政府權力清單，實際上是將分布在憲法及不同法律、法規、規章中的授予政府的權力集中到一個清單上。政府部門的權力清單也是如此。即使沒有政府權力清單制度，政府實際上也是有權力清單的，只是分布在憲法和不同的法律、法規、規章之中。
胡錦光 中國人民大學教授
在人民主權原則下，國家的一切權力屬于人民。人民通過憲法和法律，賦予或者授予政府權力。換言之，政府的權力是人民通過憲法和法律授予的。政府的權力由是人民賦予的，這一說法僅僅是從政治上回答了政府權力的來源。而在法治社會，還必須回答政府權力的法律來源。政府權力的法律來源，決定了政府權力的法律邊界。
在分析政府權力的法律來源時，必須首先分析個人權利的來源。人權是人之為人的權利。因此，個人的權利是與生俱來的，是人所應當具有的，是先于憲法和法律而自然存在的，而不是憲法和法律所賦予的。憲法和法律只是對個人應當具有的人權所作出的法律上的確認。換言之，即便憲法和法律不予以確認，人所應當具有的人權仍然是存在的。人不僅僅是個體意義上的人，還是社會意義上的人。作為個體意義上的人，人權是絕對的、固有的、不受限制的。但作為社會意義上的人，即社會共同體中的一員，人的權利必然要受到限制。憲法和法律對個人權利的限制，要受到比例原則的約束。在此前提下，對于憲法和法律對個人權利的合法、正當限制，個人是不可以作為的。除此之外，個人享有其他權利和自由。因此，界定個人權利和自由范圍的基本原則是，法無禁止即自由，即個人不得做法律禁止的事情，除此之外，個人是可以有所作為的。
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《新時代黨員干部的法治思維》
胡錦光 著
定價：35元
中國人民大學出版社
個人可以做法律不禁止的事情，既包括憲法和法律明確確認為權利和自由的行為，也包括憲法和法律沒有明確規定為個人權利和自由的行為。其區別在于，在憲法和法律明確確認為個人權利時，其義務主體為國家，即國家有義務保障個人權利的實現；在憲法和法律未明確規定為權利時，國家沒有義務保障其實現，而由個人自身依據能力來實現，只有當個人的這些權利和自由受到侵犯時，國家才有義務予以救濟。
相反，政府的權力并不是與生俱來的，而是由憲法和法律賦予的，即只有憲法和法律賦予了，政府才有此權力，若憲法和法律沒有賦予，政府即不具有此權力。因此，界定政府權力范圍的基本原則是，法有授權即可為，法無授權不可為，法無授權即禁止。換言之，政府只能做法律授權的事情，不得做法律未授權的事情。政府在作出行政行為之前，首先必須清楚法律是否授權。
為了保證法治政府的建設，近年來，黨中央、國務院大力推行政府的權力清單制度。2015年中共中央辦公廳、國務院辦公廳發布的《關于推行地方各級政府工作部門權力清單制度的指導意見》（以下簡稱《指導意見》）指出:分門別類進行全面徹底梳理行政職權,逐項列明設定依據;對沒有法定依據的行政職權,應及時取消;依法逐條逐項進行合法性、合理性和必要性審查;在審查過程中,要廣泛聽取基層、專家學者和社會公眾的意見;公布權力清單;積極推進責任清單工作。
權力清單制度的基本要求是：（1）工作目標。將地方各級政府工作部門行使的各項行政職權及其依據、行使主體、運行流程、對應的責任等，以清單形式明確列示出來，向社會公布，接受社會監督。通過建立權力清單和相應責任清單制度，進一步明確地方各級政府工作部門職責權限，大力推動簡政放權，加快形成邊界清晰、分工合理、權責一致、運轉高效、依法保障的政府職能體系和科學有效的權力監督、制約、協調機制，全面推進依法行政。（2）實施范圍。根據《指導意見》，地方各級政府工作部門作為地方行政職權的主要實施機關，是這次推行權力清單制度的重點。依法承擔行政職能的事業單位、垂直管理部門設在地方的具有行政職權的機構等，也應推行權力清單制度。
權力清單制度的主要任務是：
（1）全面梳理現有行政職權。地方各級政府工作部門要對行使的直接面對公民、法人和其他組織的行政職權，分門別類進行全面徹底梳理，逐項列明設定依據，匯總形成部門行政職權目錄。各�。ㄗ灾螀^、直轄市）政府可參照行政許可、行政處罰、行政強制、行政征收、行政給付、行政檢查、行政確認、行政獎勵、行政裁決和其他類別的分類方式，結合本地實際，制定統一規范的分類標準，明確梳理的政策要求；其他類別的確定，要符合國家法律法規。
（2）大力清理調整行政職權。在全面梳理的基礎上，要按照職權法定原則，對現有行政職權進行清理、調整。對沒有法定依據的行政職權，應及時取消，確有必要保留的，按程序辦理；可下放給下級政府和部門的職權事項，應及時下放并做好承接工作；對雖有法定依據但不符合全面深化改革要求和經濟社會發展需要的，法定依據相互沖突矛盾的，調整對象消失、多年不發生管理行為的行政職權，應及時提出取消或調整的建議。行政職權取消下放后，要加強事中事后監管。
（3）依法律法規審核確認。地方各級政府要對其工作部門清理后擬保留的行政職權目錄，按照嚴密的工作程序和統一的審核標準，依法逐條逐項進行合法性、合理性和必要性審查。需修改法律法規的，要先修法再調整行政職權，先立后破，有序推進。在審查過程中，要廣泛聽取基層、專家學者和社會公眾的意見。審查結果按規定程序由同級黨委和政府確認。
（4）優化權力運行流程。對確認保留的行政職權，地方各級政府工作部門要按照透明、高效、便民原則，制定行政職權運行流程圖，切實減少工作環節，規范行政裁量權，明確每個環節的承辦機構、辦理要求、辦理時限等，提高行政職權運行的規范化水平。
（5）公布權力清單。地方各級政府對其工作部門經過確認保留的行政職權，除保密事項外，要以清單形式將每項職權的名稱、編碼、類型、依據、行使主體、流程圖和監督方式等，及時在政府網站等載體公布。垂直管理部門設在地方的具有行政職權的機構，其權力清單由其上級部門進行合法性、合理性和必要性審核確認，并在本機構業務辦理窗口、上級部門網站等載體公布。
（6）建立健全權力清單動態管理機制。權力清單公布后，要根據法律法規立改廢釋情況、機構和職能調整情況等，及時調整權力清單，并向社會公布。對權力清單未明確但應由政府管理的事項，政府部門要切實負起責任，需列入權力清單的，按程序辦理。建立權力清單的動態調整和長效管理機制。
（7）積極推進責任清單工作。在建立權力清單的同時，要按照權責一致的原則，逐一厘清與行政職權相對應的責任事項，建立責任清單，明確責任主體，健全問責機制。已經建立權力清單的，要加快建立責任清單；尚未建立權力清單的，要把建立責任清單作為一項重要改革內容，與權力清單一并推進。
（8）強化權力監督和問責。權力清單公布后，地方各級政府工作部門、依法承擔行政職能的事業單位、垂直管理部門設在地方的具有行政職權的機構等，都要嚴格按照權力清單行使職權，切實維護權力清單的嚴肅性、規范性和權威性。要大力推進行政職權網上運行，加大公開透明力度，建立有效的權力運行監督機制。對不按權力清單履行職權的單位和人員，依紀依法追究責任。
政府權力清單，實際上是將分布在憲法及不同法律、法規、規章中的授予政府的權力集中到一個清單上。政府部門的權力清單也是如此。即使沒有政府權力清單制度，政府實際上也是有權力清單的，只是分布在憲法和不同的法律、法規、規章之中。
因為政府的權力范圍是憲法和法律明確授權的部分，所以政府的權力清單只能是正面清單，即憲法和法律明確規定的政府權力、職責。換言之，政府可以做的事情在清單上可以明確列出，而政府不能做的事情在清單上是無法一一列明的。相應的，對于個人權利和企業權利，如果需要列舉清單，則只能是負面清單而不可能是正面清單。個人和企業可以做的事情在清單上無法一一列明，只能將不能做的事情列明。
政府權力清單制度的意義在于：（1）明確和清晰政府權力、職責的事項，國家機關工作人員不需要查找相關的法律規定，即一目了然；（2）可以了解哪些權力和職責是可以簡化的；（3）可以了解哪些授權需要進一步明晰。政府的“放管服”改革，就是在政府權力清單的基礎上進行的。
憲法和法律對于政府的權力采用的是授權原則，而授權原則在一定意義上又可以理解為限權原則。授權原則的含義非常豐富，其中之一是限制政府的權力。（1）授予權力意味著政府享有只限于憲法和法律所授予的權力，政府不享有未被授予的權力，這限定了政府權力的范圍。（2）憲法和法律授予哪些權力，政府只能享有所授予的權力，這限定了政府權力的類別。（3）憲法和法律授予某個國家機關以某種特定的權力，意味著只有該國家機關享有此權力，排除了其他國家機關享有該權力，即所謂的“授權其一，排除其他”。（4）憲法和法律規定國家機關行使該國家權力的條件、程序等，該國家機關必須嚴格依照憲法和法律的規定行使該權力。由授權原則可以推導出有限政府原則，即政府的權力只限于憲法和法律授權范圍之內。由有限政府原則又可以推導出越權無效原則，即政府在沒有獲得憲法和法律授權的情況下作出的任何一個行政行為，在法律上都是無效的。
我國目前有兩部法律明確規定政府越權作出行政行為無效。《行政訴訟法》第70條規定，行政行為有下列情形之一的，人民法院判決撤銷或者部分撤銷，并可以判決被告重新作出行政行為：(4)超越職權的�！缎姓䦶妥h法》第28條規定，具體行政行為有下列情形之一的，決定撤銷、變更或者確認該具體行政行為違法；決定撤銷或者確認該具體行政行為違法的，可以責令被申請人在一定期限內重新作出具體行政行為：……（4）超越或者濫用職權的。法院和行政復議機關在審查行政行為是否合法時，首先審查該行為是否超越職權，一旦構成越權，即判決違法，本案中的其他問題實際上無須審查。
為什么需要制度控權？
文 | 胡錦光
（節選自胡錦光《新時代黨員干部的法治思維》）
國家權力是一把“雙刃劍”
政府通過行使國家權力，有效地維持各類秩序，提供必要的公共產品和公共服務，保障人權。人權的“人”雖然是普遍意義上的人，是不區分國家、民族、種族、性別等的人，是一種自然意義上的人，但在現代，人仍然是以國家為單位生活的，人總是某一個特定國家的人，是一個特定國家共同體中的人。人權除由一系列國際人權公約作出宣示外，其重要的內容還由每一個特定國家以憲法和法律的形式法定化為公民權利，包括公民的基本權利和其他權利。相應的，國家承擔著保障這些基本權利和其他權利實現的義務。在這一意義上，國家是保障人權實現的最有效的組織，國家權力是保障人權實現的最有效的力量。如果沒有國家，沒有國家權力，沒有國家權力的有效運行，人權是不可能實現的。
國家權力實質上是對人權限制的總和。同時，國家權力的內容及特性又決定了它極有可能侵犯人權。國家權力就是控制和分配社會有限資源的強制力。從內容上看，國家權力控制和分配的是社會的有限資源。社會資源總是處于有限狀態，國家權力恰恰就是控制并且分配這些資源的力量。國家權力應當控制多少社會資源、如何分配這些社會資源，是任何一個社會必須解決的問題，而更深層次的問題是控制和分配這些資源的國家權力如果不受到限制，它在控制和分配這些資源時，必然會被濫用。從國家權力的特性看，它具有極強的強制力。國家是一種特殊的社會組織，這一組織的特征與其他社會組織的特征相比較，除了較強的嚴密性之外，最重要的特征在于它的特殊的強制力。控制和分配有限的社會資源和特殊的強制力，構成了國家權力的基本特征。由此，國家權力具有以下兩個消極特性：
濫用，即絕對的權力必然導致絕對腐敗。所謂濫用，即國家權力獲得了憲法和法律的授權，但實際行使權力的目的與授權的目的不一致。所謂絕對的權力，即不受控制、約束和監督的權力，這樣的權力必然被濫用。孟德斯鳩說，一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經驗。
擴張，即如孟德斯鳩所說，有權力的人往往使用權力一直到遇有界限的地方才休止。所謂擴張，即國家機關越出了授權范圍。如前所述，在法治社會中，任何一種權力都存在法律邊界，但權力不可能自覺地在法律邊界之內行使。因此，權力還存在另外一個邊界，即實際邊界。最理想的狀態是實際邊界與法律邊界重合。權力的實際邊界受制于外界制約和監督力量，如果權力的外界制約和監督有力，則實際邊界就會與法律邊界重合；反之，如果權力的外界制約和監督無力，則權力的實際邊界就會大大超出法律邊界。
無論是權力濫用，還是權力擴張，都必然會侵犯人權。在這一意義上，國家權力又是侵犯人權的重要因素。與個人侵犯人權的情況不同，國家權力侵犯人權在表面上表現為有合法的形式，同時又有極其強大的強制力作為后盾。
人類社會發展至今，人們面對國家權力存在著兩難選擇：如果沒有國家權力，人權實際上沒有保障；而如果有了國家權力，人權也沒有保障�？梢哉f，人類自有國家以來，一直在想方設法解決這一難題——如何發揮國家權力的積極作用以避免其消極作用。人類社會的政治文明、制度文明就是解決這一難題的進步的產物和結果。所謂文明國家，就是國家權力的積極作用得到充分發揮、消極作用得以抑制的國家；所謂野蠻國家，就是國家權力的積極作用未能得到充分發揮、消極作用未能得以抑制的國家。
人性的兩面性
在人民主權原則下，人民能否通過選舉出道德品質優秀的人代表自己行使國家權力，以避免其濫用和擴張權力？即能否通過掌握國家權力的人的自律，通過他們自身的道德修養，通過對他們進行持續不斷的思想教育，來達到防止國家權力的濫用和擴張的效果？換言之，雖然國家權力必然濫用和擴張，但掌握國家權力的人的道德自律性能夠保證國家權力在法律邊界之內行使。
這里就需要問一個基本的問題：代表人民掌握國家權力的“人”是否是人？回答當然只能是肯定的。在此基礎上，需要追問一個問題：人性是什么？即人性是自私的還是高尚的？人性惡還是人性善？人是天使還是魔鬼？自私和高尚是人性中的兩面。換言之，人性中既有自私的一面，也有高尚的一面，可以說，人性是兩者兼而有之的。如果一概而論地認為人性都是自私的，顯然是不全面的，因為這將使社會中的那些善舉無法解釋；如果一概而論地認為人性都是高尚的，顯然也是不客觀的，因為這將使社會中的那些惡行無法解釋。因此，實際上，人性中既存在自私的一面，也存在高尚的一面。
我們知道，社會的運行和秩序必然需要制度、規則，而在制定制度、規則時，就必須在人性惡和人性善之間作出假設。假設的前提不同，制度、規則的設計也就有所不同。如果假設人性善，人民所選舉出來作為代表自己行使國家權力的人都是天使，那么，憲法和法律在授予其權力時，就無須同時設計各種監督制度，以防止其濫用和擴張權力；如果假設人性惡，人民在不得不將國家權力授予其行使的同時，必然考慮到其濫用和擴張權力的可能性，在憲法和法律中預先設計各種監督制度，以防止其濫用和擴張權力。
人類幾千年的國家生活經驗反復告訴我們，如果以假設人性惡為前提設計制度，則我們個人的權利更能受到保障。鄧小平同志曾深刻地指出，好的制度能讓壞人干不了壞事，不好的制度，能讓好人變壞。所謂好的制度，就是在假設人性惡的前提下，預先設計了各種防止權力濫用和擴張的監督制度，設計了權力行使的各種底線要求的制度。即使是道德品質惡劣的人，因受到種種制度上的約束和監督，也無法實施惡行。所謂壞的制度，就是在假設人性善的前提下，只賦予權力而不對權力進行監督和約束的制度。即使是道德品質高尚的人，在權力所帶來的巨大利益誘惑面前，道德自律底線也會崩潰、失守，而作出違法犯罪的行為。
對于人性惡的假設，在理論上也能夠找到充分的根據。按照馬克思主義理論，人類在進入共產主義社會以后，即不需要國家和國家權力以處理社會公共事務。共產主義實現的基本條件是物質的極大豐富和社會成員的思想覺悟極大提高。在目前的社會發展階段，還需要國家和國家權力，說明物質沒有達到極大豐富的程度，也說明社會成員的思想覺悟沒有達到極高的程度。換言之，國家和國家權力存在的必要性是以社會成員思想覺悟沒有極大提高這一假設為前提的。另外，所有的人都會認為為了維持社會秩序，法律的存在是必要的。那么，法律的內容是什么呢？法律規定的內容是為了維持社會各類秩序所必需的最低道德。國家為什么要將最低道德以法律的形式作出規定，并以國家強制力要求社會成員必須遵守？顯然，這是以如果依靠社會成員的自律，社會最低道德也無法實現這一假設為前提的。
在假設人性惡的前提下，人在不掌握國家權力的情況下，有可能作惡，但其危害性總體上是有限的；但如果人掌握了權力，必然濫用和擴張的國家權力，甚至有可能作大惡。
河南省交通廳長“前腐后繼”
第一任廳長曾錦城在任時曾以寫血書的方式向省委表示：“我以一個黨員的名義向組織保證，我絕不收人家的一分錢，絕不做對不起組織的一件事……”第二任廳長張昆桐一上任便向省委領導表示一定要吸取前任廳長的沉痛教訓，并提出口號：“讓廉政在全省高速公路上延伸�！钡谌螐d長石發亮在剛上任時提出的口號是“一個‘廉’字值千金”，并將其細化成“兩個原則”：“不義之財分文不取，人情工程一件不干�！钡谒娜螐d長董永安賭咒發誓“要秉公用權，謹守廉潔之節；要生活正派，始終做到清正廉潔”。
上述四位廳長中，曾錦城被判處有期徒刑15年，其他三位廳長均被判處無期徒刑。筆者認為，四位廳長在組織找其談話之時及上任之初所表示的上述決心，是其內心真實意思的表達。但是，交通廳長權力巨大，巨大的權力必然會帶來巨大的利益誘惑，如果僅僅依靠其自律去抵御巨大的利益誘惑，則必然出現上述結果。如果在制度設計時已經預料到其必然濫用權力和擴張權力，使其不擁有巨大的權力；同時在其行使權力時公開透明、依據正當程序，達到使其不能貪的效果；再輔之以思想教育和不敢貪的機制監管，那么，上述四位廳長就有可能不因貪污腐敗而被判刑。
英國政府雇用私人船只運送囚犯至澳大利亞
澳大利亞曾經是英國的罪犯流放地。英國政府雇用了一些私人船只將犯人運送至澳大利亞。開始時，依上船人數支付費用，在運送過程中的死亡率達到37%；而后，仍然依上船人數支付費用，政府派人監督，犯人在運送過程中的死亡率達到35%；最后，依上岸人數支付費用，犯人在運送過程中的死亡率達到1%。
上述第一種做法是假設私人船只老板人性高尚，有著人的基本良心，既然拿到了錢，就會安全地將犯人運到澳大利亞，但這種做法的結果是失敗的。第二種做法是假設私人船只老板雖人性高尚，但其在運送過程中可能不盡職盡責，因此，政府選派官員監督，但未預料到官員也可能是自私的，可能濫用監督權力，這種做法的結果也是失敗的。第三種做法是假設私人船只老板是自私的，而針對其自私逐利的心理并利用這一點，這種做法達到了最好的效果。可見，在設計制度時，如果假設人性是高尚的，人都是有覺悟的，制度的運行依靠人的覺悟，那么制度是一定會失敗的；如果假設人性是自私的，設計制度時肯定人的自私并利用人的自私，以維護公共利益為目標，制度就能夠成功。
如何保證降落傘質量？
第二次世界大戰中期，美國空軍降落傘質量的合格率為99?9%，這意味著在每1 000個跳傘的士兵中,可能有一個士兵因為降落傘的質量不合格而送命。軍方要求降落傘質量的合格率為 100%，廠家表示無法達到，瑕疵是難免的。最后，軍方改變檢測方法，每次檢測時，從降落傘中隨機抽一個出來，讓廠家負責人先使用該降落傘跳傘，降落傘的不合格率遂變為零。
這個案例說明，自私是人的本性，譴責人的自私本性，甚至試圖改變人的自私本性，都是徒勞的。人既是個體意義上的人，也是社會意義上的人，但人首先是個體意義上的人。作為個體意義上的人，必然先考慮自己的利益，這是非常正常的思維，應當是無可厚非的。但作為一個社會意義上的人，又必須考慮他人的利益和公共利益，必須考慮個人的社會責任和社會義務，實際上，只有這樣，自身的利益才能夠真正得以實現。作為一個人，在考慮自身利益之后，必須考慮他人和社會的利益，這才是一種正常的思維。而制度的設計必須假設人的自私本性，并利用人的自私本性，促使人在思維和行為上盡到自己的社會責任和社會義務，而不只是一味地批評和譴責人的自私本性。
▶內容簡介◀本書緊扣新時代習近平中國特色社會主義法治精神，圍繞十八大、十九大以來最新的法治思想和精神，用簡明的語言、清晰的邏輯、生動的案例講解了黨員領導干部需要具備哪些法治思維，更為重要的是如何在日常工作中運用法治思維來思考問題、解決問題。本書觀點精辟，行文風趣，深入淺出，既有現實關照，又有理論高度，融案例、知識、思維方法于一體，具有很強的現實指導性和可操作性，是一本適合廣大黨員干部學習閱讀的法治讀物。
