現(xiàn)代問(wèn)責(zé)要求責(zé)任主體很清晰、問(wèn)責(zé)的標(biāo)準(zhǔn)和事實(shí)關(guān)系都公開(kāi)透明，同時(shí)允許自我辯解，對(duì)于因果關(guān)系和免責(zé)事由必須履行充分的說(shuō)明義務(wù)。如果忽視了這些差異，改革中導(dǎo)入的司法問(wèn)責(zé)舉措很可能落入傳統(tǒng)承包責(zé)任制的窠臼。
要推行司法責(zé)任制，必須抓好“兩個(gè)關(guān)鍵”，一個(gè)是允許甚至鼓勵(lì)律師對(duì)審判活動(dòng)進(jìn)行技術(shù)挑剔，另一個(gè)是推動(dòng)判例評(píng)析和研究以及法律解釋體制的改革。在“去行政化”的改革之后，對(duì)法官裁量權(quán)的縱向的、行政性的監(jiān)督有所弱化，需要通過(guò)律師較真的方式進(jìn)行橫向的、專(zhuān)業(yè)性的監(jiān)督，為此還必須加強(qiáng)審判過(guò)程中的法律解釋和法律推理環(huán)節(jié)。
如果法院的行政色彩很濃，還承擔(dān)審判之外的各種職能，那么在第一線辦案法官的比重勢(shì)必下降，人數(shù)勢(shì)必變得越來(lái)越龐大。員額制改革舉措僅僅試行一年就向全國(guó)推廣是存在很大風(fēng)險(xiǎn)的。各地情況相去甚遠(yuǎn)，試點(diǎn)單位潛在的一些問(wèn)題很可能通過(guò)推廣凸顯出來(lái)，引起某種混亂，甚至在某個(gè)時(shí)間節(jié)點(diǎn)上誘發(fā)法律秩序危機(jī)。
對(duì)于當(dāng)今中國(guó)司法實(shí)踐的具體狀態(tài)和問(wèn)題，當(dāng)局抱有清醒的認(rèn)識(shí)，是了解癥結(jié)所在的。新一輪司法改革推出的很多措施，經(jīng)過(guò)試點(diǎn)、調(diào)研和反復(fù)討論，大都有的放矢，比較到位。
在司法改革的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)全面推廣之際，中央政法委孟書(shū)記和各位領(lǐng)導(dǎo)今天召集專(zhuān)家學(xué)者座談，根據(jù)我的理解，主要目的或者理由有兩條：
一是想聽(tīng)真話、觀實(shí)情，準(zhǔn)確把握在制度設(shè)計(jì)和操作過(guò)程中顯露出來(lái)的或者潛在的利弊得失，因?yàn)閷?zhuān)家學(xué)者沒(méi)有體制內(nèi)官員那么多的顧忌，套話和奉承的話較少。
二是想確認(rèn)從實(shí)踐中歸納出來(lái)的做法和制度有沒(méi)有充分的法理基礎(chǔ)，在思想上、理論上是否經(jīng)得起推敲，能否排除邏輯上的混亂和矛盾。基于這樣的理解，我來(lái)談?wù)勛约旱目捶ǎ瑐?cè)重學(xué)理分析，不回避和掩飾問(wèn)題。
司法改革頂層設(shè)計(jì)的四個(gè)基本因素
首先需要梳理一下司法體制改革的問(wèn)題狀況。我認(rèn)為，司法改革的頂層設(shè)計(jì)必須把以下四個(gè)基本因素作為綱要或者樞紐，由此我們也可以確立對(duì)司法改革進(jìn)行考察和評(píng)估的框架。
第一、司法公正
這是最根本的要求。為了實(shí)現(xiàn)司法公正，就必須適當(dāng)限制司法人員進(jìn)行裁量的權(quán)限，防止審判的主觀任意性。我們的應(yīng)對(duì)舉措是建立和加強(qiáng)司法責(zé)任制。
第二、司法權(quán)威
當(dāng)今中國(guó)的最大問(wèn)題是司法缺乏權(quán)威。要從根本上解決這個(gè)問(wèn)題，必須對(duì)國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)進(jìn)行改造，提高司法權(quán)的地位。導(dǎo)入司法性質(zhì)的違憲審查制就是一根操作杠桿。但是，權(quán)力結(jié)構(gòu)的重組有制度成本，會(huì)耗費(fèi)時(shí)間。所以當(dāng)前司法改革的策略是側(cè)重提高審判的質(zhì)量水準(zhǔn)，通過(guò)司法的專(zhuān)業(yè)化、精密化來(lái)樹(shù)立司法的權(quán)威性。
因此，員額制就成為一項(xiàng)重要舉措。員額制的本意是通過(guò)壓縮規(guī)模、提高待遇的方式促使法官、檢察官的精英化。如果司法官員都非常優(yōu)秀，判斷正確率就會(huì)大幅度上升，司法的權(quán)威就會(huì)增強(qiáng)。
第三、司法效率
在法定審理期限內(nèi)及時(shí)提供制度上的救濟(jì)，當(dāng)事人的合法權(quán)益就會(huì)得到更好的保障，正義就會(huì)更充分地實(shí)現(xiàn)。從1990年代后期開(kāi)始，案件流程管理制度就是提高司法效率的主要方法。法院內(nèi)部的職權(quán)分離、功能分化、人員分類(lèi)，目的也是提高業(yè)務(wù)處理的效率。
第四、司法便民
主要做法是適當(dāng)降低形式性要求、簡(jiǎn)化程序、利用院外解紛機(jī)制。我們還有一個(gè)值得關(guān)注的對(duì)策是應(yīng)用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)搭建訴訟服務(wù)平臺(tái)。
上海市高級(jí)人民法院的司法大數(shù)據(jù)庫(kù)和網(wǎng)上司法平臺(tái)建設(shè)的成就非常大，兼顧了司法效率和司法便民這兩個(gè)方面，在國(guó)際上都是很先進(jìn)的，令人自豪。
從這些年來(lái)各地司法改革的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，在司法效率和司法便民方面下的功夫都比較大，效果也比較明顯。但是，司法公正和司法權(quán)威方面卻還有很多有待改進(jìn)的地方，所以2016年司法改革的重點(diǎn)就是責(zé)任制和員額制。我下面就集中談?wù)勥@兩項(xiàng)制度改革舉措。
抗辯清單和律師的專(zhuān)業(yè)化監(jiān)督對(duì)司法問(wèn)責(zé)的深遠(yuǎn)意義
關(guān)于司法責(zé)任制，根據(jù)我的解讀，中央規(guī)范性文件主要提出了兩個(gè)基本命題：
①“讓審理者裁判，讓裁判者負(fù)責(zé)”。在某種意義上可以說(shuō)，這個(gè)命題的實(shí)質(zhì)是以責(zé)任制倒逼獨(dú)任制——使得審判主體明晰化，從而可以進(jìn)行司法問(wèn)責(zé)。
②“把放權(quán)與監(jiān)督結(jié)合起來(lái)”。由于司法改革的方向是賦予法官更大的獨(dú)立性和自主性，為了防止濫用裁量權(quán)的事態(tài)，必須加強(qiáng)責(zé)任制。在這個(gè)意義上也可以說(shuō)，是要把責(zé)任制作為辦案質(zhì)量和司法公正的保障。
然而沒(méi)有監(jiān)督就無(wú)從問(wèn)責(zé)，責(zé)任制就勢(shì)必流于形式。因此，司法責(zé)任制其實(shí)是以加強(qiáng)監(jiān)督為前提條件的。可中國(guó)傳統(tǒng)的制度環(huán)境里從來(lái)就不缺乏監(jiān)督，不缺乏責(zé)任制的文化基因。問(wèn)題是什么樣的監(jiān)督機(jī)制才真正符合司法規(guī)律，符合國(guó)家治理體系現(xiàn)代化的要求？這是我們?cè)谟懻撍痉ㄘ?zé)任制時(shí)不得不面對(duì)的核心問(wèn)題。
中國(guó)歷來(lái)強(qiáng)調(diào)的承包責(zé)任、結(jié)果責(zé)任與目前國(guó)際上通行的問(wèn)責(zé)之間存在本質(zhì)的區(qū)別。現(xiàn)代問(wèn)責(zé)要求責(zé)任主體很清晰、問(wèn)責(zé)的標(biāo)準(zhǔn)和事實(shí)關(guān)系都公開(kāi)透明，同時(shí)允許自我辯解，對(duì)于因果關(guān)系和免責(zé)事由必須履行充分的說(shuō)明義務(wù)。如果忽視了這些差異，改革中導(dǎo)入的司法問(wèn)責(zé)舉措很可能落入傳統(tǒng)承包責(zé)任制的窠臼。
要防止這個(gè)誤解，司法責(zé)任制必須注意這樣的結(jié)構(gòu)調(diào)整：從結(jié)果到過(guò)程，從斷定到證明。這樣才能使責(zé)任制符合司法規(guī)律。什么叫司法規(guī)律？法官居中判斷、司法程序?qū)Π讣鲎罱K了結(jié)、所有審判都必須在嚴(yán)格守法和嚴(yán)格論證的基礎(chǔ)上進(jìn)行，這些就是司法規(guī)律的基本特征。
為此，我對(duì)司法責(zé)任制提出三點(diǎn)建議。
第一點(diǎn)、符合司法規(guī)律的責(zé)任制必須以審判為中心、以抗辯為抓手。
在這個(gè)意義上，司法責(zé)任制改革與以審判為中心的訴訟制度改革是密切相連的。最重要的舉措是明確“兩個(gè)清單”，即法官的責(zé)任清單與當(dāng)事人的抗辯清單，以便具體限制裁量權(quán)限，并通過(guò)判決書(shū)中記錄法官少數(shù)意見(jiàn)和反對(duì)意見(jiàn)等方式加強(qiáng)對(duì)抗性辯論和推理的成分，使司法問(wèn)責(zé)能落實(shí)到人。
要推行司法責(zé)任制，必須抓好“兩個(gè)關(guān)鍵”，一個(gè)是允許甚至鼓勵(lì)律師對(duì)審判活動(dòng)進(jìn)行技術(shù)挑剔，另一個(gè)是推動(dòng)判例評(píng)析和研究以及法律解釋體制的改革。在“去行政化”的改革之后，對(duì)法官裁量權(quán)的縱向的、行政性的監(jiān)督有所弱化，需要通過(guò)律師較真的方式進(jìn)行橫向的、專(zhuān)業(yè)性的監(jiān)督，為此還必須加強(qiáng)審判過(guò)程中的法律解釋和法律推理環(huán)節(jié)。
公開(kāi)判決理由并促進(jìn)相關(guān)研討，則可以防止熟人社會(huì)中律師的專(zhuān)業(yè)化監(jiān)督失靈的問(wèn)題，使得司法決定受到各方面的監(jiān)督以及歷史的監(jiān)督。司法責(zé)任制下的問(wèn)責(zé)主要堅(jiān)持“兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)”，即程序公正原則與論證合理原則。只要以上幾點(diǎn)技術(shù)性建議能夠采納，規(guī)則博弈和制度變遷的邏輯就會(huì)推動(dòng)司法問(wèn)責(zé)步入正軌、漸臻佳境。
按照與法院同樣的模式進(jìn)行檢察院改革將后患無(wú)窮
我的第二點(diǎn)建議是，對(duì)法院與檢察院應(yīng)該分別設(shè)計(jì)責(zé)任制，不可混為一談。
但是，在目前司法改革的實(shí)踐中，檢察院的制度舉措與法院的制度舉措如出一轍，并沒(méi)有實(shí)質(zhì)性區(qū)別，例如員額、待遇、組織結(jié)構(gòu)、獨(dú)任或主任檢察官責(zé)任制等等，幾乎是跟法院亦步亦趨。這樣的狀態(tài)是有問(wèn)題的，甚至是危險(xiǎn)的。
我們都知道，檢察院系統(tǒng)要奉行檢察一體原則，承認(rèn)檢察長(zhǎng)的決定權(quán)、命令權(quán)、指揮權(quán)，檢察官必須服從上級(jí)的指揮和監(jiān)督，因?yàn)闄z察院是國(guó)家利益的代表、公共利益的代表，并非居中進(jìn)行判斷的第三方機(jī)構(gòu)，并且依法承擔(dān)刑事偵查職責(zé)。
當(dāng)然，檢察官也必須具有一定的獨(dú)立性，但這種獨(dú)立性的目的是要保障審判獨(dú)立，在一定程度上甚至可以說(shuō)是從審判獨(dú)立原則派生出來(lái)的。
如果檢察一體原則與檢察獨(dú)立原則發(fā)生沖突，引起糾結(jié)，除非上級(jí)的命令明顯違法，否則檢察官必須服從命令。
如果這種服從與檢察官的內(nèi)心確信沖突太大，他充其量只能請(qǐng)求轉(zhuǎn)移業(yè)務(wù)處理權(quán)限，即請(qǐng)求上級(jí)命令其他檢察官處理該案或者上級(jí)直接處理該案，或者干脆辭職。
如果根據(jù)反腐法治化的需要進(jìn)一步加強(qiáng)檢察院的刑偵權(quán)限，如果讓檢察院有權(quán)提起公益訴訟，那就更應(yīng)該強(qiáng)調(diào)檢察一體這個(gè)側(cè)面在司法問(wèn)責(zé)制中的特殊意義。
由此可見(jiàn)，在檢察院系統(tǒng)，責(zé)任的主體是集體而不是個(gè)體，問(wèn)責(zé)的方式是行政性的，因而監(jiān)督指揮的權(quán)限在上級(jí)而不在同一平面的其他主體。否則，就有可能導(dǎo)致檢察官自行其是、出入人罪的事態(tài)，國(guó)家利益和公共利益變得碎片化。
法院則不同，審判者必須只服從法律，問(wèn)責(zé)的標(biāo)準(zhǔn)也僅問(wèn)違法與否，只有這樣才能保障判斷的中立性和公正性。因此，法院系統(tǒng)不能說(shuō)審判一體，而必須強(qiáng)調(diào)法官自律原則。在這樣的不同條件中設(shè)計(jì)司法責(zé)任制，責(zé)任的主體當(dāng)然不是集體而是個(gè)體，對(duì)審判活動(dòng)公正性的監(jiān)督是多種多樣的，問(wèn)責(zé)的方式是法理型的，而不應(yīng)該是行政性的。
在程序化職業(yè)保障的前提下進(jìn)行司法問(wèn)責(zé)
對(duì)司法責(zé)任制改革，我的第三點(diǎn)建議是應(yīng)該讓責(zé)任與權(quán)力、資源、職業(yè)保障之間比例相當(dāng)，防止責(zé)任負(fù)荷過(guò)重，特別是不能片面追究結(jié)果責(zé)任。
現(xiàn)在試點(diǎn)單位的司法責(zé)任制實(shí)踐明顯受到傳統(tǒng)的承包責(zé)任制影響，過(guò)分側(cè)重結(jié)果責(zé)任而不是說(shuō)明義務(wù)，過(guò)分側(cè)重對(duì)社會(huì)效果的政治性考量而不是法理標(biāo)準(zhǔn)，過(guò)分側(cè)重制裁的威懾力量而不是職業(yè)保障。如果對(duì)結(jié)果責(zé)任的追究是終身的，那么法官、檢察官們的責(zé)任負(fù)荷的確太嚴(yán)苛、太沉重，最后很可能促進(jìn)司法人員回避責(zé)任和轉(zhuǎn)嫁責(zé)任的行為。
何況目前的司法政策并沒(méi)有確立法官只服從法律的原則，在顧全大局、注重群眾滿(mǎn)意度的口號(hào)下，問(wèn)責(zé)標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)變得曖昧不清，法官推卸責(zé)任的退路本來(lái)就是“路路通”似的狀態(tài)，最終很可能演變出無(wú)人判斷、無(wú)人負(fù)責(zé)的局面。
鑒于上述問(wèn)題，應(yīng)該強(qiáng)調(diào)對(duì)法官、檢察官們工作的程序保障、職業(yè)保障，不能片面追究結(jié)果責(zé)任。另外，要使待遇與責(zé)任相匹配，通過(guò)薪酬以及其他方面的優(yōu)渥待遇確保吸引優(yōu)秀人才來(lái)執(zhí)掌司法權(quán)，形成和加強(qiáng)法官、檢察官忠實(shí)于職守的內(nèi)在動(dòng)機(jī)和執(zhí)行能力。要通過(guò)權(quán)力和資源的重組來(lái)克服司法過(guò)程中的障礙和配套條件缺失的問(wèn)題。
當(dāng)司法公正受到外部因素制約，判決執(zhí)行受到妨害時(shí)，政法委員會(huì)應(yīng)該出面協(xié)調(diào)各種權(quán)力關(guān)系，進(jìn)行縱橫捭闔。在這個(gè)意義上，可以適當(dāng)重新定位政法委的功能。
司法職務(wù)的不同設(shè)計(jì)方案與中國(guó)的模式選擇
接下來(lái)再看司法員額制。員額制的核心問(wèn)題不在人數(shù)，而在模式。法官人數(shù)多少為宜，必須結(jié)合審判方式和法律職業(yè)人員的構(gòu)成來(lái)討論。如果在案件事實(shí)的調(diào)查和證明過(guò)程中繼續(xù)采取職權(quán)探知方式，那么法官多、律師少的特殊結(jié)構(gòu)就很難改變，隨著權(quán)利義務(wù)關(guān)系的復(fù)雜化法官人數(shù)再增加些也許還是感到不夠用。
如果法院的行政色彩很濃，還承擔(dān)審判之外的各種職能，那么在第一線辦案法官的比重勢(shì)必下降，人數(shù)勢(shì)必變得越來(lái)越龐大。員額制改革舉措僅僅試行一年就向全國(guó)推廣是存在很大風(fēng)險(xiǎn)的。各地情況相去甚遠(yuǎn)，試點(diǎn)單位潛在的一些問(wèn)題很可能通過(guò)推廣凸顯出來(lái)，引起某種混亂，甚至在某個(gè)時(shí)間節(jié)點(diǎn)上誘發(fā)法律秩序危機(jī)。
在這里不得不指出的是，我們司法職務(wù)設(shè)計(jì)的基本模式還不很明確。歐洲大陸法系采取的是職業(yè)法官模式，法官、檢察官、律師從一開(kāi)始就分類(lèi)遴選和培養(yǎng)，法官助理是法官的來(lái)源。英美判例法系采取的法曹一元模式，法官是從優(yōu)秀的、經(jīng)驗(yàn)豐富的、有良好口碑的律師當(dāng)中遴選出來(lái)，法官助理是輔助系列。
在美國(guó)一些州，還采取法官民選模式，根據(jù)民意來(lái)選舉法官，會(huì)加強(qiáng)司法人員的政治性和流動(dòng)性，因而法官助理在一定程度上也可以看成審判質(zhì)量的穩(wěn)定裝置。
我們的司法職務(wù)設(shè)計(jì)方案是什么？法官有一點(diǎn)民選色彩，但基本上屬于職業(yè)法官的范疇，然而司法改革又采取了某些類(lèi)似法曹一元的舉措，具有很強(qiáng)的混合性，容易引起邏輯上的矛盾和混亂。
正因?yàn)樗痉殑?wù)設(shè)計(jì)的模式還沒(méi)有明確，所以司法人員種類(lèi)的布局上出現(xiàn)了一些問(wèn)題，員額制法官遴選委員會(huì)的定位也不太清晰。在這樣的情況下匆忙修改法院和檢察院組織法是不穩(wěn)妥的，弄不好反倒會(huì)妨礙司法體制改革收官，甚至在不經(jīng)意間引發(fā)憲法上的問(wèn)題。順便說(shuō)一下，立法和修法太匆忙、太草率，甚至朝令夕改，這是我國(guó)常見(jiàn)的問(wèn)題，不利于樹(shù)立法律體系的威信。
推行員額制在操作上應(yīng)該注意的幾項(xiàng)舉措
判斷員額制改革成敗的主要標(biāo)準(zhǔn)是看能否穩(wěn)定第一線審判隊(duì)伍，留住專(zhuān)業(yè)骨干。
員額制法官的薪酬上調(diào)50%，在現(xiàn)有條件下已經(jīng)難能可貴，但與律師的收入和法官的責(zé)任相比還是很不對(duì)稱(chēng)的。目前試點(diǎn)單位的變通做法是通過(guò)薪酬加辦案補(bǔ)貼、以各種補(bǔ)貼為主的方式進(jìn)行矯正，但這樣做的結(jié)果實(shí)際上會(huì)抵消、至少是削弱了加薪的預(yù)期效果。
為了防止優(yōu)秀的法官流失，需要在簡(jiǎn)單的薪酬上調(diào)、辦案補(bǔ)貼之外考慮具有長(zhǎng)期效果的、多樣化的激勵(lì)機(jī)制，例如推遲法官退休年齡、實(shí)行累進(jìn)成比例遞增的薪酬制、對(duì)于持續(xù)工作十年以上的法官提供其他優(yōu)渥待遇和尊榮感等等。
員額制在推行過(guò)程中存在嚴(yán)重的區(qū)域間不平衡，有的案件多卻員額少，有的優(yōu)秀法官多卻員額少。按照行政區(qū)劃和原有指標(biāo)確定員額框架固然便捷，但結(jié)果卻會(huì)造成苦樂(lè)不均。即便按照案件數(shù)量進(jìn)行調(diào)節(jié)，案件數(shù)量并非恒定不變的，何況不同地區(qū)員額制法官的素質(zhì)參差不齊的問(wèn)題過(guò)于嚴(yán)重就會(huì)違背改革初衷。
因此，我建議采取廣域統(tǒng)一遴選員額制法官的方式。如果員額制的指標(biāo)數(shù)量以及遴選工作都在省市一級(jí)確定，待遇也統(tǒng)一化，就能防止有些地方優(yōu)秀法官不能進(jìn)入員額制、另外一些地方員額制法官素質(zhì)不理想的問(wèn)題。
這樣做也有利于員額制法官遴選程序的公開(kāi)透明，杜絕某些地方對(duì)司法管理崗位上的既有法官在考核中進(jìn)行特別加分的做法，讓在審判第一線勤奮工作的優(yōu)秀中青年審判人員看到希望。還要盡早給法官助理進(jìn)行適當(dāng)定位。
法官助理究竟是法官的來(lái)源還是法官的輔助？
如果是法官來(lái)源，大概多少人有可能轉(zhuǎn)入員額制法官系列？大概需要等待多長(zhǎng)時(shí)間？
遴選的標(biāo)準(zhǔn)和程序如何？
如果等上七、八年還前景未卜，能否留得住優(yōu)秀的青年司法工作人員？
如果是法官輔助，他們與書(shū)記員的區(qū)別何在、怎樣進(jìn)行分工？
如果法官助理乃至?xí)泦T不肯認(rèn)真服從法官的調(diào)度，法官有沒(méi)有足夠的人事話語(yǔ)權(quán)？
在推廣員額制之際還有這樣一系列問(wèn)題有待解決，這是我們不能不充分注意的。為了抓住難得的歷史機(jī)遇，確保司法體制改革軟著陸、低風(fēng)險(xiǎn)，必須未雨綢繆、周密安排。