規(guī)劃是為實(shí)現(xiàn)某種目標(biāo)而對(duì)未來進(jìn)行的較為長遠(yuǎn)的設(shè)想和部署，在我國表現(xiàn)為以“國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃”為代表的中央和地方綜合性規(guī)劃、以《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》為代表的中央和地方各類專項(xiàng)規(guī)劃等。產(chǎn)業(yè)政策廣義上等同于經(jīng)濟(jì)政策，狹義上僅指產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策，其核心是政府規(guī)劃、誘導(dǎo)和干預(yù)產(chǎn)業(yè)形成和發(fā)展的經(jīng)濟(jì)政策。相較而言，規(guī)劃較為宏觀，內(nèi)容上包括經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)治理等諸方面；產(chǎn)業(yè)政策集中于經(jīng)濟(jì)層面，起到將宏觀規(guī)劃轉(zhuǎn)化為具體經(jīng)濟(jì)措施的引導(dǎo)和銜接功能。鑒于國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃與各類產(chǎn)業(yè)政策有逐漸趨于融合的趨勢，即規(guī)劃目標(biāo)及實(shí)現(xiàn)呈現(xiàn)政策化特征、產(chǎn)業(yè)政策為全面規(guī)劃在具體產(chǎn)業(yè)的體現(xiàn)和落實(shí)，因而在法的層面可將其并稱為規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)法，或直接以規(guī)劃法稱謂。
盡管我國已經(jīng)完成了十二個(gè)五年計(jì)劃或規(guī)劃，各種專項(xiàng)規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)政策也層出不窮，但在具體實(shí)踐操作時(shí)仍存在規(guī)劃法偏軟而少有法律約束力的問題。要解決此問題，應(yīng)當(dāng)從兩方面提升對(duì)規(guī)劃法治的認(rèn)識(shí)。
規(guī)劃在形式上是具有國家約束力的法律規(guī)范性文件。法學(xué)界基于法與政策區(qū)別等原理，對(duì)規(guī)劃的法律屬性產(chǎn)生不同認(rèn)識(shí)。有認(rèn)為規(guī)劃是憲法性法律文件的觀點(diǎn)，有認(rèn)為規(guī)劃有法律約束力但只約束政府，也有認(rèn)為規(guī)劃不是法律文件因而沒有法律約束力。以“十二五規(guī)劃綱要”為例，不僅其明確“本規(guī)劃經(jīng)過全國人民代表大會(huì)審議批準(zhǔn)，具有法律效力”，而且在具體章節(jié)中明確了規(guī)劃實(shí)施責(zé)任、評(píng)價(jià)考核、監(jiān)測評(píng)估等制度。當(dāng)然，從對(duì)人的效力而言，應(yīng)當(dāng)認(rèn)為規(guī)劃綱要更多地是向政府提出的要求，而對(duì)企業(yè)、個(gè)人等非政府主體具有政策引導(dǎo)功能。
規(guī)劃在實(shí)質(zhì)上是政府引導(dǎo)各方利益主體經(jīng)協(xié)商與博弈過程形成的長遠(yuǎn)發(fā)展戰(zhàn)略。與法的制定過程相似，規(guī)劃與產(chǎn)業(yè)政策的制定，必須引入?yún)f(xié)商與博弈機(jī)制。它需要充分考慮中央全面規(guī)劃和地方具體發(fā)展規(guī)劃之間的協(xié)調(diào)，平衡產(chǎn)業(yè)政策、財(cái)政政策、投資政策、收入分配、環(huán)境生態(tài)政策等方面的關(guān)系，確定優(yōu)先發(fā)展、加強(qiáng)鞏固和逐步升級(jí)或淘汰產(chǎn)業(yè)的順位關(guān)系，由政府著眼于長遠(yuǎn)利益、平衡經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)治理及環(huán)境保護(hù)等因素，通盤考慮。只有充分考量和體現(xiàn)各方主體利益、為各方認(rèn)同并形成共識(shí)的規(guī)劃，才具有真正的執(zhí)行力和約束力，才能為包括市場主體在內(nèi)的各方所接受并樂于實(shí)施。鑒于此，政府在制定實(shí)施規(guī)劃時(shí)，當(dāng)立基于公共管理者身份，超越自身或部分利益代表之角色，從經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局出發(fā)科學(xué)地確定國家、地方或行業(yè)的發(fā)展規(guī)劃。
以科學(xué)制定規(guī)劃為前提，尚須在規(guī)劃落實(shí)中強(qiáng)調(diào)政府的角色與責(zé)任，具體包括：
強(qiáng)調(diào)政府落實(shí)規(guī)劃的法定職責(zé)，維護(hù)依法通過的規(guī)劃的法律效力。實(shí)踐中，政府協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)發(fā)展必然存在多方考慮，但務(wù)必應(yīng)以尊重依法通過的規(guī)劃為前提。以往的實(shí)踐表明，以地方政府為典型，在落實(shí)規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)政策的具體工作中，容易受到維護(hù)穩(wěn)定、增加財(cái)政收入和GDP考核等因素的影響，使依法通過的規(guī)劃束之高閣而淪為“紙上談兵”。常見的表現(xiàn)是為某些特定的招商引資而頻繁修改規(guī)劃，或突破財(cái)政投資、土地規(guī)劃或環(huán)境能源等政策而放松管制，從而實(shí)質(zhì)上降低了規(guī)劃的法律拘束力和遵從度。以部門和行業(yè)劃分的規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)政策實(shí)施中，也往往出現(xiàn)強(qiáng)調(diào)部門或行業(yè)利益，忽視相關(guān)部門或行業(yè)利益、公眾或消費(fèi)者利益的傾向。這實(shí)質(zhì)上是政府及其部門在角色定位上發(fā)生了錯(cuò)位或認(rèn)識(shí)偏差。如果一味側(cè)重于經(jīng)濟(jì)發(fā)展和GDP或政府財(cái)政收入的增加，強(qiáng)調(diào)本部門或行業(yè)的發(fā)展，則規(guī)劃的法律效力自然偏弱。只有政府及其部門都端正在落實(shí)規(guī)劃或產(chǎn)業(yè)政策過程中的角色、動(dòng)機(jī)和利益驅(qū)動(dòng)，才能真正增強(qiáng)規(guī)劃在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的作用。
完善政府落實(shí)規(guī)劃的責(zé)任機(jī)制，合理追究各類責(zé)任。僅有角色的設(shè)定尚不足以完全解決問題，規(guī)劃目標(biāo)的落實(shí)還須有責(zé)任機(jī)制的約束。有觀點(diǎn)認(rèn)為，我國規(guī)劃法治的軟弱無力，根源在于缺少一部高立法層級(jí)的《規(guī)劃法》，但筆者認(rèn)為，更為重要的是要健全落實(shí)規(guī)劃的責(zé)任機(jī)制�，F(xiàn)代社會(huì)中政府所承擔(dān)的責(zé)任，既包括了違法行政所產(chǎn)生的法律責(zé)任，也包括對(duì)公民不盡責(zé)等情形下產(chǎn)生的政治責(zé)任；政府責(zé)任的追究也不能僅局限于傳統(tǒng)法律責(zé)任認(rèn)定時(shí)按照構(gòu)成要件方式來判斷責(zé)任有無或大小，還需要觀察政府在履職過程中是否界定職責(zé)、是否進(jìn)行了必要程序、是否存在著實(shí)質(zhì)違法。因此，對(duì)政府及其部門以及相關(guān)責(zé)任人在落實(shí)規(guī)劃方面的追責(zé)，需要構(gòu)建一套合理的問責(zé)制度，而不應(yīng)受行政級(jí)別、媒體宣傳等外在因素的不當(dāng)影響。
在落實(shí)規(guī)劃、引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型過程中，于“十三五”規(guī)劃期間，一項(xiàng)重要的工作是淘汰落后產(chǎn)能，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和產(chǎn)業(yè)升級(jí)換代。本質(zhì)上，這是應(yīng)對(duì)世界經(jīng)濟(jì)分工變化和科技發(fā)展等變革的必然事物，中國在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和產(chǎn)業(yè)升級(jí)中必然需要對(duì)已有的市場主體進(jìn)行調(diào)整。政府在落實(shí)產(chǎn)業(yè)政策的過程中，作為公共事務(wù)管理者和產(chǎn)業(yè)發(fā)展引導(dǎo)者，應(yīng)避免采用直接的行政干預(yù)手段和直接介入經(jīng)營方式。例如，某省級(jí)人民政府以辦公廳名義轉(zhuǎn)發(fā)《關(guān)于煙花爆竹生產(chǎn)企業(yè)整體退出意見》，限定全省現(xiàn)有的75家煙花爆竹生產(chǎn)企業(yè)必須在2014年年底前整體退出，被法院宣告行為違法。此例中，政府作為公共事務(wù)管理者，如果煙花爆竹生產(chǎn)企業(yè)存在安全生產(chǎn)等方面違法情形，自然可按照相關(guān)法律進(jìn)行處罰，直至關(guān)閉企業(yè)；但如果僅考慮引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展而淘汰落后產(chǎn)能，則不便直接采用行政禁閉的手段。其原因：一方面，行政法要求行政行為符合比例原則的要求，應(yīng)當(dāng)審查行政行為的適合性、必要性和相稱性，即考察所采取行政措施是否能夠達(dá)到所宣稱的行政目的、是否選擇了損害較小的方式達(dá)到目標(biāo)以及采取措施與要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)是否相稱。以淘汰落后產(chǎn)能為目標(biāo)而直接關(guān)停煙花爆竹生產(chǎn)企業(yè)，在必要性上存有疑問，即沒有考慮引導(dǎo)此類企業(yè)轉(zhuǎn)產(chǎn)等較小損害方式實(shí)現(xiàn)目標(biāo)。另一方面，就財(cái)產(chǎn)權(quán)保護(hù)的正當(dāng)程序原理而言，即使需要關(guān)停企業(yè)，也應(yīng)當(dāng)經(jīng)過協(xié)商、聽證等程序，允許利益相關(guān)方充分表達(dá)意見和提出補(bǔ)救措施，乃至提供一定的過渡轉(zhuǎn)型期、進(jìn)行必要的補(bǔ)償?shù)�。質(zhì)言之，在全面推進(jìn)依法治國基本方略的背景下，構(gòu)建法治政府而要求政府依法行政，乃基本之意。
“十三五”時(shí)期是我國全面建成小康社會(huì)的決勝階段，經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的產(chǎn)業(yè)調(diào)整與升級(jí)必將是一項(xiàng)重要的工作。在全面推進(jìn)依法治國的背景下，在社會(huì)治理、經(jīng)濟(jì)建設(shè)等諸領(lǐng)域，都應(yīng)當(dāng)貫徹依法治國方略，這其中，政府率社會(huì)之先而依法治理、依法行政，尤為必要。各級(jí)政府在制定、實(shí)施規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)政策時(shí)，自然也應(yīng)當(dāng)奉行法治，嚴(yán)格將其納入法治軌道。
來源：學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)