破題。第二，此輪改革將企業家參與立法和政策制定的一般做法予以制度化、類型化。比如，有的地方規定三大類涉企政策制定，企業家代表中原則上民營企業比例不低于70%，且中小企業比例不低于50%。這些制度實踐為行政法上觀察和研究規制決策形成中不同主體的參與以及合作治理增加了窗口和載體。第三，是政策的實施程序。從企業的視角，“沒有兌現，就沒有政策”。對此，有的地方政府集中財政、商務、經信、人社等職能，設立“惠企財政政策集中兌現辦公室”，實行“一條咨詢熱線、一個受理窗口、一套辦理流程、一次申報兌現”。改革中，不僅有組織的變革，還有方法的創新。比如，以企業承諾為基礎，將公示程序與撥付程序并行“一日撥付”；再如，通過與企業簽訂項目達標兌現協議實行預撥付，等等，無不充斥著行政協議、信用工具等新型行政活動方式的應用。
（二）以企業微觀法治環境為載體展開改革競爭
國際營商環境評估的發展歷程，經歷了一個“從全要素評估，到制度要素評估，再到法治要素評估”的過程，也是一個“從宏觀‘硬’環境到宏觀‘軟’環境再到企業所處的微觀‘軟’環境的變化歷程”。以企業為中心的微觀營商環境，本質上就是企業在市場活動中所感知的一整套由規則、程序、責任及其實施機制等構成的法治環境。對于地方改革者來講，營商環境的競爭，就是“改善一個區域的市場主體所面臨的政治、法治等各種要素構成的綜合發展環境”的競爭。
舉一個“鳳岐茶社”的例子，同一家創業服務企業，在不同城市卻遭遇截然不同的發展命運，企業用腳“丈量”出中國地方之間營商環境也是法治環境的差異。實務上對這種差異的認識，往往是經驗的、碎片的，而法學研究者的任務，是通過實證的案例、數據去分析、提煉這種差異背后的制度因素，尤其是其中的法治因素。譬如，“鳳岐茶社”在山東連市級眾創空間都評不上，在浙江則被認定為國家級眾創空間。考察這個細節，可以發現國家立法和政策在進入地方后的差異樣態。根據科技部《國家眾創空間備案暫行規定》，申請國家眾創空間，條件之一是“擁有不低于500平米的服務場地”。在山東，這一場地標準被“嚴格”執行，地方官員認為，創新創業“還是線下為主、線上為輔”。在浙江，規則執行要“靈活得多”，地方政府對互聯網企業的“服務場地”的理解，不僅包括辦公場地，而且包括其在線服務輻射的公共空間，不僅包括集中的場地，也包括分散的點位。同一條剛性規則，不同地方的政府在法律解釋和裁量技術上的差異，典型的反映出營商環境中法治因素的決定性作用。
“法治是最好的營商環境”，不僅是在宏觀制度層面，也在微觀技術層面。營商環境的內涵已經發生了質的變化，過去講，“要致富，先修路”，而現在，“法治核心競爭力”已為許多地方改革者所共識。以企業所處的微觀法治環境為載體的地方改革競爭，雖然沒有改變改革的動員模式，但是卻改變了改革的制度供給。
（三）以企業獲得感為標準檢驗改革成效
新一輪審批制度改革、“放管服”改革啟動以來，如何不落“閉門改革、自說自話”的窠臼，始終為改革者所警醒。然而，如何真正設計并實施一套基于企業、群眾獲得感的改革檢驗標準，仍是一個不斷探索的過程。
2013年改革之初，廣州一名企業家繪制的建設項目審批流程圖掛進了新的牽頭部門——中央編辦的大廳。此后，在“開門改革”“啃硬骨頭”理念下，中央陸續推出廢除車輛“年檢”、取消評比達標表彰等一批被企業、群眾“點贊”的改革。但是，對部門和地方改革成效的檢驗，主要還是通過體制內上級對下級的檢查、考評來完成。2015年以來，在“以人民為中心”的指導思想下，各地開始積極探索以企業、群眾體驗感為檢驗的改革舉措。例如，2017年初，浙江省提出“最多跑一次”改革，核心就是“以群眾感受為標準倒逼深化政府自身改革”，除了以企業眼中的“一件事”改造整個政務流程之外，還通過“‘跑一次’實現率”“滿意率”排名，形成地方“比學趕超”之勢。春江水暖鴨先知，在這些探索基礎上，改革確實也迫切需要一套體制外能夠反映企業、群眾獲得感，體制內又在部門、地方間可量化、可比較的指標體系。而國際營商環境評估所提供的企業視角下微觀的、實操性的、橫向可比的評測標準，準確地說，不是指標本身，關于世行評估指標與我國營商環境實際的不兼容，而是指標背后的方法論，對于新一輪“放管服”改革，可謂是恰逢其“時”，大有可“為”。在此基礎上，我國正在構建、調整適合我國實際的營商環境評價指標，從而發揮考核評價的“指揮棒”作用，形成新一輪改革動員。同時，在企業、群眾個體層面上，探索建立政務服務好差評制度，形成并發展“客觀指標+主觀評價”一體的政務服務績效評價體系。
隨著改革的深入，以企業為中心的改革理念，正在從政務服務領域不斷向事中事后監管、行政執法、矛盾糾紛化解等領域延伸。概括起來，這是一場企業導向的政府再造運動，是新公共管理運動的又一輪演進。由此帶來的，是政府從組織體系、監管流程到責任機制的系列變革，顯然，也是支撐其運行的法律體系及實施機制的系列變革。
三、組織與流程再造：從分權到整合
要感受當下營商環境改革的蓬勃生機，莫過于走進一個地方的行政服務中心，這里也是觀察改革引發的政府組織與流程變革的最佳“窗口”。自2013年新一輪“審改”以來，全國各地行政服務中心的空間布局大致經歷了“部門專窗”模式、“主題窗口”模式、“全科綜合”模式三個階段的變化，空間變化的背后不僅有職能職責的重構，也有政務流程的再造。其背后的機理，是從部門分權不斷走向整體政府。
（一）“部門專窗”與行政協調的成熟
第一個階段可以稱為“部門專窗”模式，即行政服務中心內按照傳統的發改、住建、工商、人社等政府職能部門來設置窗口，許可權仍分散于部門，這個1.0版，是一級政府內部門的簡單復制，是部門的物理集中。由于市場準入往往是多部門多環節聯合審批的過程，因此，處于政府市場交界地帶的行政服務中心，也是我國整體政府實踐最早萌發的地方。
首先，中心對集中部門審批職能有著迫切的訴求。如推進“兩集中兩到位”，主張把各個部門業務嫻熟的“精兵強將”派到一線窗口。2013年機構改革前，一般地級市有許可權的行政主體為50-55個，縣級市為45-50個。實證調查表明，若地級市中心進駐部門在35個以上，縣級市在30個以上，集中度越高，則中心運行質量越高，反之，則往往淪為“多一站”式服務中心。其次，部門聯合的流程改革已經開始。新一輪“審改”啟動以后，因應聯合審批、并聯審批等改革目標，中心在加強牽頭和部門協同基礎上紛紛建立聯合審批機制，通過個案式、常態化的協調來實現許可權的集中。各種形式的聯合審批，實質是“部門角色向政府全局角色的轉變，以程序再造的方式實現了政府部門的虛擬合并”。最后，行政審批領域最早開展網上統一政務平臺的建設。“互聯網+政務服務”最大的作用就在于打破了傳統行政辦公模式在時間和空間上的限制，加速了部門間的信息共享、職能協同。由此可見，1.0版本下，整體政府的改革已初顯成效，但主要是通過程序性協調機制來調和分散式許可體系。
（二）“一窗受理”與行政許可法的革新
第二個階段，可以稱為“主題窗口”模式，即打破部門分設，從企業和群眾辦事角度，根據辦事事項領域、辦理流程關聯度、辦理數量和頻度等要素分類設置窗口。一是圍繞企業、群眾辦事，設立商事登記（企業開辦）、投資項目審批、不動產登記、稅務辦理、社會事務等“主題窗口”（大約占70%以上辦件總量）；二是針對辦件量少、與其他事項關聯度低或季節性辦理的事項，設立“其他綜合事務”窗口；三是部分辦理量大、與其他事項無關聯或受理專業性強的事項，設立“專業窗口”。這一改革最早成熟于浙江，稱為“一窗受理，集成服務”。改革的核心，是通過職能的重組、流程的并聯，進一步打破橫向部門間的邊界。2.0版本下，部門由“空間性集中”轉向“功能性集中”，分散式許可體系呈現質的變革。
第一，“一窗受理”直接“催化”行政許可收件程序與受理程序的分離。“一窗”的核心，是“前臺綜合受理、后臺分類審批、統一窗口出件”，不同于部門模式下許可權的獨立分散，而是實現了部分集中，包括前端材料收受、受理環節和后端證照發放環節的集中。地方改革提出的問題是，收件是否可以與受理程序相分離，受理和送達集中由中心來實施，應被視為許可的委托還是授權？對前者的肯定回答，典型反映出我國行政程序改革的進路，即通過單一程序的裂變細分、排列組合推動復合程序的集中、精簡。而對后者的定位，需要對許可法上的授權和委托作合目的性解釋。隨著“放管服”改革的深化，許可法的整體目標已從“防腐敗”轉向“促效能”。新的形勢下，許可權委托的立法目的應該作嚴格限定，即僅指作出許可決定的核心意志和責任歸屬仍屬行政機關，但受理、送達等非決定性事項可以委托符合法定條件的組織來辦理。第二，“集成服務”直接“牽引”部門職能重構。以不動產登記為例，改革后將國土、建設和稅務三個部門的職能整合，由一個窗口收件并完成網簽、受理、納稅等事項的辦理。看起來似乎是簡單的空間位移，但背后的職權劃轉實際是非常頻繁的。這些劃轉，有的可以被行政委托所涵蓋，有的則觸及法律授權，預示著未來立法對機構職權的約束更宜采動態清單而非剛性規則模式。
與“一窗受理、集成服務”相配套的，還有容缺受理、告知承諾等系列改革舉措，限于篇幅，本文不再展開。改革的總體目標，是在行政服務中心這個空間內，以市場主體為導向，完成一級政府內橫向權力的再造。這些改革舉措進一步豐富了行政許可的受理、舉證、撤銷等制度實踐，發展了許可的委托與授權理論，為許可法的下一步修改積累了實證素材和地方經驗。
（三）“一窗通辦”與政府治理能力的提升
2.0版本下，整體政府的改革倍道而進，組織變革與流程再造，往往是你中有我、我中有你。但同時，部門分散的許可實施體系并沒有被完全打破，許可權如何再向市場主體下沉，行政人員如何打破部門身份藩籬，改革仍在繼續。改革的第三個階段，可以稱為“全科綜合”模式，既包括行政服務中心下“無差別全科受理”的有序推進，也包括職能、事項、人員等更為集中的行政審批局所呈現的燎原之勢。
以“無差別全科受理”為例，即行政服務中心任何一個窗口都能夠代表政府受理辦事事項，最終實現“一窗通辦”。“全科”模式在政務流程上幾乎顛覆了傳統“市場主體—部門—政府”的關系。這個3.0版，是一級政府的結構性重塑，從部門的“功能性集中”轉向“去部門化”。改革無疑對許可及政務服務事項的標準化、部門數據共享、數字政府轉型等提出了更高的要求。
“無差別全科受理”不是為了簡單的追求更大的整體化改革，在現代行政的復雜性面前，“全知全會”聽起來像是“天方夜譚”。理論上，建立在分權基礎上的部門分工也永遠取代不了。整體政府的改革，實質是尋求最大程度地克服部門官僚主義與碎片化管理這一長期流弊。改革的初心，實際是基于行政成本的務實考慮：通過“一窗通辦”，從而在鄉鎮（街道）直至村（社區）一級實現改革的低成本復制、下沉。也即，前述主要發生在設區的市、縣一級的橫向權力重構，也謀求在縱向層級間傳遞，當然，是向著更靠近市場主體的基層傳遞。這一改革，目前還在進程當中。首先，它必然遭遇機構能力的瓶頸，首當其沖是窗口人員的能力瓶頸。地方實踐層面，改革的主要做法是，引入政務輔助人，收編一支隸屬于行政服務中心的收件員隊伍，采取“職級晉升”激勵，實行企業化管理。然而，地方的先行先試也面臨法律體系的頂層設計。例如，《政府購買服務管理辦法》（2020年3月1日實施），明確“人員招、聘用，以勞務派遣方式用工等事項”不得作為政府購買服務內容。據此，臺州模式難以在其他地方復制。這種地方先行先試與國家法律的“一刀切”之間的緊張關系，呼喚整個法治體系的“供給側”改革，進入更為精細化、定制式的發展階段。
以上三個階段，很難給出一個準確的時間軸，由于前期基礎、地方財力、理念文化、社會環境的差異，三個階段在全國不同地區，在同一個省份的不同城市都可能同時并存。盡管三個階段可以用不同的語詞來指稱，但核心只有一個，就是從分權走向整合。小小一個“窗口”，不僅在實務上為大部制改革和整體政府建設提供了先行經驗，也折射出現代行政法上的分權與協調原則、委托與授權理論、管轄與責任機制等出現的新興發展。
四、未盡的課題
本文花了較多的筆墨試圖勾勒：優化營商環境的改革實踐，“正在真實地發生著什么”，這是一幅白描，更期一聲破曉。這一輪優化營商環境的改革，本質是一場以市場主體為中心的法治變革。諸如“一站式服務”的組織變革，打通了部門，破除了管轄壁壘，重塑了行政組織法上的分權原則；“最多跑一次”的政務服務流程再造，是現代行政程序法治觀的重塑。如果我們把視野放得更寬，就可以發現，諸如此類的命題在很多改革領域中正在發生。解剖改革中任意一只麻雀，均會展現出一幅組織變革、流程再造與現代行政活動方式多元開發的圖景，其中蘊含的行政法學理論的新發展和概念工具的新豐富，是源源不斷的。