一、問題、進路與材料
在當代中國司法實踐中,法院院長無疑居于法院內部權力金字塔結構頂端,對司法運行頗具影響。因此,關注并研究法院院長尤其是其角色定位具有重要意義。本文擬從實證視角切入,以“角色—功能”為主線,挖掘實踐中法院院長究竟扮演何種角色、發揮怎樣的功能,進而揭示與之共生的制度語境。
文本層面,當代中國法院院長承擔著“法律家” 、“管理家”與“政治家”的多元角色期待。實踐中法院院長的角色扮演是不是完美地與之契合,尤其是為學界所強調的法律家角色是否如此重要,以至它應居于首位?這值得進一步研究。為核實中國法院院長的角色,作者帶領課題組在S省高級法院及A、B、C三個中級人民法院及其下轄的a1、a2、b、c1、c2五個基層人民法院進行了跟蹤調研。同時,筆者盡量將其它其他已公開發表或披露的文獻資料與信息進行對照,以增強論證和結論的說服力
二、當代中國法院院長的多元角色:基于實證的初步考察
課題組首先對法官、律師及公眾做了整體性的問卷調查。其中,管理家與政治家是受訪者對法院院長最為重要的角色期待,并構成他們認知體系中法院院長的核心角色及能力,而法律家角色則強調不多。
(一)管理家:當代中國法院院長的核心角色
在當代中國法院院長的多元角色中,管理家處于核心地位,這包括“審判管理角色”和“司法政務管理角色”。首先,我國憲法只為法院獨立提供明文保障,這為法院院長的審判管理活動提供了較西方更大的制度空間。由于法院內部自副院長以下大都將時間、精力投入到個案處理與管理中,宏觀上對審判業務活動進行整體管理的職能即被配置給作為法院“一把手”的院長。實踐證明,法院院長往往會在審判管理方面做些文章。尤其是自2011年審判管理成為實踐熱點后,院長在審判管理方面的管理家角色的扮演得到進一步加強。
其次,關于司法政務管理,其核心工作包括法院組織內部優化人、財、物等資源的配置,以及為爭取或維護法院利益與法官利益而對外進行協調。其中,受訪者對法院院長能否“用好人”往往十分看重;同時,法官激勵對法院院長角色扮演提出的要求,同樣也屢為受訪者所提及。與內部管理密切相關,受訪者也認為為法院與法官爭取各種利益而對外進行協調是院長工作的重要內容。由于涉及干警的切身利益,這些活動瑣碎、繁雜且具體,院長必須要花費大量時間用于此,因此,具備較強的行政管理及協調能力自然成為作為管理家的院長必須具備的“本事”。
(二)政治家:變革時代背景下法院院長的重要角色
在當代中國社會轉型的背景下,法院院長政治家角色的扮演成為司法與政治、司法與社會互動中不可或缺的重要內容。根據受訪者的反饋,扮演政治家角色以及是否具備與之相匹配的卓越的對外溝通、協調等能力似乎是目前衡量院長是否稱職的極為重要的標準。從這一點來看,那些具有長期“官場”經歷的行政首長們擔任法院院長無疑要比資深的職業法官更具優勢。這在高級人民法院院長群體中表現最為明顯。從2008年、2013年兩個年份31位高級人民法院院長的履歷中可見,僅有13人(占42%)、10人(占32%)曾有擔任過助理審判員或審判員的經歷。除此之外的其他院長幾乎都是一進法院即擔任院領導。按中國黨政干部的任用慣例,這往往是“其他它部門”的領導干部,其間可能積累的法律職業素養自然相當有限。
此外,隨著經濟社會的持續發展,尤其是網絡等新興傳媒的興起,法院院長在積極與黨政部門溝通協調的同時,還不得不面對日益復雜的網絡輿情或者社會輿情,與公眾和傳媒等新興社會力量的溝通、協調正在成為法院院長逐步凸顯的一項重要職能。
(三)法律家:學界倡導但實踐并未特別重視的角色
法律家角色主要強調法院院長在法律專業素養上的卓越表現。最高人民法院規定院長必須親自辦理一些疑難、復雜、重大案件或新類型案件等棘手案件,并要求院長辦理案件應發揮示范作用。由此而言,法院院長不僅應是一名法律人,更應是一名卓越的法律人(法律家)。這也是中國近十年來學界倡導及司法改革的重要訴求。在基層人民法院,越來越多的院長開始出自司法系統。比如2013年A、B、C市共39位基層人民法院院長中有31人(占80%)系出自法院及檢察院,而且這31位院長均具有10年以上的司法工作時間。中級人民法院院長似乎也呈現相同趨勢,如2000年以后B、C中院先后產生的四任院長均來自司法系統。
不過,據此就判定法院院長扮演法律家角色的特別強調卻稍顯武斷。基于傳統的政法理念,實踐中對法律工作的理解甚為寬泛。而且,即便出自法院系統的院長,其中也有不少是長期在辦公室、政治部這些事務或政工部門工作,甚至自進入法院伊始就未曾任職于審判部門。筆者選取S省、G省中級人民法院院長所做的分析可印證。S省、G省2013年各20位中級人民法院院長中有30%來自非司法機關。此外,S省有4位、G省有2位中院中級人民法院院長來自辦公室及政治部,未有任職審判部門經歷。
需要指出,實踐中還有一個現象值得注意:級別越低的法院對院長法律家角色更看重,而級別越高的法院(中院、高院)則更可能重視不多。筆者統計發現,在基層人民法院中,職業法官出身的院長比例在80%左右;在中級人民法院,具有法、檢工作經歷的院長比例則下降到70%左右。在高級人民法院,法院院長法律專業素養的色彩相對更為淡化,2013年在任的全國31個高級人民法院院長中,接近半數的人(43%)是在半輩子甚至大半輩子都沒有接觸過司法專業工作的情況下,轉眼間就從一個司法外行變成了一名大法官。
三、當代中國法院院長的角色定位:基于語境的深度闡釋
考察域外尤其是英美國家不難發現,現代法院對首席法官/院長的角色期待中尤為強調卓越法律人(法律家),正是基于此,首席法官/院長通常從資深法律人中選任。與域外法治國家相比,中國法院院長政治家與管理家角色的扮演遠甚于法律家。究竟是哪些因素塑造了中國法院院長的這一獨特角色?該問題需要放在宏大的政治背景與組織環境中加以觀察才能有所得。
(一)法院在政治架構中的從屬地位
當前中國對法院院長溝通協調能力及角色扮演的現狀與法院在中國特定政治權力結構中的地位密不可分。當代中國社會的整合機制以黨政部門為核心,司法部門只是黨政社會治理鏈條中的一環。由于對外部資源的依賴性與其自主性成反比,法院在編制、財政等核心資源上嚴重依賴黨政部門,其邏輯結果往往是對代表法院與黨政部門“打交道”的院長應當具備的卓越的溝通協調能力。對組織部門而言,院長們的首要身份還是黨的領導干部、是法院的“當家人”,而非司法機關的“首席法官”。這使得相當一部分法院院長是由黨委“根據組織需要和安排”從其他國家機關調入。
在很長一段時間里,中國的法院一直連同公安、檢察機關被認為是無產階級專政的“刀把子”。即便是當下,法院同樣需要服務于黨政部門的“中心工作”,需要具備明確的“大局意識”。在這種工具化司法理念支配下,對中國法院院長的選拔一直都以“如何保障黨對法院工作的絕對領導”為根本指導思想,而法院院長也要求對黨委保持絕對政治忠誠。這事實上形成了一種一體化的黨政領導干部管理模式和對法院院長思想政治素質的要求。在法院院長的任用上,黨委組織部門往往傾向于派遣其信得過的思想政治素質過硬的人選來主持法院的工作。在黨政領導看來,保證政治上的可靠性,可能遠比職業化更重要。
(二)法院組織規模的迅速擴張
自改革開放以來,法院系統的組織規模急速擴張,這使得法院內部結構發生了很大變化。首先,法院在內部管理上的功能分化,內設的庭、處、室自1979年以來不斷增加。此外,由于中國法院在司法行政事務與審判職能間不存在制度性分離,在業務庭室倍增的同時,相應支撐性的司法行政工作亦隨之增加。其次,法院內部的人員分類、分層、分級管理日益復雜化。為解決人員編制激增產生的管理需求,在法院內部出現日益細密的層級分等。其結果是,法院內部出現難以逆轉的科層化趨勢,并由此衍生了對居于法院科層金字塔頂端的院長能力及角色扮演的特別期待。
在不斷膨脹的組織規模和不斷延伸的科層鏈條中,居于頂端的院長必然會面臨大量管理問題。這些問題錯綜復雜,相應地對院長駕馭、管理整個法院組織體系的能力提出了更高要求。法院組織規模日益龐大化、復雜化的背景下,法院院長必須具備卓越的行政管理能力,方可統籌兼顧,實現既定的組織目標。在實踐中,也正是妥善處理此類事項的行政管理能力(管理家角色)構成了各方對法院院長的實質期待。
(三)中國式法院管理模式
經過長期實踐探索、調整和總結,中國法院已逐步形成了一套較穩定的以“中國式科層制”為特色的,“多主體、層級化、復合式”的審判業務運行機制和管理體制。這樣一個科層化的管控體系大大提升了中國法院常規審判業務活動的理性化水平,從而使得法院院長無論是參與合議庭還是通過主持審判委員會對個案進行深度介入和監控的必要性大為降低,對法院院長法律專業水平的要求亦隨之下降。
總體上,在當代中國法院內部的法官群體中,從助理審判員到分管副院長已不同程度地逐步走向專業化、職業化。由審判員、助理審判員組成的業務型普通法官和由副庭長、庭長、副院長組成的業務型領導法官共同組成的中國式的科層管理模式基本上可以滿足案件裁判質量控制的要求。在此背景下,對院長作為法律家參加合議庭或者審判委員會的制度需求并不強烈,甚至極端地說并不特別需要。這使得法院院長可以超然于個案裁判,專注于承擔對法院總體運行而言更加重要的事務。進一步而言,中國法院內部特殊的管控審判事務的機制在很大程度上已經決定了法院院長沒有必要一定是“一流的法律家”。
結 語
本文無意對中國法院院長多元角色的實際定位進行價值解構,但有一點必須強調,院長的多元角色在互相支撐的同時也可能導致因角色超載而引發角色沖突。在司法職能日益重要的當下,在法院院長事實上主導法院運作的背景下,法院院長內心深處可能因角色沖突與角色超載所產生的困頓,無疑值得我們高度重視。
客觀而言,當下法院院長扮演好管理家與政治家的角色對法院的運轉可能更為重要。至于未來其角色定位是否會發生變化,尤其是是否會凸現法律家角色的重要性,讓法院院長真正成為一個“法律人”,筆者不敢妄下斷言。未來院長重點角色的定位究竟如何取決于若干因素:一是司法部門今后在政治架構中的地位變動。二是目前法院院長在履行職責方面的實際效果。最后,當下的格局是否具有合理性,不應絕對地以某一理念來評判,尤其不能簡單以理想化的法治理念來評價。是否需要改變以及如何改變中國法院院長的角色定位,取決于國情與院情,個中變革恐怕還有相當一段路要走。
文摘來源:《中國法學》2014年第1期
