推行權力清單制度，是為了更好發揮政府作用和使市場在資源配置中起決定性作用的制度安排，體現了法治政府對行政主體行使權力的新要求
近年來，“權力清單制度”快速進入公眾的視野。
2013年中共中央、國務院《關于地方政府職能轉變和機構改革的意見》指出，“梳理各級政府部門的行政職權，公布權責清單，規范行政裁量權，明確責任主體和權力運行流程。”十八屆三中全會決定明確要求，“推行地方各級政府及其工作部門權力清單制度，依法公開權力運行流程。”
按照進一步簡政放權、深化行政審批制度改革的工作部署和今年政府工作報告中“確需設置的行政審批事項，要建立權力清單制度，一律向社會公開，清單之外的，一律不得實施審批”的要求，中央政府在建立行政審批事項清單制度上作出表率。
今年3月，國務院審改辦公開了國務院60個部門的行政審批事項匯總清單，共計1235項。按照國務院要求，各部門不得在清單之外實施行政審批。
地方政府及部門權力清單制度也在加快推行。2011年8月，湖北省在全國率先曬出權力清單，分部門自行清理、專班審核確認、權力流程再造、權力對外公開等階段有序推進。今年5月21日，廣東省政府公布了該省政府各部門行政審批事項目錄以及工商登記前置審批事項目錄、前置改后置審批事項目錄。其中，各部門行政審批事項目錄涉及46個省直部門的694項行政審批事項。
可以預計，未來地方各級政府及其工作部門權力清單制度即將提速。在此改革進程中，弄清“權力清單制度”的內涵與外延，理順政府及其部門職權關系，破解難題，十分重要。
“行政權力”是法定的
行政權力是指國家管理行政事務的權力，是國家權力的組成部分，而行政機關的職權，則是國家行政權力的具體法律表現形式。它涉及的內容，主要有兩個方面，一是政府為執行法律的規定需要管理的事項；二是政府為公共行政的目的而需要進行的事項。
行政權力具有雙重屬性：一方面，在維護社會秩序，增進公共利益，保護公民、法人或其他組織的合法權益，具有積極能動的作用；另一方面，行政權力是對社會和公民、法人或其他組織的一種支配力量，如果不對其作必要的限制和規范，則可能會對社會產生消極作用。
我國行政權力不同于實行三權分立制的西方國家。它雖具有相對獨立性，但要受制于人民代表大會的立法權、重大事項決定權和監督權；我國實行中國共產黨的領導，黨對國家事務、社會經濟文化事務的領導與行政權力之間存在密切關系。
法學界通常認為，行政機關的職權，必須依法律、法規，特別是行政組織法來設定，非依法律、法規不能設定或變更，即實行行政機關職權設定的“法定主義”。
在我國，行政職權也必須符合法定原則，即行政機關的職權的設定，應當有法定依據，主要是憲法和組織法、其他法律、行政法規、規章和相關法規性文件(如“三定規定”)等。
按照依法行政的基本原理，各級政府和部門實施行政管理、開展行政執法、提供行政服務，都應在法定范圍內進行。但由于行政管理和行政執法的廣泛性、復雜性，權力范圍模糊和多變性，給權力行使帶來困難，容易出現濫用或超越職權、失職、缺位、錯位等問題。
推行權力清單制度，使職權法定、邊界清晰、主體明確、運行公開，這是為了更好發揮政府作用和使市場在資源配置中起決定性作用的制度安排，體現了法治政府對行政主體行使權力的新要求。
準確理解“權力清單制度”
權力清單包括政府權力清單和部門權力清單。所謂權力清單制度，是指政府及其部門或其他主體在對其所行使的公共權力進行全面梳理基礎上，將職權目錄、實施主體、相關法律依據、具體辦理流程等以清單方式進行列舉和圖解，并公之于眾；行政機關行使職權，依法律、法規、規章及其清單進行，實行“法無授權不可為”。
權力清單制度是政府及其部門以“清權、確權、配權、曬權和制權”為核心內容的權力革命，其實質是給行政職權打造一個透明的制度籠子，為行政機關依法行政規范基本依據，也為企業、公民提供便利條件。它類似于一種辦事指南、行政規程或項目手冊，目的在于厘清公權力與私權利的邊界，方便社會公眾。
權力清單制度要求明確責任主體。根據國務院《全面推進依法行政實施綱要》中關于“行政執法由行政機關在其法定職權范圍內實施，非行政機關的組織未經法律、法規授權或者行政機關的合法委托，不得行使行政執法權”的規定，行政職權除由行政機關行使外，還可以由法律法規授權組織、行政機關授權或委托組織行使。
權力清單制度要求界定職權范圍。根據《國務院法制辦就推行行政執法責任制工作相關問題答疑》，主要執法職責分為行政許可、行政處罰、行政強制、行政征收、行政給付、行政裁決、行政確認等。
權力清單內的行政職權比行政執法權范圍更廣，主要是權力行使主體對外行使的影響相對人權利義務的權力或活動，大致分為行政執法類、行政管理類、指導服務類和其他四類。
其中，行政執法類包括行政處罰、行政強制、行政裁決、行政確認、行政許可、行政命令、行政檢查、行政獎勵、行政補償、行政執行、行政征用、行政征購、行政征收、行政規劃等；行政管理類包括行政監督、行政救助、行政給付、應急處置、政府采購等；指導服務類如行政指導、行政合同、行政允諾等。
實踐中，有些地方政府將行政決策也列入行政權力清單，似應歸為行政管理類。由于國務院已決定不再保留“非行政許可審批”這一審批類別，因此權力清單范圍不包括“非許可行政審批”。
此外，權力清單制度還要求公布權責清單、明確運行流程。
理順政府及其部門職權關系
推行權力清單制度，需要理順各級政府、部門之間的職權關系，解決職權交叉、多頭管理、多層執法等問題。
政府職權，主要是執行、管理、服務，辦理授權或交辦事項等；政府部門，行使經濟、教科文衛體、資源環保、城鄉建設和財政、民政、公安、民族、司法行政、監察、計生等部門管理職責，但涉及政府部門的工作方針和重大行政措施，應向本級政府請示或報告，由本級政府決定；涉及政府全面工作或跨部門的職權應由本級政府負責。
同時，有些法律規定了政府、政府部門以及部門之間的職權關系。如環境保護法規定了各級政府及其環境保護主管部門、政府其他有關部門在資源保護和污染防治等環境保護工作中的職權或責任，以及縣級以上環境保護主管部門責令采取限制生產、停產整治等措施或經人民政府批準責令停業、關閉等處罰權。有關法律、法規和“三定規定”界定了相關部門的職權，這為理順部門間的職權關系提供了依據。
推行權力清單制度，也涉及中央與地方政府的職權關系。地方政府管理本行政區域內行政工作，但外交、國防、海關等涉及國家主權的事項，金融、國稅、外匯等關系國民經濟命脈的事項，以及海洋、流域管理等跨行政區域的全國性事務，由中央政府管理。
根據十八屆三中全會決定，國防、外交、國家安全、關系全國統一市場規則和管理等作為中央事權；部分社保、跨區域重大項目建設維護等作為中央和地方共同事權；區域性公共服務作為地方事權。
按照建立規范合理的中央和地方政府債務管理及風險預警機制的要求，2014年國務院決定上海、浙江、廣東、深圳、江蘇、山東、北京、江西、寧夏、青島試點地方政府債券自發自還。
按照深化行政體制改革的要求，中央與地方各級政府要根據事務的性質、范圍、管理的效率和經濟性、公正性等因素，突出各級政府履行職能的重點。
推行權力清單制度，還涉及地方政府之間的職權關系。按照地方政府職能轉變和機構改革的要求，地方政府要做好國務院和上級地方政府下放權力的承接工作；市場監管原則上實行屬地管理，由市縣政府負責；省級政府主要負責維護市場統一和公平競爭以及對下級政府在市場監管方面的規范管理和監督指導。
在探索中破解難題
作為一項新鮮事物，各地在推行權力清單制度的過程中，肯定會遇到這樣或那樣的問題。這些問題也只有通過不斷的改革和探索才能破解。
推行權力清單制度應遵循職權法定原則，使行政權的來源具有法律依據。同時，推行權力清單制度，還要符合精簡、統一、效能的要求。隨著經濟社會的發展、體制改革的深化，行政權力應依據職能配置的要求和精簡的原則確定。推行權力清單制度要由中央統一領導，發揮地方積極性，并服務于提高政府效能的目標。
推行權力清單制度，首先要“清權”(梳理政府及部門職責)；其次要“確權”(編制權力目錄和運行流程圖)；其三要“配權”(對現有權力進行調整、優化權力流程)；其四要“曬權”(公開權力清單和流程)；其五要“制權”(建立健全事中事后監管制度)。
地方各級政府權力清單，可由本級政府提出，經上一級政府機構編制管理機關審核后，報上一級政府批準；其中，縣級以上地方各級政府權力清單，還應當報本級人大常委會備案。地方各級政府部門權力清單，由本級政府部門提出，經本級政府機構編制管理機關審核后，報本級政府批準。
在推行權力清單制度的進程中，還須處理好幾個關系。
一是“定變統一”，即堅持職權法定原則，將法律、法規、規章和“三定規定”等作為行政職權的依據，同時完善不適應改革發展要求的規定和制度。
二是“點面結合”，既全面清理又突出重點，特別是要把行政審批體制改革作為突破口。
三是“權責一致”，按照這一要求，在確立職權的同時要明確承擔責任的主體。
四是“動靜平衡”，建立權力清單和運行流程動態調整機制，及時調整行政權力事項、優化權力運行流程，同時適當保持相對穩定性。
五是“上下聯動”，一方面及時出臺中央文件，加強頂層設計、整體規劃和宏觀指導；另一方面鼓勵基層探索創新，地方特別是省級和較大的市在推行權力清單制度方面應有一定的自主權。