改革開放以來我國社會組織體制發生的這些變化和遇到的新問題,既需要我們不斷總結經驗,在實踐中加快探索的步伐,也需要加強頂層設計,明確實踐探索的道路和方向。
我國社會體制的改革,涉及就業、教育、收入分配、社會保障、醫療、城鄉管理等諸多方面。改革開放以來,這些領域都進行了一系列的改革,但與不斷深化的經濟體制改革相比,在廣度和深度上都處于滯后的狀態,難以適應當前經濟社會發展新階段的需要。從社會運行的機制和規則來看,社會體制改革的一項重要任務,就是社會組織體制的改革。黨的十八大報告提出,加強社會建設,必須加快推進社會體制改革,加快形成政社分開、權責明確、依法自治的現代社會組織體制。本文通過分析我國社會組織體制的歷史背景和改革開放以來我國社會組織體制的變化,提出了不同于單純通過發展民間組織促進社會發育的社會組織體系發展框架,主張通過體制內改革和體制外發展雙軌驅動來構建我國現代社會組織體制。
一、超越國家與社會的二元對立
長期以來,受古典社會學的影響,國家與社會被描述成一種二元對立的關系,“國家與社會”的分析框架也成為社會學的一種基本分析框架。洛克(2007)“天賦人權”的社會政治思想傳統,塑造了“社會先于國家”的框架,孟德斯鳩(1961)、托克維爾(2007)“權力分立”的社會思想傳統,塑造了“社會制衡國家”的框架。黑格爾(1961)的社會哲學思想傳統,則塑造了“國家高于社會”的框架,國家是絕對精神進入精神樂園后的最高體現,行政管理機構是“國家”從高層政權進入基層世俗社會的必要中介。這些分析框架,要么強調社會是抗衡國家、防止國家成為絕對權力的力量,要么強調國家是管制社會無序“自然狀態”的必要機器。
隨著市場經濟的發展,政府、市場、社會成為分析現代社會治理的三個維度。諾貝爾經濟學獎得主奧斯特羅姆(2000)認為,傳統的分析公共事務的理論模型主要有三個,即哈丁(Garrett Hardin)的“公地悲劇”、戴維斯(Robyn Dawes)等人的“囚徒困境”以及奧爾森(MancurOlson)的“集體行動邏輯”,他們提出的解決方案不是市場的就是政府的。奧斯特羅姆另辟蹊徑,提出通過社會自治管理公共物品的新途徑,認為運用什么辦法應因地制宜,關鍵是取決于治理的效果、效益和公平。
在不同的國家與社會,社會組織的治理能力是不同的。19世紀30年代初,年僅25歲的法國學者托克維爾(2007)到美國訪問9個多月發現,當出現一種社會需求或社會問題需要解決時,當時在英國是貴族出面,在法國是政府決策,而在美國一定會為此組織個什么社團來應對。
所以,使用什么樣的理論分析框架,要根據分析的對象。對中國社會組織體制的分析,要根據中國的國情,這里所說的國情,包括以下三方面的情況:即中國的歷史傳統制度、新中國成立后的社會體制、特別是改革開放以來巨大的社會變遷。要超越傳統的國家和社會二元對立的思維定式,建立政府、市場、社會相互制衡、合作共贏的組織體制。
二、我國社會組織體制的歷史背景
自秦漢以降至明清,在長達兩千余年的歷史中,中國的社會治理存在著兩種秩序:一種是“皇權秩序”,以皇權為中心,自上而下形成等級分明的結構,其地方基礎是縣政,縣政建制在兩千多年中大體上保持在1 300多個,多數縣名沿用至今;但“皇權止于縣”,縣以下是另一種“鄉土秩序”,以家族為中心,形成一個個村落自治共同體,連接這兩種秩序的是鄉紳階層。費孝通(1999:368)在20世紀40年代末曾談到鄉土中國的“無為政治”,他認為皇權統治“在人民實際生活上看,是松弛和微弱的,是掛名的,是無為的”。這種傳統制度下的鄉土社會的秩序非常脆弱,遇到戰爭、災變、饑荒,人民往往難以抵御,被迫流離失所。
在近代歷史上,我國人口眾多,卻一再遭受列強蹂躪和歷經戰亂,國家積貧積弱的根源之一,就是社會的一盤散沙。所以,新中國成立后的首要任務,就是“組織起來”。
這種社會組織體制以“單位體制”+“街居體制”為特征,推動國家權力下鄉、下基層。一是以“單位組織”為基礎,建立起從業人員管理組織體系。在這種體制下,國家機關、企事業單位、人民公社,都成為一個個“大而全”或“小而全”的單位組織,都隸屬于一定的政府部門,“單位組織”既是工作組織,也是生活保障部門和社會管理部門,同時也成為一種把各種社會問題化解在基層的機制。二是以“街居組織”為基礎,建立起單位外的社會管理體制。政府通過街道—居委會體系,管理社會無工作人員、閑散人員、民政救濟和社會優撫對象等。當然,由于絕大多數人都隸屬于某一單位,與單位體制相比,街居體制實際上起著一種社會管理的輔助作用。
這種在計劃經濟體制下形成的政府全能的社會組織體制,改變了舊中國社會一盤散沙的狀態,建立起高度統一的社會秩序,極大地增強了國家對社會的組織動員能力和控制能力,為我國在非常薄弱的經濟基礎上調動一切資源完成工業化體系的建設發揮了積極的作用。然而,這種社會管理體制也存在固有的弊病,政府在把一切權力集中到政府的同時,也把一切責任都集中到政府,社會被管得太死,缺乏必要的社會流動,社會自身缺乏自組織能力和自我調節的機制,缺乏活力和創造力。
三、改革開放以來我國社會組織體制發生的變化
改革開放以來,我國發展了社會主義市場經濟,市場經濟改革的不斷深入,使社會組織體制發生了深刻變化。這些變化對社會生活的影響很大,也帶來一系列新問題。
家庭生產承包制使農村居民自治組織弱化 改革開放以后,我國農村普遍實行了家庭聯產承包責任制,農民獲得了土地承包權和生產自主權,從而極大地調動了農民的生產積極性,促進了農業的發展。對農村傳統的家族制度曾起到過摧毀作用的人民公社的“三級所有,隊為基礎”的體制,在家庭生產承包制實行后也徹底解體了。農村成為由一個個獨立的家庭構成的社會,除了少數集體經濟很強的“工業村”以外,絕大多數農村居民委員會發揮的作用十分有限,農村自治組織的力量大大弱化了。在一些農村地區,出現了鄉村空心化和凋敝現象,鄉村產業空了,青年人走了,富人到城市買房居住了,干部也不在鄉鎮居住了。如何在新形勢下建設好社會主義新農村,是涉及國家長治久安的社會管理的大問題。
單位組織改革使單位人變社會人 單位組織的改革是從國有企業的改革開始的,為了提高國有企業經營效率,減低社會成本,解決企業辦社會等問題,國有企業先后進行了住房自有化、社會保障社會化、后勤服務市場化等一系列改革。這些改革措施為解決國有企業低效率問題發揮了重要作用,并隨后推廣到事業單位和行政機構的改革中。但是,相關的改革也使得單位組織原有的解決社會事務的能力大大弱化了,一大批單位人變成社會人。根據估算,目前仍在單位組織體制內的從業人員,已經減少到約占城鎮全部從業人員的25%。在這種情況下,形成了這樣一種局面,即政府往往要直接面對分散的個人,治理的摩擦成本大量增加,從而也使得自上而下的社會事務的貫徹和落實以及自下而上的社會問題的調解和解決都受到阻礙。對我國這樣一個長期以來習慣了通過紅頭文件向各單位部署各種社會事務的管理體制來說,如何管理社會人還是一個新問題。
社會大流動使熟人社會變陌生人社會 農村改革使農民從土地束縛中解放出來,獲得了選擇職業和工作地點的自由,數以億計的農民工進城務工經商,形成了整個社會大流動的局面;城市管理體制的改革,也打破了禁止人員流動的單位體制,社會人員流動的頻率、規模、速度都大大增加;住房制度的改革,使買房、租房和移居成為人們社會生活的一部分,無數商品房新區高樓拔地而起,使得主要由大量陌生人居住的新空間不斷擴大,過去由鄰里、鄉親構成的熟人社會逐步被“相鄰不相識”的陌生人社會所取代;共同生活的家庭人口規模急劇減小,幾世同堂的傳統大家庭幾乎不復存在;互聯網的陌生人虛擬社會越來越成為人們新的生活方式;孤獨癥和抑郁癥成為陌生人社會的現代病,等等。如何在陌生人社會構建新的人際關系和社會團結,是建設一個健康和諧安定社會必須面對的挑戰。
基層社區變動使管理難度增加 我國目前的財政體制,比較向上集中,基層財政相對薄弱,基層社區組織的管理和服務能力也相對薄弱。在逐漸加速的城市化進程中,農村人口大量外流,為了擴大基層公共服務和管理的平臺,農村進行了較大規模的撤村并村。1992-2012年的20年間,我國行政村組織的數量從100多萬個減少到不足60萬個。與此同時,城市也大規模地將居民委員會合并為社區委員會,全國城鎮行政社區(居委會)的數量也從10萬多個減少到8萬多個。無論是農村還是城鎮,基層社區管理的地域范圍和人口規模都大大增加了,很多大城市的社區人口一般都達到幾萬人。近年來,社區建設得到前所未有的重視,但社區提供服務和解決問題的能力仍未得到根本性的改觀。基層發生的一些社會糾紛和社會矛盾現在很難“解決在基層”,所以“上訪”現象越來越突出,群眾上訪和地方政府攔截上訪形成尖銳沖突。在一些地方,有些社會問題由于多年積累形成普遍民怨,很容易因意外事情造成群體性事件。所以,如何降低社會管理的成本,形成“把問題化解在基層”的有效的社會機制,是社會組織體制創新需要探索的新問題。
民間組織的發展使組織格局發生深刻變化 近幾年來,全國各地深入探索民間組織登記管理體制的改革,降低登記門檻,放寬注冊條件,為民間組織發展創造更好的政策環境。截至2010年底,全國共有民間組織44.6萬個,其中基金會0.22萬個,社團24.5萬個,民辦非企業單位19.8萬個,吸納社會各類就業人員618.2萬人。加上未注冊或為了避開民政注冊而在工商注冊的民間組織,估計全國民間組織數量是目前統計數字的幾倍甚至十幾倍。民間組織自我服務、自我管理的力量盡管目前還相對薄弱,但卻已經使原有的組織格局發生了深刻的變化。
改革開放以來我國社會組織體制發生的這些變化和遇到的新問題,既需要我們不斷總結經驗,在實踐中加快探索的步伐,也需要加強頂層設計,明確實踐探索的道路和方向。
四、現代社會的組織架構
從宏觀上看,現代社會的組織體系主要由三大部門構成,第一部門是以行政機構為主體的國家政府組織;第二部門是以企業為主體的市場經濟組織;第三部門是以非營利機構為主體的社會組織。換句話說,在組織分類上,除了“政府的”和“市場的”,剩下的都是“社會的”。這三大部門,在社會建設和社會管理中都承擔著重任。社會建設和社會管理,不是單靠發展社會組織就可以完成的。
作為第一部門,政府組織是社會建設所需公共資源的投入主體,并且扮演著領導、規劃和統籌協調的角色。政府不能也不需要包辦一切,其最重要的職責在于,充分投入和合理配置公共資源,不斷改革和完善社會管理體制,廣泛動員社會各界積極參與,逐步實現全體社會成員公平公正地分享社會建設的成果。
作為第二部門,企業組織主要通過承擔企業社會責任的方式來發揮其在社會建設中的作用。企業社會責任的核心在于社區參與社會責任、生產過程社會責任和勞動關系社會責任等方面。社區參與社會責任包括參與一般性的社區事項、農業發展、地方經濟發展、社區發展、文化教育培訓、環境保護、健康、住房、體育、福利等;生產過程社會責任包括環境保護、衛生與安全、人力資源以及企業責任倫理;勞動關系社會責任包括雇員福利和雇員參與,以及在企業決策和社會責任實踐中把勞動者作為重要利益相關者加以考慮。大量的研究表明,企業社會責任的履行與企業贏利的增長是相輔相成的。
作為第三部門,從社會治理來說,非營利組織有其自身相對于政府和企業的比較優勢:一是它們具有很大彈性,可以根據社會服務需要的變化很快做出調整,從而使服務更具有針對性;二是它們通常都很貼近社區和群眾,對群眾的需要有更深切的理解,非營利組織工作人員的規則方式也更有人情味;三是它們的運行成本比政府部門低,它們要通過降低服務成本、提高服務質量的競爭來獲得政府的資金支持;四是它們要保證公益目標,不以謀利為目的,法律上不允許它們獲得分紅的利潤;五是它們提供的服務更加豐富多樣,可以滿足多樣性的需求和針對不同的特殊需求。
從三大組織力量對比來看,中國改革開放以前的組織架構具有“強政府、弱市場、弱社會”的特征;改革開放以后,通過大力發展市場經濟,逐步形成了“強政府、強市場、弱社會”的格局。在這種情況下,為了加強社會建設,需要對中國社會的組織架構進行合理調整,其關鍵在于發展非營利社會組織,增強第三部門的力量,最終建構起“有效政府、有序市場、活力社會”的組織體系。
五、我國社會組織體系發展框架設想
在加強社會建設和社會管理,加快推進社會體制改革的過程中,很多學者認為,在當前“強政府、強市場、弱社會”的情況下,重要的是駕馭市場,制衡權力,保衛社會,促進公民社會的成長和壯大,而公民社會的主要載體就是社會組織,所以迅速發展和壯大社會組織是首要任務。
這里所說的“社會組織”的概念是2006年黨的十六屆六中全會作出的構建社會主義和諧社會的決定中提出的,在內涵上其主體與民政部門管理的“民間組織”基本相同。民間組織包括社團、基金會和民辦非企業單位。其中社團包括各種學會、協會、聯合會等,多數也是官辦和半官辦的;基金會是指具有慈善公益性質的基金組織;民辦非企業單位(簡稱“民非”)是指民辦的各種非營利機構,其中60%以上是民辦的學校、醫院、福利機構等。目前在全國民政部門登記注冊的40多萬個各類民間組織的業務范圍涉及教育、科技、文化、衛生、環保、公益、慈善等社會生活的方方面面,不過,總的來說,我國民間組織還非常薄弱,難以在社會建設和社會管理中發揮主體作用。
從中國的國情和目前的實際狀況出發,在組織分類上,依據上述提及的除了“政府的”和“市場的”剩下的都是“社會的”這一寬口徑的界定標準,本文所說的“社會組織”應當與國際上的“第三部門”和“非營利組織”大體一致。社會運行的三大支點是政府、企業和非營利組織,政府是靠科層權力體系的機制運行,企業是靠市場機制運行,而非營利組織是靠社會參與和利益協調的機制運行。從理論上說,私人部門提供私人物品和服務,公共部門(政府)提供公共物品和服務,而第三部門(即非營利組織)通過社會參與和社會行動來提供企業不愿做、政府顧不上做或成本太高難以做的公共服務。
第三部門的發展,其意義不僅限于社會治理。在很多發達國家,第三部門在經濟社會發展中都發揮著重要作用,以至于人們創造了“社會經濟”、“社區經濟”這樣的新名詞來概括非營利組織的經濟社會活動。例如在加拿大,到21世紀的初期,非營利組織對GDP的貢獻,已經是機動車制造業的11倍,農業的4倍多,礦、油、氣開采業的2倍以上,商品零售業的1倍半(李培林、徐崇溫、李林,2006)。
從概念的內涵看,非營利組織和非政府組織在很多方面是重合的,但在許多國家,人們一般習慣于把從事全球活動的非營利組織稱為非政府組織。根據大多數國家的法律,非營利組織應當是非政治性、非政黨性的組織,但在現實中,很多從事國際活動的非政府組織都有一定的政治傾向性,而且比較復雜,如有的是持“無政府主義”傾向的,有的是向所謂“非民主國家”“輸出民主”的。西方政府對跨國非政府組織也存有警惕,因為有些跨國非政府組織是從事反戰、反資本主義活動的,甚至與恐怖主義有關聯。
在我國,要加快形成現代社會組織體制,就要從國情出發,盤活現有社會組織資源的存量,擴大社會組織資源的增量,通過體制內改革和體制外發展的雙軌驅動,來構建我國現代社會組織體制。具體來說,就是一方面要通過社區組織、事業單位和人民團體的改革盤活現有社會組織資源的存量,另一方面要通過發展民間組織擴大社會組織資源的增量。
第一,大力加強基層社區組織建設。在新的社會組織框架中,要特別注意發揮社區在基層社會管理中的作用。社區是居民自治組織,但同時也肩負著基層自我管理、自我服務的任務,很多“社區服務中心”肩負著幾十種服務功能,包括稅收、治安、社會保障、社會福利、社會救助、就業、衛生、防疫,等等。有人用“社會千條線,社區一根針”來形容社區功能的廣泛性,具體體現為,隨著社會的發展變化,居民的各種生活需求也越來越多樣化,社區功能也會出現一個廣泛化的趨勢,因此社區在基層社會自治和管理中的作用也將越來越重要。隨著社會主義市場經濟的發展,人們維護自身權益的意識不斷增強,同時這也會帶來圍繞權益保護而產生的一些權益糾紛,這就需要從社區的基層開始,建立起“把問題解決在基層”的機制。通過社區生活,人們會逐步地認識到,公民意識不僅包括公民權益,也包括公民責任。社區具有成為新型公民社會管理基礎的趨勢,這對中國未來的發展意義深遠。
第二,加快推進事業單位改革。事業單位改革是我國社會體制改革的重要組成部分。目前全國共有事業單位130多萬個,近3 000萬人,其各項事業經費支出占政府財政支出的30%以上。事業單位指我國公立的教育、醫療、新聞出版、文化團體、科研機構等,它們實行不同于政府公務員管理體制和企業市場聘任管理體制的事業單位管理體制。按照財政來源劃分,事業單位目前分為四種類型:政府全額撥款單位、政府差額撥款單位、自收自支單位、企業化管理單位。中國與其他發達國家不同的是,在其他國家由非營利的社會組織承擔的社會功能和公益服務,在中國很多實際上是由中國特有的“事業單位”來承擔的。中國事業單位改革的方向,是要建立一個能夠與社會主義市場經濟體制相適應、滿足公共服務需要、科學合理、精簡高效的現代事業組織體系。在這方面,要研究社會發展領域不同于市場領域的規律,在政府機制和市場機制之間,探索多樣性的、分類指導的管理方式:對管理類事業單位,在保證財政供給的同時,要堅決切斷管理收費與成員報酬之間的關系,實行嚴格的預算約束;對公益類事業單位,要有更細致的財務管理,保證具有比政府直接辦事業和完全市場運作更好的公益服務效果;對經營類事業單位,要逐步實行企業化改制,并規范其經營行為、社會責任和發展方向。
第三,積極實現人民團體的職能轉變。人民團體是指工會、婦聯、共青團、科協、文聯等,這類機構一般都具有自上而下的全國組織體系,在財政供給、行政職級、管理體系等方面也基本參照政府公務員體系(簡稱“參公執行單位”)。這些組織在革命時期的主要職能是政治方面的,是黨和國家聯系人民群眾的紐帶和橋梁,是組織群眾、發動群眾、團結群眾的力量,還是一種統一戰線的組織形式。在社會主義建設時期,這些人民團體要適應形勢的變化,積極推進和實現職能轉變,充分發揮它們在我國社會管理和公共服務中的獨特作用。這些機構有其自身優勢,它們有自上而下的龐大、完備的組織系統,有充分的財政供給和支持,有一支具有群眾工作、思想政治工作和社會工作經驗的人才隊伍,它們不僅是黨和國家聯系群眾的橋梁和紐帶,而且應當和能夠在反映群眾訴求、化解社會矛盾、提供公共服務、參與社會管理等方面發揮更重要的作用。
第四,穩步促進民間組織的健康發展。在社會建設實踐中,要充分發揮社團、行業組織和中介組織等社會組織提供服務、反映訴求、規范行為的作用。當前和今后一個時期,要以社會組織服務經濟社會發展為核心,以提高社會組織能力建設為重點,推進管理體制創新,建立法制健全、管理規范、分類管理、分級負責的民間組織管理體系。要適應發展社會主義市場經濟和政府轉變職能的需要,著力培育發展經濟類、公益類、農村專業經濟協會和社區民間組織,支持和引導科、教、文、衛、體以及隨著人民生活水平的提高逐漸涌現的新型組織。同時要加強對社會組織活動的依法監管,形成社會組織自我發展、自我管理、自我教育、自我約束的運行機制。要加大對非法、違法、違紀民間組織的查處和規范力度,打擊邪教組織、黑社會組織、非法傳銷組織和社會敵對組織,保證民間組織的健康發展。
改革開放30多年來,隨著經濟體制的改革和市場經濟的發展,市場經歷了一個從發育到繁榮的過程,在我國今后數十幾年的發展中,隨著社會體制的改革和社會組織的發展,社會也將展現一個從發育到繁榮的過程。在這個過程中,社會組織必將在社會治理中發揮越來越重要的作用。
來源：《社會》2013年第3期