[摘 要] 目前以人大調查權為研究主題的文章中，存在三個亟須厘清的誤識：人大調查權的特質、類別及行使情形。人大調查權是人大及其常委會為行使立法、監督、任免、財政審議和重大事項決定等職權而依法采用特定方法查明相關事實的明示、固有、輔助的強制性監督權。人大調查權有專門委員會相關工作調查、法律法規調查、撤職調查、罷免調查和特定問題調查五類。秉持支持式監督理念，全國人大及其常委會調查權在軟性監督方面克服各種困難進行了自我完善和發展的工作，表現出權力機關的自主性與制度創新的自覺性;立足于“法治是治國理政的基本方式”的要求與落實權力機關憲法地位的需要，全國人大及其常委會的調查權在剛性監督方面還面臨艱巨的任務。
[關鍵詞] 人大調查權 特質 類別 行使績效問題緣起
近年來，學界對人大調查權展開了一定的討論，以此為主題的文章中存在三個亟須厘清的誤識：人大調查權的特質、類別及行使情形。檢視關于人大調查權的定義，目前主要有“廣、狹義說”、“特定問題調查權說”、“議會調查權說”等。“廣、狹義說”從廣、狹兩個層面來定義全國人大調查權，前者指隱含在全國人大立法權、決定權、任免權和監督權中的一種權力;后者指與監督權相聯系，需要采用特別方法來查明相關事實的權力。[①] “特定問題調查權說”基本上把特定問題調查權等同于人大調查權，因而主要是從特定問題調查權的角度來定義人大調查權。[②] “議會調查權說”基于中國人大相當于西方的議會，因此把人大調查權放在議會調查權的框架中加以論述。[③]從上述人大調查權的文章中，我們抽出三個問題：人大調查權是隱含權力?人大調查權等同于特定問題調查權?全國人大及其常委會的調查權從來沒有行使過?
一、人大調查權是隱含權力?
上述人大調查權的定義有其合理之處，但缺陷也都十分明顯。“廣、狹義說”觸及了人大調查權范圍的廣延性，而且特別提及了“隱含”性，相對來說較為深入，但也只闡述了人大調查權的部分特性。“特定問題調查權說”的范圍最窄，相對于憲法及其相關法規定的人大調查權來說，則只能說是其中的一部分，即側重于監督政府方面。“議會調查權說”雖兼顧了人大立法和監督職能的全面性，但因人大與西方議會的差別而陷入了方枘圓鑿的窘境。根據憲法及其相關法，人大調查權不僅不是隱含權力，而且有更豐富的內涵，它是人大及其常委會為行使立法、監督、任免、財政審議和重大事項決定等職權而依法采用特定方法查明相關事實的明示、固有、輔助的強制性監督權。
首先，人大調查權是明示權力
代議機關調查權的規定有兩種情形。第一種是憲法未明示方式，如英美。英國是不成文法國家，是調查權的濫觴之地。議會調查權隨憲政慣例發展出來后在議會法中得以確認。[④]美國雖然有成文憲法，但憲法中并沒有明文規定國會有調查權，此后法院通過判例闡釋出國會調查權。第二種是憲法明示方式，如德、意。德國基本法第44條規定了調查委員會的設置：聯邦議院有權利，并在四分之一議員提議下有義務設置調查委員會，該委員會應在公開會議上審理必要的證據，也可秘密進行。意大利憲法第82條規定，各院可以從本院議員中任命一個調查委員會，該調查委員會與司法機關有相同的權力和限制進行調查和研究。有論者認為我國憲法沒有明確規定人大調查權，但規定人大可以組織特定問題的調查委員會。[⑤]該觀點值得商榷。我國憲法明確規定了人大調查權才符合實際情形。首先，以“‘調查’出現”為標準，我國憲法出現了“調查”二字。前引文章依據希臘、意大利、葡萄牙憲法和瑞典王國政府組織法的條文中均有“調查”二字從而認為上述國家明確規定了調查權;據此推理，我國憲法中“調查”出現了4次，憲法明確規定了人大調查權應屬顯然。其次，從更為關鍵的規定方式看，是通過“特定問題調查委員會”明示人大調查權。憲法第71條第1款規定了“特定問題的調查”，但《全國人民代表大會議事規則》第6章的標題是“調查委員會”，而非“特定問題調查委員會”。根據語義解釋，“特定問題調查委員會”是“調查委員會”的下位概念，因此，“調查委員會”包括“特定問題調查委員會”和“特定問題調查委員會”以外的調查委員會就是合理的推論，即通過規定“特定問題調查委員會”明示了人大的調查權。[⑥]第三，憲法及其相關法用特定邏輯體系明晰了人大調查權。憲法與《全國人民代表大會議事規則》中關于調查權的的體系是：憲法第71條第1款規定了特定問題的調查，第2款規定了“特定問題調查”和“特定問題調查以外的調查”的具體要求。[⑦]《全國人民代表大會議事規則》的第45、46條規定了“特定問題調查委員會”，第47、48條規定了“特定問題調查”和“特定問題調查以外的調查”的調查規則。這樣，憲法及其相關法規定之間的順序一致，內容也一致。據此，人大調查權是我國憲法明示規定的權力，不是隱含權力。
其次，人大調查權是人大固有權力
代議機關行使立法權、預算審議權、人事同意權、國家重要事項議決權等，必須先搜集信息、了解民意，才能充分思辨、審慎決定，然后做出適當決策。英、美、法、德等立憲國家，不論憲法有無明文規定，學理及實務上莫不承認國會擁有調查權。1845年英國王座法庭法官科爾里奇在Howard V. Gosset案判決中指出：凡與公共幸福有關的事項，而為國會議員所必須知曉者，則國會均有權力加以調查，乃為與國會制度與生俱來之權力。[⑧]美國聯邦最高法院在 McGrain v. Daugherty案指出：在憲法制定時，調查權及其強制執行程序，定被認為是立法權適當必備且必然是固有于立法權之內的。[⑨]法、德則在憲法中明文規定調查權。同理，人大在行使相關職權，如立法權、監督權、任免權、財政權及國家重要事項決定權時，都必須藉由人大調查權來取得必要資料而查明相關事實。因為只有充分掌握和全面分析有關材料和事實獲得某些規律性的認識，各級人大及其常委會才能更好地開展立法、監督、財政審議工作。知名學者拉斯基說，調查權是議會制度賦與代議政府方法論中最重要的技術之一，正因為調查權的存在，才使得議會制度成為可能。[⑩]我國憲法對調查權予以確認，成為人大及其常委會行使相關職權的固有權力。正是在這個意義上，吳邦國同志說，調查研究是做好人大工作的內在需要。[11]
第三，人大調查權是輔助性權力
關于國會調查權的性質，向來有“獨立權力說”與“輔助權力說”。“獨立權力說”認為，國會基于國家最高機關性質，為統合國政，監督其他機關，在立法權、預算權與決議權等之外，另有獨立的調查權。“輔助權力說”認為，國會調查權是一種補助性方法，依附在國會各種職權上，用以促進各種職權的實效性。 “輔助權力說”似較合理，也為各國學界及實務通說。美國聯邦最高法院在McGrain v. Daugherty 案中指出：調查權及強制的程序，對國會的立法功能是一項重要且適當的輔助工具……為輔助國會立法之用。[12]同時，調查權也可以作為國會其他監督行為的輔助工具。如2003年英國下議院議員就政府宣稱伊拉克發展大規模殺傷性武器的報告要求布萊爾關于誤導議會一事接受質詢，質詢過程中議會外交委員會對此進行了近1個月的調查。同理，人大及其常委會進行調查只是一種準備程序，稍后進行的立法或修法、監督、任免、財政審議及重大事項決定等其它行為才是真正的目的所在。而且，人大調查權須與人大其它權力相互配合，才能顯現其意義，憲法中“全國人民代表大會和全國人民代表大會常務委員會……根據調查委員會的報告，作出相應的決議”就是輔助性權力的注腳。此外如《預算法》規定，各級人民代表大會和縣級以上各級人民代表大會常務委員會有權就預算、決算中的重大事項或者特定問題組織調查，有關的政府、部門、單位和個人應當如實反映情況和提供必要的材料。因此，人大調查權是人大執行立法和監督及行使憲法上規定的其它職權時重要的輔助性權力。
第四，人大調查權是強制性權力
調查權是國會貫徹其職權所必需的工具性權力，強制性的設計便成為確保調查權行使的必要手段，而該必要手段常常以懲處作為后盾。英國法律規定，議會調查時在詢問證人、調查證據方面享有高等法院的權力;證人如拒絕出庭，或拒絕回答調查法庭提出的問題，調查法庭可提請高等法院按藐視法庭罪予以處罰。美國國會各委員會調查時，可要求有關政府官員或者公民在聽證會或調查會上公開或秘密地提供證詞;被傳訊的人如拒絕出席或作證，可以“藐視國會”罪名由司法部門提出刑事訴訟。德國法律規定，調查委員會有權根據需要運用刑事訴訟法的程序規則，強制收集證據和傳喚證人;對于無理拒絕作證的證人，委員會有權處以罰款并向有關法院申請發出強迫其作證的拘留令。日本法律規定，證人如虛偽陳述，處3個月以上10年以下有期徒刑;如證人拒到場或拒絕提出文書，或者到場而拒絕宣誓或拒絕提供證言，處1年以下拘役并處1萬元以下罰金。人大調查權同樣如此，為確保其順利行使，也需必要的強制措施。我國憲法規定“調查委員會進行調查時，有關的國家機關、社會團體、企業事業組織和公民都有義務向其提供必要的材料”就是對調查對象的強制性要求。因為，僅僅出于請求經常會得不到相關事實材料，而自愿提供的信息也不是永遠正確、完整。[13]于是，某些強迫的措施甚至立即的懲處是人大及其常委會免除遭受可能侵犯的必要且有效的手段。不過，綜觀我國法律，對強制的具體實施機關或機構、強制的內容范圍、強制的具體程序、強制的法律效力、強制的救濟程序等均沒有明確的規定。
二、人大調查權等同于特定問題調查權?
關于調查權的類別，學者們的討論有的建立在其功能之上。憲法學者Nelson M. McGeary 認為現代議會的功能有立法、監督行政機關、表達匯集民意、議員資格審查，據此，國會調查權可分為立法性調查、監督性調查、情報性調查與資格性調查。[14]有的則以調查權的行使主體為討論基礎，[15]如日本學者柳原修將其分為議院調查權、常任委員會調查權、特別委員會調查權、聯合審查會調查權。[16]我國學者側重總論性、概括性的一體論述——如將特定問題調查權等同于人大調查權——所帶來的必然是過分簡化問題的不足。因此，細致分述我國人大調查權是深入研究的前提。前述功能分類恰當地突出了國會調查權的作用，但是難以區分國家之間調查權的不同，因為各國調查權的作用大都可以如是論說。依據主體的分類能明顯區分國家之間調查權的不同，但是其功能特色隱沒不顯。因此，綜合上述兩種方法對我國人大調查權進行分類應能克服上述分類的缺陷，也能克服國內學者總論性、概括性論述的不足。有學者已經注意到該闕失，因而提出人大調查權可分為視察型調查、檢查型調查、專題型調查、特定問題型調查，[17]或特定問題調查、經常性調查、調研，[18]但這只是根據人大實務工作進行理論上的分類，并沒有具體的法律依據。根據憲法及其相關法，結合調查權的主體與功能，我國人大調查權可分為專門委員會相關工作調查、人大及其常委會的法律法規調查、縣級以上人大常委會的撤職調查、各級人大的罷免調查和人大及其常委會的特定問題調查五類。其中，專門委員會相關工作調查以及法律法規調查傾向于為立法或者修法做準備;撤職調查、罷免調查和特定問題調查傾向于監督行政與司法，即對行政、司法機關缺失的探查;上述五種調查權的聯合作用，則有助于提高人大權威以及滿足人民知情權的需求。
首先，專門委員會相關工作調查
專門委員會相關工作調查是專門委員會為履行屬于全國人民代表大會或者全國人民代表大會常務委員會職權范圍內同本委員會有關問題的職責而對相關事實進行的調查。首先，《全國人民代表大會組織法》第37條在列舉了各專門委員會的工作后于第1款第5項指出，對屬于全國人民代表大會或者全國人民代表大會常務委員會職權范圍內同本委員會有關的問題，進行調查研究，提出建議，并在第2款規定，民族委員會還可以對加強民族團結問題進行調查研究，提出建議。從上述條文可以看出，在“審議議案、提出議案、審議與憲法、法律相抵觸的規范性文件、審議質詢案”等屬于全國人民代表大會或者全國人民代表大會常務委員會職權范圍內同委員會有關問題時，該專門委員會可以進行相關工作調查以及民族委員會的民族團結問題調查。[19]其次，《全國人民代表大會內務司法委員會工作規則》第3條規定，委員會要對全國人大及其常委會交付的議案進行全面的調查，采取各種方式充分聽取各方面的意見，認真分析研究，向全國人大或常委會提出報告;委員會根據需要可以組織工作小組或與有關部門合作，對內務司法方面的重大問題進行專門調查研究。可以看出，該條文規定了委員會關于全國人大及其常委會交付議案時運用調查權的具體方式與程序等內容。第三，追尋立法原意也能得到佐證。胡喬木同志在憲法修改委員會第二次全體會議上說,專門委員會“應該主要是進行調查研究,征求各方面的意見,便于人大和人大常委會制定法律或者其他的決議。這是它的主要作用。”[20]據此可以推斷，當時立法者規定了專門委員會相關工作調查種類。實踐中，專門委員會的調查運用最多。如2012年2月，環境與資源保護委員會分別到江西樂平、九江等地就飲用水安全保障情況進行調查，外事委員會分別到廣東、海南等地就外國人入出境及居留、就業管理工作等進行調查。[21]
其次，法律法規調查
法律法規調查包括立法調查和法律法規實施調查。立法調查常常也稱立法調研，廣義的立法調查是有立法權的主體為制定法律、法規、規章、條例等而進行的調查研究;狹義的立法調查是人大及其常委會為制定基本法律與一般法律而進行的調查研究，我們這里用狹義概念。人大及其常委會為制定、完善法律事先進行調查是必經的過程。擬制訂或修訂的法律進入程序后，《立法法》第19條、第34、35、36條分別規定了全國人大和全國人大常委會立法程序中有關調查的內容。對于已經通過的法律，全國人大常委會自2010年起開始進行立法后的評估工作。立法后評估的本質即為調查，方式主要有問卷調查、實地調研、案例分析等。法律法規實施調查在《監督法》中的正式名稱是法律法規實施情況的檢查(簡稱法律法規檢查)，但究其實質，法律法規檢查是法律法規實施調查的一種成熟的制度化形式。首先，從起源來看，法律法規檢查是在法律法規實施調查的基礎上發展起來的。楊景宇指出：1987年全國人大常委會開始進行法律實施狀況的調查研究是法律法規檢查的雛形。[22]基于此，不少研究者也將執法檢查列為調查權中的一種而加以研究。[23]其次，從執法檢查目的看，推動法律法規正確實施、修訂和完善有關法律法規是其真正目的。法律法規檢查都會涉及到法律實施的現狀、存在的問題以及相應的對策，并常常提出“修改所檢查的法律、制定新的法律、制定配套的行政法規、司法解釋或地方性法”等建議，其中體現的立法輔助性權力符合人大調查權的特征。如，2012年的全國人大常委會報告指出，在開展執法檢查時，深入分析現行法律規定不適應不完善的問題，為修改完善法律提供重要依據，使法律的修改更具針對性，使法律的規定更具可操作性。第三，在憲政國家，對法律執行狀況跟蹤是調查權的重要種類。美國聯邦最高法院在Watkins v. United States 案中表示：國會進行調查的權力……是廣泛的，包含對現行法律執行狀況的追蹤調查。[24]日本的國會調查權也包含“有為立法而進行的調查、立法作業上必要的調查、針對立法后反響及效果的調查”。[25]
第三，撤職調查
撤職是指立法機關對其決定的國家機關人員撤銷決定的行為。[26]由于間接民主不可避免地會產生民意授權與委任官員實際執行的落差，甚而有時這些委任官員無法正確地傳達民意。當間接民主制無法正確且合理地表達人民心中所愿即采取撤銷決定的行為是撤職的理論基礎。[27]撤職調查是指地方各級人民代表大會常務委員會在表決通過撤職案之前對相關人員的撤職事實進行的調查。《監督法》第45條第3款規定，縣級以上地方各級人民代表大會常務委員會五分之一以上的組成人員書面聯名，可以向常務委員會提出對本級人民政府個別副省長、自治區副主席、副市長、副州長、副縣長、副區長以及由它任命的本級人民政府其他組成人員和人民法院副院長、庭長、副庭長、審判委員會委員、審判員，人民檢察院副檢察長、檢察委員會委員、檢察員，中級人民法院院長，人民檢察院分院檢察長的撤職案……或者由主任會議提議，經全體會議決定，組織調查委員會，由以后的常務委員會會議根據調查委員會的報告審議決定。根據該條文，縣級以上地方各級人大常委會五分之一以上的組成人員書面聯名或主任會議提議經全體會議決定后，可以組織關于撤職的調查。
第四，罷免調查
罷免是指立法機關對其選舉的國家機關人員撤銷委托的行為，是我國人大監督最嚴厲的手段之一，其理論基礎類似于撤職調查。[28]對于各級人大選舉、決定和任命的國家工作人員違憲、違法情形進行罷免之前必須查清事實、查明真相，進而確定依法罷免的事實根據。因此，罷免調查是指在罷免案進行中對涉及罷免內容的相關事實所進行的調查。《全國人民代表大會議事規則》第39條規定，主席團、三個以上的代表團或者十分之一以上的代表，可以提出對于全國人民代表大會常務委員會的組成人員，中華人民共和國主席、副主席，國務院的組成人員，中央軍事委員會的組成人員，最高人民法院院長和最高人民檢察院檢察長的罷免案……或者依照本規則第6章的規定，由主席團提議，經大會全體會議決定，組織調查委員會，由全國人民代表大會下次會議根據調查委員會的報告審議決定。《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第26條第5款規定，向縣級以上的地方各級人民代表大會提出的罷免案，可由主席團提議經全體會議決定，組織調查委員會，由本級人民代表大會下次會議根據調查委員會的報告審議決定。根據上述條文，罷免調查包括全國人大的罷免調查和地方各級人大的罷免調查。
第五，特定問題調查
特定問題調查規定最為詳細，也最為大家所熟知。其規定于憲法第71條、《全國人民代表大會組織法》第38條、《全國人民代表大會議事規則》的第6章的“調查委員會”、《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第31條、《全國人民代表大會常務委員會議事規則》第21條以及《監督法》第7章的“特定問題調查”之中。特定問題調查與前四種人大調查權緊密聯系，即前四種人大調查都有可能轉化為特定問題調查。即在一般情況下，人大常委會在行使職權遇有事實不清需要調查的，首先應由人大專門委員會或常委會工作機構進行調查。需要組織特定問題調查委員會進行調查的問題，應當是特別重大、有關專門委員會或者常委會工作機構承擔不了的問題。特定問題調查委員會是臨時設立的組織，該問題調查結束，調查委員會即自行解散，無需專門作出撤銷調查委員會的決定。由于不是常設機構，調查委員會是一問題一設立，以后有新的問題需要設立調查委員會時，再根據法律規定的程序重新組織。
三、全國人大及其常委會的調查權從來沒有行使過?
作為國家的最高權力機關，全國人大及其常委會的權力行使狀況自然是焦點之一。不少論者指出，全國人大及其常委會的調查權從來沒有行使。[29]根據前述調查權的分類，區分情形來對其權力行使狀況進行討論更為準確與全面。
首先，專門委員會相關工作調查是日常工作行為
人大常委會在行使職權遇有事實不清需要調查的，一般情況下首先由人大專門委員會或常委會工作機構進行調查，向常委會提出調查報告。因此，專門委員會相關工作調查是專門委員會日常工作的一部分，不存在沒有行使的問題。十屆全國人大常委會期間的2005年到2008年，有人大代表參加并形成調研報告的專門委員相關工作調查就有490次，許多調研成果在國家重大決策中發揮了積極作用。[30]2009年，全國人大各專門委員會結合國家編制“十二五”規劃綱要，選擇國民收入分配、經濟結構調整、就業和社會保障、教育科技文化衛生事業發展、“三農”、節能減排和環境保護以及財政體制和稅收制度改革等課題，組織有關專門委員會積極開展專題調研。[31]2010年，各專門委員會結合工作實際，發揮各自優勢，深入開展多種形式的專題調研，提出不少好的意見和建議。尤其是財政決算、國家糧食安全、深化醫藥衛生體制改革等3次專題詢問前，有關專門委員會事先都認真、精心地進行了調查。[32]2011年，全國人大各專門委員會依照憲法和法律賦予的職責，圍繞全國人大及其常委會中心任務做了大量卓有成效的工作，其中包括就合理調整國民收入分配關系、促進民族地區經濟社會發展、防范地方政府性債務風險、建立完善縣級基本財力保障機制、加快轉變經濟發展方式、加強環境保護、促進城市社區建設等方面的有關問題進行的專題調研，形成100多份調研報告，為提高人大工作質量和水平發揮了重要作用。[33]整個十一屆全國人大常委會期間，共組織代表9000多人次開展專題調研，形成調研報告500多篇。[34]
其次，法律法規調查是工作組成部分
法律法規調查已經成為全國人大常委會的工作內容。從立法調查來看，我國人大在立法和修法前都進行了大規模的調研，比如社會保險法的制定以及刑法、民訴法和刑訴法的修改;進入立法程序后，調查程序在《立法法》中有明確的規定，因而是立法必經的程序。而且，2010年首次對科學技術進步法、農業機械化促進法、農業技術推廣法、環境保護法等法律進行了立法后的評估工作。2011年選擇科學技術進步法、農業機械化促進法開展立法后評估，重點就有關科技項目知識產權的歸屬和使用、企業研發投入的激勵機制，以及農機跨區域作業服務、農機購置補貼、農機燃油補貼等法律制度的科學性、可操作性以及法律執行等作出客觀評價，并且將進一步完善立法后評估工作機制，推動這項工作經常化規范化。[35]從法律法規調查中的法律法規檢查來看，法律法規檢查是人大監督和日常工作的重要內容之一。十屆全國人大常委會的5年中，由副委員長帶隊，就22件法律的實施情況組織了25次執法檢查，共邀請代表1700人次參加執法檢查和立法調研等，組織代表5354人次參加專題調研。[36]2009年全國人大常委會對食品安全法、工會法等3部法律的實施情況進行了檢查。[37]2010年檢查了科學技術進步法、農業技術推廣法、節約能源法、清潔生產促進法以及臺灣同胞投資保護法等5部法律的實施情況。[38]2011年，常委會開展了農村土地承包法、老年人權益保障法執法檢查，對勞動合同法、食品安全法進行了第二輪執法檢查，就農業法、殘疾人保障法、文物保護法等4部法律的實施情況進行檢查。[39]十一屆全國人大常委會的5年中，共組織21次執法檢查，3800多人次參加執法檢查。[40]
第三，未組織過撤職調查、罷免調查和特定問題調查
自1954年以來，全國人大及其常委會在實踐中確實未組織過撤職調查、罷免調查與特定問題調查。[41]不過，撤職、罷免與撤職調查、罷免調查應該區分。全國人大常委會的撤職方面，根據國務院提請，1980年解除了石油部部長的職務，1987年撤銷了林業部部長職務;1989年根據中央軍委主席提請，撤銷了中央軍委副主席職務。[42]全國人大的罷免方面，1958年第一屆全國人民代表大會第五次會議同意全國人民代表大會常務委員會提出的建議，罷免了黃紹竤、龍云、陳銘樞全國人民代表大會常務委員會委員的職務，罷免了費孝通、黃現璠、歐百川的全國人大民族委員會委員職務，罷免了張云川、陳銘樞、黃紹竤、黃琪翔、謝雪紅、羅隆基的全國人大法案委員會委員職務，罷免了龍云的國防委員會副主席職務與黃琪翔國防委員會委員職務。[43]上述事件中，全國人大常委會行使撤職權和全國人大行使罷免權之前都未曾組織過調查。特定問題調查則從來沒有進行過，而且也一直未出現有必要組織特定問題調查委員會的情形。[44]為什么罷免調查、撤職調查與特定問題調查等剛性監督從來沒有行使呢?這是支持式監督理念使然。我國人大調查權建立時立基于國營經濟集體經濟的絕對優勢地位、城鄉二元體制劃分、人民利益一致性等因素，因而傾向于支持式監督。支持式監督在黨管干部原則、自治法理念與控制法實踐差距以及實體與程序要求高等因素之上更得以強化。[45]首先，黨管干部原則的運行。根據黨管干部的原則，人事任免往往在黨內經過充分的醞釀與討論，而且人大及其常委會都設有相應的黨組，在民主集中制的原則下通過調查后再公開進行罷免、撤職的幾率非常低。其次，自治法與控制法的差距。我國的立法在很大程度上是自治性法治社會的理念和邏輯，而我們現實的法治社會，的確帶有“控制法”的法治社會的特征，如法律與政治不能分離、強調法律道德主義、法律被認同于國家并服從于以國家利益為理由的各種要求。[46]人大及其常委會依法行使職權方面，政治性、社會性的價值要求依然是首要的。第三，實體與程序要求高。組織特定問題調查委員會是一個比較嚴重的措施，出于慎重考慮，對人數要求與內容要求都比較高。根據監督法的規定，委員長會議或者主任會議，五分之一以上常務委員會組成人員書面聯名才可以提出組織特定問題調查的請求，而且都需要經過常委會會議審議;內容上必須是人大常委會行使職權的需要且人大專門委員會、常委會工作機構無法勝任的重大問題。因此，對于必需的專門委員會相關工作調查、法律法規調查等軟性監督，運行相對順暢;罷免調查、撤職調查與特定問題調查等剛性監督，因與支持式監督理念相去甚遠而難以啟動。
結 語
縱觀人類社會發展史，當今世界強國無不以其完備的法律制度為后盾，舉凡強國必然是制度大國。準確理解制度及其精神有助于全面認識和正確評價國家機關的權力行使現狀，這是科學的制度建設與完善的基本前提和必要基礎。人大調查權是人大及其常委會為行使立法、監督、任免、財政審議和重大事項決定等職權而依法采用特定方法查明相關事實的明示、固有、輔助的強制性監督權，在憲法及其相關法中有專門委員會相關工作調查、法律法規調查、撤職調查、罷免調查和特定問題調查等類別。全國人大及其常委會除特定問題調查權、罷免調查權與撤職調查權沒有行使外，其余調查權都克服困難進行了“自我完善和發展”的工作，體現了權力機關的自主性與制度創新的自覺性。馬克斯·韋伯認為調查權是使議會能夠處于國家政治生活領導者優越地位必不可少的條件，是鞭策政府和行政部門糾正工作錯誤的“鞭子”。[47]美國總統杜魯門曾說：調查權是國會的一項重要權力，調查權的運用，攸關國會未來的地位和聲望，一個消息靈通的國會，就是一個明智的國會;反之，勢將失去多數人民的尊敬和信任。[48]雖然馬克斯·韋伯與杜魯門是站在西方議會的基點上所得出的結論，但從我們倡導的自由、平等、公正、法治的精義來看，他們的結論對我國人大調查應該有借鑒意義。人大調查權在第一性權力關系受到干擾、破壞的情況下對第一性權力關系具有補救與保護作用;而人大調查權中剛性監督方面的失語從根本上來說是政治組織利用某種沖突壓制其他沖突從而導致某些聲音被沉默;不過，這樣的局面并不利于國家與社會的長治久安。如何從短期的遏制轉變成長期的制度化吸納，從而建立一套能夠適應內外環境持續變遷的富有彈性的調查權運行機制將是我們努力的方向。
注：
[①]該說的具體闡述如下：全國人大調查權是隱含在全國人大立法權、決定權、任免權和監督權中的一種權力，因為全國人大在行使這些權力的時候，都必須以一定的事實為基礎，而這些事實需要通過一定的調查而獲得。狹義的全國人大調查權僅指與監督權相聯系，需要采用特別方法來查明相關事實的權力。參見袁兵喜、李秋高：《全國人大調查權能研究》，《政治與法律》2010年第6期。
[②] 該說的具體闡述如下：特定問題調查是我國各級人大及其常委會依法組織特定問題調查委員會對特定事項進行調查的一種法定監督方式,其往往成為人大行使其他實體處置權的“前奏”。參見簡敏、劉洪波：《特定問題調查權的立法與完善》，《甘肅社會科學》2006年第4期。特定問題調查是人大及其常委會為了保證正確決策而進行的一種調查活動，是憲法和法律賦予人大及其常委會的一項重要職權。特定問題調查，既是我國權力機關行使知情權的載體，又是行使國政調查權的載體。參見拙文：《正確行使特定問題調查權》，《人大建設》2007年第8期。特定問題調查權是代議機關依法組織特定問題調查委員會對特定事項進行調查的一種法定監督權力。參見廖哲韜：《從“躲貓貓”事件看人大的特定問題調查權》，《理論界》2009年第6期。特定問題調查是各級人大及其常委會按照法定程序和法定條件，對本級人民政府及其工作部門、人民法院、人民檢察院工作中的重大違憲、違法事件或其它方面的重大問題實施監督的法定方式，是憲法和法律賦予國家權力機關的一項重要職權。參見蔣紅蓮：《特定問題調查權淺析》，《上海人大》2010年第4期。
[③]該說的具體闡述如下：議會調查權是指議會為了立法和監督政府工作,組織專門機構對政府行為進行調查的權力。參見田穗生等：《中外代議制度比較》，商務印書館2000年版，第175頁。調查權是立法機關監督的有效手段，也是立法機關享有的一項確定的權力。參見周偉：《人民代表大會專門委員會調查權研究》，《政治與法律》1993年第2期。有學者基于中國人大相當于西方的議會，把人大調查權放在議會調查權的框架中加以論述。參見朱福惠：《全國人大調查權研究》，《現代法學》2007年第5期。
[④]參見朱孔武：《香港立法會調查權的法理分析》，《政治與法律》2009年第8期。
[⑤]參見朱福惠：《全國人大調查權研究》，《現代法學》2007年第5期。
[⑥]全國人民代表大會議事規則用“調查委員會”的名稱，監督法用“特定問題調查”命名，至少表明兩點：監督法只對“特定問題調查”的行為進行了規范;“特定問題調查”只是“調查委員會”職責行為中的一種。
[⑦]我國憲法第71條：全國人民代表大會和全國人民代表大會常務委員會認為必要的時候，可以組織關于特定問題的調查委員會，并且根據調查委員會的報告，作出相應的決議。調查委員會進行調查的時候，一切有關的國家機關、社會團體和公民都有義務向它提供必要的材料。
[⑧]參見曾繁康：《比較憲法》，三民書局1993年版，第331頁。
[⑨] Mc Grain v,Daugherty, 273 U.S, 1927,p135.
[⑩]轉引自陳淞山：《國會制度解讀》，月旦出版公司1994年版，第204頁。
[11]吳邦國：《全國人民代表大會常務委員會工作報告——2013年3月8日在第十二屆全國人民代表大會第一次會議上》，《人民日報》2013年3月21日第1版。
[12] Mc Grain v,Daugherty, 273 U.S, 1927,p135.
[13]潘傳表：《國家困境與其治理路經的變遷》，《政治與法律》2010年第8期。
[14] Nelson M. Mc Geary, The Development of Congressional Investigative Power, New York: Octaon Book Inc., 1966, p23.
[15]在日本以行使調查權的主體作為分類基礎的原因是，憲法規定由兩院行使國會調查權，但兩院不一定自行調查，許多時候將全部調查或部分調查授權委員會行使。至于重大的貪污事件，根據議院決議設置特別調查委員會行使調查權，如1976年的洛克希德調查特別委員會、1988年的瑞克魯特調查特別委員會等。參見阿部照哉、池田政章、初宿正典、戶松秀典編著：《憲法》(上)，周宗憲譯，許志雄審訂，元照出版公司2004年版，第260-261頁。
[16]參見[日]柳原修：《日本的國會與政治》，邢文柱、邢文良譯，中國廣播電視出版社2008年版，第126頁。
[17]卓越：《人大調查權論析》，《人大研究》1995年第6期。
[18]參見朱福惠：《全國人大調查權研究》，《現代法學》2007年第5期。
[19]學者有關于專門委員會調查權的詳細論證。請參見周偉：《人民代表大會專門委員會調查權研究》，《政治與法律》1993年第2期。
[20] 《胡喬木文集》,第二卷,人民出版社1993年版,第514頁。
[21] 《外事委員會赴海南進行專題調研》http://www.npc.gov.cn/npc/bmzz/waishi/2012-02/22/content_1689598.htm;《環資委到九江市調研飲用水安全保障工作》http://www.npc.gov.cn/npc/bmzz/huanjing/2012-02/20/content_1689217.htm。2012年5月1日登陸。
[22]參見楊景宇：《監督法輔導講座》，中國民主法制出版社2006年版，第109頁。
[23]參見卓越：《地方人大監督機制研究》，人民出版社2002年版，第71-104頁;周偉：《各國立法機關委員會制度比較研究》，山東人民出版社2004年版，第654-656頁。
[24] Watkins v. United States, 354 U.S. 178, 1957,187.
[25] [日]柳原修：《日本的國會與政治》，邢文柱、邢文良譯，中國廣播電視出版社2008年版，第119頁。
[26]撤職可在多種含義上適用，我們只討論代表機關對其決定的國家機關人員于任期未滿之前令其去職的制度。
[27]殷嘯虎：《當代中國憲政問題研究之研究》，《政治與法律》2012年第11期。
[28]罷免有兩類：一類是公民對所選代表撤銷委托，另一類是代表機關對其選出的國家機關人員撤銷委托。我們只討論第二種情形，即代表機關對其選舉的國家機關人員在任期未滿之時迫使其離職的制度。參見李云霖：《人大監督權優效運行機制研究》，山東人民出版社2012年版，第301頁。
[29]參見朱福惠：《全國人大調查權研究》，《現代法學》2007年第5期。
[30]參見吳邦國：《全國人民代表大會常務委員會工作報告——2008年3月8日在第十一屆全國人民代表大會第一次會議上》，《中國人大》2008年第6期。
[31]參見吳邦國：《全國人民代表大會常務委員會工作報告——2010年3月9日在第十一屆全國人民代表大會第三次會議上》，《中國人大》2010年第6期。
[32]吳邦國：《全國人民代表大會常務委員會工作報告——2011年3月10日在第十一屆全國人民代表大會第四次會議上》，《中國人大》2011年第6期。
[33]參見吳邦國：《全國人民代表大會常務委員會工作報告——2012年3月9日在第十一屆全國人民代表大會第五次會議上》，載《人民日報》2012年3月19日第2 版。
[34]吳邦國：《全國人民代表大會常務委員會工作報告——2013年3月8日在第十二屆全國人民代表大會第一次會議上》，《人民日報》2013年3月21日第1版。
[35]參見吳邦國：《全國人民代表大會常務委員會工作報告——2012年3月9日在第十一屆全國人民代表大會第五次會議上》，載《人民日報》2012年3月19日第2 版。
[36]參見吳邦國：《全國人民代表大會常務委員會工作報告——2008年3月8日在第十一屆全國人民代表大會第一次會議上》，《中國人大》2008年第6期。
[37]參見吳邦國：《全國人民代表大會常務委員會工作報告——2010年3月9日在第十一屆全國人民代表大會第三次會議上》，《中國人大》2010年第6期。
[38]吳邦國：《全國人民代表大會常務委員會工作報告——2011年3月10日在第十一屆全國人民代表大會第四次會議上》，《中國人大》2011年第6期。
[39]參見吳邦國：《全國人民代表大會常務委員會工作報告——2012年3月9日在第十一屆全國人民代表大會第五次會議上》，載《人民日報》2012年3月19日第2 版。
[40]吳邦國：《全國人民代表大會常務委員會工作報告——2013年3月8日在第十二屆全國人民代表大會第一次會議上》，《人民日報》2013年3月21日第1版。
[41] 7·23甬溫高鐵事故發生后，有學者建議啟動憲法第71條的調查權。參見賀衛方：《事故調查能否啟動憲法第七十一條》，《南方周末》2011年7月29日。
[42]參見全國人大常委會辦公廳研究室編著：《人民代表大會制度建設四十年》，中國民主法制出版社1991年版，第259頁。
[43]參見全國人大常委會辦公廳研究室編著：《人民代表大會制度建設四十年》，中國民主法制出版社1991年版，第80頁。
[44]參見楊景宇：《監督法輔導講座》，中國民主法制出版社2006年版，第172頁。
[45]宋智敏：《人大質詢制度的反思與完善》，《政治與法律》2012年第9期。
[46]參見張衛平：《起訴難：一個中國問題的法律思索》，《法學研究》2009年第6期。
[47] Marianne Weber, Max Weber, Ein Lebensbild, Heidelberg 1950, S. 60.
[48]轉引自陸潤康：《美國聯邦憲法論》，法治建設基金會2001年版，第91頁。