作者：周漢華，中國社科院法學所副所長、研究員。
來源：《環球法律評論》2014年第1期。
成功國家的經驗和法治理論研究均表明，法治必須能夠滿足三個方面的要求。首先，法治必須具有最高權威，任何組織和個人都必須遵守法律，這是法治的規范要求；其次，法治必須體現公平、正義等基本原則，核心是權利保護，這是法治的價值要求；最后，法治必須與經濟、社會協調發展，不能與經濟、社會脫節，這是法治的功能要求。
法治的根本特征在于規則的權威性、穩定性、中立性，具有公開、一致、不溯及既往、程序保護、平等適用、第三方執行等特點。法治之下，憲法與法律具有最高權威，任何人都不得違反憲法和法律，違法行為必須承擔相應的法律后果；法治之下，規則具有穩定性，不因個人意志改變而改變；法治之下，規則最終由獨立第三方機構負責執行，可以擺脫各種不當因素對于執法過程的干擾。法治的對立面是人治、官僚化、特權化、等級化。正是法治的這些特征與作用，使其成為社會認同的基礎和政府權威的來源。
我國漫長的封建社會并未發育出現代法治觀念與制度，“有治人無治法”；改革開放之前的高度集中計劃經濟體制，進一步強化了行政權力的作用。因此，我國一直缺乏按規則辦事的法治傳統。時至今日，盡管我們已經制定了大量的法律，建成了中國特色社會主義法律體系，但法律的執行情況并不令人滿意，很多法律規定長期都只是停留在書本之中，“潛規則”無處不在。因此，確立法治的最高權威，尊重憲法和法律，養成嚴格依法辦事的習慣與文化，使法律成為人們普遍的行為規范，是構建法治中國必須解決的首要問題。
遵守并執行規則，預設的前提是規則本身符合公平正義的基本要求。規則之所以被遵守，不僅僅因為規則是一種外在的威懾或者命令，更重要的原因在于遵守規則是一種發自內心的信念和信仰。如果規則本身不合理，就不會得到認同，甚至規則越多，正義越少，“法令滋彰而盜賊多有”；越嚴格執行規則，越遠離公平正義。因此，法治中國建設必須滿足市場經濟本身所要求的諸如自由、平等、權利、公平、誠實信用等基本價值。沒有這些內在價值，法治就完全可能演化成為管理的工具，必然失去社會基礎。從這個意義上說，法治中國建設不僅僅只是遵守規則，更重要的是規則必須體現社會共同信奉的價值觀念和社會進步的基本要求。
社會轉型時期，價值觀念最容易受到沖擊，不但傳統的價值觀念處于不確定之中，新的價值觀念也很難馬上形成共識。脫離了價值觀念支撐的法律規則，只是規則制定者的主觀意志或者命令，既不會為社會所理解和接受，更不可能很好地被遵守和執行。我國法治建設所面臨的深層困境，其實在于價值的缺失。法治中國建設，根本上應從弘揚基本價值開始，以贏得民心。
法治觀念從最初產生開始，就與權利觀念結下了不解之緣，其核心就是而且只能是權利保護。只要法律沒有禁止，人民就享有選擇和行動的自由；未經法律授權并經合法程序決定，任何人的生命、自由和財產都不得被侵犯或者剝奪；任何違法行為，都必須受到法律的追究。正是法治的這種核心價值，使其成為公平與正義的化身，社會進步的推進器，也推動了市場經濟體制的形成和發展。環視世界各國，權利保護、經濟發展與政府能力之間呈高度的正相關關系，法治則國安，民強則國強。權利得到有效保護的國家，不但經濟發展，人民安居樂業，并且政府管理能力也更強;缺乏權利保護的國家，總會面臨經濟落后、社會無序或者政府管理無效等方面的挑戰。讓市場在資源配置中起決定性作用，決定了權利保護是整個法治中國建設的基石。
我國經濟改革所取得的巨大成就，也是來自于“放權”、“松綁”所釋放出來的巨大創造力與活力;我們今天面臨的各種問題，如資金與人才外流、群體性事件、市場無序等，無一不折射了權利保護的缺失;我們下一步的改革部署，如行政審批制度改革、政企分開、政資分開、政事分開、政社分開等，其本質要求均是權利保護的全面實現。
法治的功能在于定分止爭，維護社會和諧，推動社會發展，因此，法治必須與經濟、社會結合，不能走入自我封閉的邏輯體系之中。法治中國建設，核心要義就在于需要以法治來保證市場經濟的有效運轉，兩者需要結合而不是分離。然而，法律規則體系與法律運行過程的專業化、復雜化、中立化等特點，又很容易使法治陷入形式邏輯推理過程之中，就法論法，不考慮任何外在因素。尤其在缺乏法治傳統的國家，這樣的做法往往更能得到道德上的正當性支持。并且，法治(技術)越發達，法治與社會相互脫節的風險就越大。法治一旦陷人到法律形式主義之中，就無法發揮其應有功能，甚至會走到社會進步的對立面，最終為社會所拋棄。我國三十多年前的經濟體制改革，就是從突破不合時宜的舊規則開始的，教訓不可謂不深刻。建設法治中國，目的是實現法治建設與經濟、社會的同步發展，更好地發揮法治的功能，而不是造成相互之間的脫節或者對立。
盡管我國法治建設仍然處在起步階段，但實踐中法治成熟階段才會出現的法律形式主義問題并不少見，合法不合理、合理不合法等現象時有發生。在一些領域，法律己經成為進一步推擠體制改革的最大障礙，值得引起法律人深刻思考。當繁瑣的審批規定使當事人干脆選擇體外循環，當限購政策促使人們選擇以離婚方式規避法律，當司法裁判導致無人再向跌倒的老人伸出援手，不應該去簡單指責人們不遵守法律或者道德滑坡，而是要深刻反思法治本身的方向。防止法律形式主義，實現法律與經濟、社會的同步發展，無疑是建設法治中國的又一目標。
可以看到，法治中國的三個基本要求之間并不總是一致，很多情況下會處于沖突之中。諸如權利還是秩序、公平還是效率、開放還是獨立、規則還是原則、一般正義還是個別正義、程序公正還是實體公正、維護穩定還是應時而變等問題，總會不斷拷問立法者、執法者和社會公眾。處理得好，可以實現多贏，不同要求均得到平衡，成為成功國家；處理不好，難免顧此失彼，甚至陷人法律虛無主義與法律形式主義的兩難，淪為失敗國家。
早發國家由于歷史際遇不同，經歷了較長時間的法治自發演進過程，尤其是其宗教影響與城市自治傳統，使自由、公平、正義等價值觀念較為普遍為各方面所接受，并最終確立法治權威，為市場經濟的產生和發展奠定了基礎。在此過程中，法治權威與法治的內在價值都得到比較充分的發育。經過數百年的自發演化之后，才進人國家干預主義階段，需要通過變法，更好地發揮法治的功能。這樣的兩階段發展軌跡，使早發國家相對容易協調法治不同要求之間的關系，盡管國家干預主義的出現對其法治也帶來了全面的挑戰。
包括我國在內的后發國家，既缺乏法治傳統，也缺少市場經濟所要求的基本制度，并且，需要在很短的時間里，同時完成早發國家分兩步走、歷經數百年才完成的法治建設任務。其難度與挑戰之大，可想而知。我國目前面臨的其實是法律缺乏權威，法律制度核心價值模糊與法律存在走向形式主義風險的三大并發問題。由此可見，法治中國建設，我們面臨的最大挑戰，其實不是要不要法治，而是如何處理好法治不同要求相互之間的關系，滿足不同任務要求。要實現這一歷史性轉型，必須在頂層設計、全面規劃的基礎上，通過后續的立法與法律實施活動，充分發揮立法者、執法者、司法者的聰明才智與法律智慧，戮力同心，扎實推進。法治中國建設，不只是提出一個口號，也不只是制定一份時間表和路線圖，而是一個至少需要全社會幾十年持續努力的歷史過程。