作者：陳衛東教授 來源：《檢察日報》2019年8月21日第3版
《美國和歐洲的檢察官》一書揭示出晚近兩大法系主要法治先行國家刑事司法制度發展中的重要特征。“檢察官在刑事司法中的主導地位”這一結論在當下中國刑事司法改革的大背景下尤為值得認真評判、借鑒。
“檢察官是刑事司法體系中最有權力的官員。就刑事訴訟程序而言，檢察官實際上享有法律上的裁決權，行使檢察裁量權會導致形成事實上的‘檢察裁決’。”上述結論是《美國和歐洲的檢察官》一書（古爾蒂斯·里恩著，王新玥、陳濤等譯，法律出版社2019年版）揭示出的晚近兩大法系主要法治先行國家刑事司法制度發展中的一項重要特征，“檢察官在刑事司法中的主導地位”這一結論在當下中國刑事司法改革的大背景下尤為值得認真評判、借鑒。
該書簡單明了地指出，在兩大法系主要國家的發展歷程中檢察官在刑事司法中的主導地位之形成，經歷了兩次關鍵歷史節點，首先是伴隨著歐洲大陸預審法官制度的沒落乃至廢除，檢察官成為革命之子，取代腐朽的預審法官成為審前程序的主導者。其次，第二次地位歷史性變革發生在晚近各國訴訟爆炸趨勢到來之際，伴隨著風險社會的到來，各國的刑事司法政策逐漸呈現出“嚴而不厲”的趨勢，刑事案件逐年攀升，刑事司法體系愈發從最后手段走向前臺，成為社會治理的重要抓手，盡管從法理上批評聲音不絕于耳，但司法實踐的現實狀況無法扭轉，客觀情勢推動著檢察官在簡化審判程序中逐步形成了主導地位，以有效分流案件，協助法院應對案多人少的普遍難題。至此檢察官形成了自審前到審判的全流程主導地位。
隨著監察法與2018年刑事訴訟法對檢察機關自偵權的調整，除去我國憲法對逮捕權的特有安排之外，中國的檢察官可能是世界范圍內權力最為弱小的司法官員，名義上檢察官是刑事司法全流程的參與者，但事實上檢察官的權限相當有限。這與憲法中對檢察機關作為法律監督機關的定位以及三機關分工負責、互相配合、互相制約之憲法關系均嚴重不符。現有的檢察官定位根本無從承擔其法律監督的憲法職能，更無法形成對公安機關、人民法院的有效制約，客觀上已經導致偵查機關、審判機關兩權獨大，檢察權的監督制約功能虛置，最終形成了目前我國刑事司法體系的諸多結構性弊端。
伴隨著認罪認罰制度正式入法，我國檢察官的主導地位開始顯露端倪，由于我國刑事程序的分流機制與分流效果仍處于初步階段，可以預見的是在未來很長的一段時間，檢察官在審判程序中的主導作用會逐步強化，最終會形成法官僅負責處理5%左右的不認罪案件，檢察官負責處理95%的認罪案件這樣一種大致格局。其背后的規律正是司法資源有限與刑事司法功能的無限擴張所引發的訴訟爆炸問題，從該書對兩大法系國家發展情況的介紹中可以得知，似乎各國面對上述難題都沒有找到能夠兼顧理想與現實的兩全其美之策。
盡管該書揭示了世界范圍內檢察官主導地位的形成趨勢，但在我國確立檢察官的主導地位仍然需要對一系列中國式問題進行深入研究與思考。
（一）與以審判為中心的訴訟制度改革之關系
十八屆四中全會確定了以審判為中心的訴訟制度改革并將其作為未來一段時間完善我國刑事訴訟制度的重要指引。檢察官的主導地位這一命題與以審判為中心的訴訟制度改革方向從表面上看起來不無矛盾，甚至有觀點認為檢察官的主導地位會威脅到審判中心命題。可見正確認識兩項重大命題的關系是確立檢察官主導地位必須解決的問題。應該認識到，以審判為中心的訴訟制度改革必須輔之以審前案件分流，審判為中心主要體現在不認罪的重罪案件，強調的是普通程序的正當化、精細化，檢察官的主導地位主要適用于認罪認罰等簡化程序的案件以及審前分流和審前程序控制權，二者之間在實質內容上并不矛盾。即使是在認罪認罰的案件中，檢察官對案件的主導或者稱之為裁決處置權，仍然要接受法官的最終審核與認可，從而仍然體現了以審判為中心的基本原則，只不過法官的否決權只在法律明定的例外情形下方可行使，體現了一種備而不用的象征性意義。
（二）與訴訟階段論之關系
我國刑事訴訟縱向構造呈現出明顯的訴訟階段論特征，即公檢法三機關分別負責偵查、起訴與審判，“鐵路警察各管一段”，三個主要的訴訟階段上公、檢、法三機關分別具有排他性的壟斷地位，三個階段相互獨立，基本上僅通過卷宗的流轉前后相連。檢察官的主導地位必須打通三個訴訟階段的隔離態勢，使檢察官在審前程序中成為主導機關，在審判環節上經由簡化程序案件主導著程序的運轉。可見，確立檢察官的主導地位必須打破訴訟階段論的藩籬，重塑刑事訴訟的縱向構造，這一改革才是支撐檢察官主導地位確立的核心問題所在。當然這一改革涉及到公檢法三機關權力的重新配置，屬于司法體制改革的范疇，需要統籌多方力量予以推進，難度不可謂不大。審判中心主義改革推進有限，歸根結底也是由于訴訟縱向構造改革的掣肘。檢察官主導地位與審判為中心的訴訟制度改革在面對這一問題上匯合至同一改革方向上，期待著二者能夠形成改革的合力并推動刑事訴訟縱向構造產生變革。
（三）濫用主導地位之防范
該書揭示在兩大法系國家為防范檢察官主導地位之濫用，普遍設計了兩項看起來效果不錯的制度：一是增強檢察官決定的透明度；二是頒布檢察官裁量權的指南。在中國的語境中上述防弊制度已經到位，比如檢察公開制度、各類辦案指引及大量的司法解釋、細則等已經較好地實現了上述防弊機制的功能。
為進一步回應公眾及法律職業群體對于檢察官主導作用這一新型定位的可能質疑，在中國的語境下仍有必要繼續考慮增加兩類預防濫用的相關機制。一方面可以充分利用現代信息技術在當前司法改革中的應用趨勢，探索擴大適用類案量刑建議精準化的各類軟件，對檢察官的裁量權作出適度限制；另一方面，要充分發揮值班律師制度在認罪認罰中的重要作用，完善值班律師提供實質性法律幫助的各類支撐性制度，借助值班律師或辯護律師的外部監督作用對檢察官的裁量權形成必要制衡。