當前，我國新冠肺炎疫情防控階段性成效進一步鞏固，各地正穩步有序推進企業復工復產。但國際疫情持續蔓延，外防輸入壓力不斷加大，疫情防控工作依然需要堅持底線思維，保持常態化運行。回顧疫情防控兩個多月以來的歷程，太原科技大學法學院教授郭相宏認為，應當進一步加強應急法律體系建設。
“這次疫情暴露出我國在應急法方面還存在不足。”在郭相宏看來，我國需要制定緊急狀態法，作為應急領域一般法，統領全局，維護法制統一，緩解應急狀態下法律供應之不足。同時，還應完善我國社會保障制度和相關立法。
現有主要立法及信息發布規定
記者：在疫情等突發公共事件規制方面，我國目前主要有哪些法律法規？一般情況下，對疫情反應遲緩的相關單位及主要負責人需承擔哪些法律責任？
郭相宏：就突發公共事件處置而言，我國現有多部法律法規及規范性文件。從這次新冠肺炎疫情的處置來看，主要有《中華人民共和國突發事件應對法》《中華人民共和國傳染病防治法》《突發公共衛生事件應急條例》等法律法規。
《突發事件應對法》第39條規定，地方各級人民政府應當按照國家有關規定向上級人民政府報送突發事件信息。有關單位和人員報送、報告突發事件信息，應當做到及時、客觀、真實，不得遲報、謊報、瞞報、漏報。第63條規定，對于存在遲報、謊報、瞞報、漏報有關突發事件的信息，或者通報、報送、公布虛假信息，造成后果的；要根據情節對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予處分。但如何依法處分，該法并未明確規定。《傳染病防治法》也規定對于類似的行為要承擔行政責任和刑事責任。一般而言，如果有關單位和人員應對疫情反應遲緩、防控不嚴、履職不力，給公民、法人的生命、健康、財產等造成損失的，應根據具體情形來承擔相應的民事責任、行政責任和刑事責任。
記者：依照現有法律法規，突發災情、疫情，有關部門應如何發布信息？
郭相宏：這個問題涉及內容比較多，我主要結合《傳染病防治法》《突發事件應對法》的有關規定，簡單說一下。
第一，有關傳染病預警機關。《傳染病防治法》規定了傳染病疫情的公布制度：一是傳染病預警制度，二是傳染病疫情信息公布制度。該法第19條規定：“國務院衛生行政部門和省、自治區、直轄市人民政府根據傳染病發生、流行趨勢的預測，及時發出傳染病預警，根據情況予以公布。”可見，國家衛健委和省級政府有權發出傳染病預警并公布相關信息。
第二，有關傳染病疫情信息發布機關。《傳染病防治法》第38條規定：“國務院衛生行政部門定期公布全國傳染病疫情信息。省、自治區、直轄市人民政府衛生行政部門定期公布本行政區域的傳染病疫情信息。”即國家衛健委負責公布全國范圍傳染病疫情信息，各省級衛生行政部門負責公布本行政區域的疫情信息。《傳染病防治法》第38條第3款規定了傳染病疫情信息公布的授權制度，“傳染病暴發、流行時，國務院衛生行政部門負責向社會公布傳染病疫情信息，并可以授權省、自治區、直轄市人民政府衛生行政部門向社會公布本行政區域的傳染病疫情信息”。在實踐中，原衛生部于2006年對此前發布的《法定傳染病疫情和突發公共衛生事件信息發布方案》進行修改后，授權省級衛生行政部門發布傳染病疫情。國家機構改革后，原衛生部職權由國家衛健委行使，該方案仍有效。
第三，關于疾病預防控制機構的職責。《傳染病防治法》第7條規定，各級疾病預防控制機構承擔傳染病監測、預測、流行病學調查、疫情報告以及其他預防、控制工作。第33條規定，疾病預防控制機構應當主動收集、分析、調查、核實傳染病疫情信息。接到甲類、乙類傳染病疫情報告或者發現傳染病暴發、流行時，應當立即報告當地衛生行政部門，由當地衛生行政部門立即報告當地人民政府，同時報告上級衛生行政部門和國務院衛生行政部門。從立法來看，疾控中心沒有向社會公布疫情的職責，其職責是報告疫情而非公布疫情。
第四，關于公民對疫情信息的傳播。《傳染病防治法》使用的“傳播”一詞，主要是針對傳染病的傳播，不適用于信息傳播。在《突發事件應對法》中，“傳播”的客體是有關突發事件的信息。該法第54條規定：“任何單位和個人不得編造、傳播有關突發事件事態發展或者應急處置工作的虛假信息。”第65條規定，對編造并傳播有關上述虛假信息的，要依法追究法律責任。因此，《突發事件應對法》禁止編造、傳播虛假信息，并沒有禁止傳播有關突發事件的真實信息。
應急法方面還存在不足
記者：此次疫情暴露出應急法方面還存在哪些不足？
郭相宏：第一，缺少一部應急領域的普通法。應該有一部緊急狀態法來作為應急領域的普通法。《突發事件應對法》不能作為應急領域的普通法，它與《傳染病防治法》不是一般法和特別法的關系，適用時無法協調。在這次疫情中，《傳染病防治法》更有針對性。因此，制定緊急狀態法的工作應該提上日程。
第二，上述“兩法”內容不協調。如《傳染病防治法》第42條規定了5類緊急措施，第43條規定了疫區封鎖。但按照《突發事件應對法》的規定，發布一級、二級警報，宣布進入預警期后，就可以采取措施封閉特定場所，而疫區封鎖則沒有相對應的預警級別。即《傳染病防治法》規定的最嚴厲的限制措施是疫區封鎖，《突發事件應對法》規定的最高級別的預警是一級，但這里的一級預警后采取措施的嚴厲程度比疫區封鎖要低。因此，“兩法”規定不匹配、不對應。
第三，法律程序規定不明。《傳染病防治法》第43條規定了疫區封鎖的程序：疫區宣布、疫區封鎖、疫區封鎖的解除。在程序上，疫區宣布是不是疫區封鎖的前置程序？是不是未經政府宣布為疫區，該地區就不能實行疫區封鎖？該法并未明確規定。
記者：這樣說，上述“兩法”可能存在對同一事項規定的處置方式不一樣？
郭相宏：是的。最明顯的是上述“兩法”對地市級政府和縣級政府有沒有發布預警權力的規定。《傳染病防治法》第19條規定：“國務院衛生行政部門和省、自治區、直轄市人民政府根據傳染病發生、流行趨勢的預測，及時發出傳染病預警，根據情況予以公布。”即發出和公布傳染病預警機關是國家衛健委和各省級政府。但《突發事件應對法》第43條規定：“可以預警的自然災害、事故災難或者公共衛生事件即將發生或者發生的可能性增大時，縣級以上地方各級人民政府應當根據有關法律、行政法規和國務院規定的權限和程序，發布相應級別的警報，決定并宣布有關地區進入預警期，同時向上一級人民政府報告，必要時可以越級上報，并向當地駐軍和可能受到危害的毗鄰或者相關地區的人民政府通報。”即根據《突發事件應對法》，縣級以上地方各級政府（這里的“縣級以上”，包括縣級人民政府）都有權發布相應級別的警報，決定并宣布有關地區進入預警期。換句話說，依照該法，縣級政府就可以發布警報，決定并宣布本地區進入預警期。
同時，《突發事件應對法》規定，突發事件共分四類：自然災害、事故災難、公共衛生事件和社會安全事件。因傳染病暴發引起的突發事件屬于公共衛生事件，此次新冠肺炎疫情屬于公共衛生事件，應適用《突發事件應對法》，但疫情又屬于傳染病，也適用《傳染病防治法》。從“兩法”規定來看，國務院衛生行政主管部門和省級政府都有權決定和發布預警信息，不同的是，按照《突發事件應對法》的規定，地市級政府和縣級政府也有權力發布預警；而按照《傳染病防治法》規定，地市級政府和縣級政府立法則沒有權力發布預警。要解決這個沖突，應當由全國人大常委會作出裁決。最好的辦法是，制定一部緊急狀態法，緩解應急狀態下法律供應之不足。
要處理好公權力延伸與私權利受限制的平衡
記者：通常情況下，處理突發事件需要對公民的權利進行限縮。在具體實踐中，該如何把握“限縮的邊界”？
郭相宏：此次疫情期間，也存在這種情況，有個別地方甚至存在嚴重限制公民權利或越權行政的行為。這需要在未來立法中進一步完善。
第一，應當明確規定國家緊急權力。在突發事件發生時，為了有效處理突發事件，維護社會秩序，應當賦予國家機關（主要是行政機關）一些緊急權力，如緊急命令權、緊急處置權等優先緊急權力。在緊急狀態下，不可避免地會限制或克減公民的部分基本權利，公民應負有容忍和配合的義務。我國憲法規定了緊急狀態，但并未規定緊急狀態下的國家緊急權，《突發事件應對法》也未對此作出規定。這使得一些緊急措施沒有明確的法律依據。如武漢“封城”和多地采用的封閉措施，其實是緊急狀態下行使行政緊急權的一種表現，但法律沒有明文規定國家緊急權，使得各地采取的合情合理的緊急應對措施法律依據不足。
第二，應當確立公民權利克減的范圍。在疫情等特殊時期，有些地方采取的措施導致公權力和私權利邊界模糊，對私權利的限制和壓縮超過了必要限度。公權力的延伸必然造成私權利的克減，但延伸的邊界在哪里？權利克減的底線在哪里？立法應當確定不得克減的權利范圍。即使在緊急狀態下，也要確保公民的生命權、住宅權、人格尊嚴的保障權等權利不受限制、不可克減。因此，我國在未來的緊急狀態法中，應當確立國家緊急權力和不可克減的基本權利。
第三，應當確立權利救濟制度。法諺云，“無救濟則無權利”。對權利的保障，既要依靠法律的明確規定，又要對受到侵害的權利提供有效救濟。突發事件中人權保障的法律救濟，并非針對公民遭受的一切權利損失，而是針對緊急狀態中公民的私權利受到公權力的違法或不當行為的侵害能采取的補救途徑。《突發事件應對法》也規定了對一些權利的救濟，如對公民知情權、被征用的財產權等的救濟制度，但該法并未形成一個有效的權利救濟體系。因此，建議補充完善突發事件中公民權利救濟的原則、范圍、程序、方式及條件等。
記者：針對本次話題，您還有哪些補充？
郭相宏：我國今后應進一步加強應急法律體系建設。無論是緊急狀態法和相關法律的制定，還是現有立法的修改，都應當以憲法規定的“國家尊重和保障人權”為主旨，以保障公民權利為中心，特別是要處理好公權力延伸與私權利受限制的平衡。公權力對私權利的限制，應當服從于尊重和保障人權的目標。為了保障全體公民的生命安全和全社會的公共安全，防止病毒傳播擴散，適當地克減公民的私權利，公民對此也負有容忍的義務，應當服從和配合政府的相關管制措施。
此外，這次疫情還暴露出我國社會保障制度和相關立法的不足。如感染者、疑似者和密切接觸者等群體的醫療保障問題；農村貧困人口的就業、生活救助和無網絡地區學生的受教育權問題；流落武漢外地人的生活保障問題等。總而言之，我國還要大力發展社會保障制度，加強社會保障立法，以補齊短板，改善民生。