京津冀協同發展已經成為時下熱門話題，其現階段的關鍵在于首都的功能疏散。那么，究竟哪些功能應當疏散？疏散的過程應當又如何推進？
疏散的范疇：北京功能抑或是首都功能？
北京市的城市功能實際包括作為城市的功能和作為首都的功能兩大方面，如何區分北京市的資源和首都的資源也就自然成為待解之題。
作為首都，應當具有哪些城市功能？一方面，北京首先是一座城市，即省級的直轄市。作為一座獨立的城市，北京應當具有現代城市所應具有的一切功能，如市政服務、基礎設施、民生保障等。另一方面，北京同時具有首都的身份，這就使其在一般城市功能的基礎上還附加了作為首都的獨特功能。一般說來，在國家只有一個首都的情況下，政治、外交、軍事等首都功能聚集一處；但在一國存在多個首都時，相關功能則被分散至不同的城市。如沙特的正式首都是利雅得，夏都是塔伊夫，外交之都是吉達，宗教之都是麥加。我國目前采取單一首都制，因此北京除了自身不可或缺的城市功能外，還擔當了國家政治、經濟、文化、交通、國際交往、科技創新等領域性中心的首都功能。綜上，北京市的城市功能實際包括作為城市的功能和作為首都的功能兩大方面。
2014年兩會期間，北京市常務副市長李士祥表示，按照北京新的戰略定位，未來退出北京的不止是高污染、高耗能的產業，過度集中的教育、醫療資源也在輸出名錄中。然而首先應當明確，過度集中的行業現狀并不是教育、醫療等資源進入疏散名單的當然依據。如前分析，北京的教育、醫療資源分為兩類，一是作為城市必備的功能，二是作為首都資源聚集效應的產物。在疏散首都功能的提法中，邏輯上的疏散對象只能是后者。因此，如何區分北京市的資源和首都的資源也就自然成為待解之題。這種區分決不能出于想當然的邏輯，如在高校外遷的討論中，有人提出以校名抬頭是“中國”、“中央”還是“北京”、“首都”來加以區分。然而，一來這并不科學，試問“北京大學”究竟是國家的大學，還是北京的大學？二來這將會對北京作為城市的競爭力大為削弱——除北京外，國內許多大城市都擁有較豐富的教育醫療資源，是否僅僅因為北京是首都，所以其這類資源就必定不能由本地繼續保有？這顯然難言公平。因此，不論是何種資源，區分“北京的”還是“首都的”就格外重要。
此外，在對首都的功能進行分解的過程中，如何把握核心與否的標準？2014年初，習近平總書記在北京考察工作時，要求北京堅持和強化首都全國政治中心、文化中心、國際交往中心、科技創新中心的核心功能，同時提出努力建設國際一流的和諧宜居之都。這提供了兩種判斷方向，一是政治、文化、國際交往和科技創新這四個方面的功能應當繼續集中于首都北京，或者說基本不應進入疏散名單；二是這四方面功能同樣要由部分非核心的資源進入疏散名單，同其他功能領域的資源一樣面臨外遷的結局。總之，不論何種判斷，核心與否的標準都構成個中關鍵，也尚需要相關政策予以明確回應。
主體與方式：誰來疏散以及如何疏散？
京津冀的協同發展，本質上是國家戰略的重大舉措，應形成以中央為核心、北京市為主要實施者，京津兩地積極配合的良性格局。
北京功能二元劃分的意義不僅體現在功能疏散名單范圍的劃定上，還體現為疏散工程的主導或推進主體。顯然，若疏散的功能為北京作為城市的功能，那么疏散工程應以北京市為核心主體，因為只有北京市最了解什么功能需要疏散、應當如何疏散。但若疏散的功能更多地涉及北京作為首都的功能時，則疏散功能應以中央為核心，因為“首都”本屬國家層面的概念，其功能哪些需要疏散、如何疏散均為國家戰略和頂層設計所必須直面的問題，實為作為一個直轄市（省級地方）的北京市所“不能承受之重”。
在當前的京津冀協同發展實踐中，北京需要疏散的功能顯然主要是首都功能，這就要求中央必須在其中扮演核心的角色；至于北京市，作為功能轉移改革的直接發生地，且一部分城市功能由于事實上的資源集中現狀也不得不面臨調整，因此在這次改革過程中更多地扮演配合中央統一部署來實際操作與執行的角色；除此之外，津、冀兩地作為承載首都外遷功能的目標區域，也應當在其中發揮積極的建設性作用，包括因地制宜地制定承接方案、配套建設方案等。總之，京津冀的協同發展，本質上是國家戰略的重大舉措，應形成以中央為核心、北京市為主要實施者，京津兩地積極配合的良性格局。就目前而言，中央承擔的制度性職能尚有較大的擴展空間，而不能僅限于京津冀三地的自主協調。
那么，具體又應當如何疏散呢？
第一，向哪疏散？就首都功能而言，其外遷的目標相對明確，即天津或河北具有一定基礎的大中城市；但就呈現資源集中狀態的北京功能來說就相對復雜。第二，功能的疏散應當依照何種計劃和步驟推進實施？既有相關政策尚未對此給出明確的回應。第三，功能疏散的配套制度如何建立？產業功能疏散必然引發一連串的多米諾骨牌效應，如民生安居、戶籍、社會保障、公共基礎服務等領域都將面臨重大調整。若配套制度安排不到位，可能會引發不必要的動蕩。如何在既有制度的框架內通過科學合理有效的方案設計最大限度地配合功能疏散計劃的推進？這無疑也在京津冀協同發展的過程中扮演著重要角色。
其實，對于誰來疏散以及如何疏散的問題，法治手段存在巨大的效用空間。第一，“向哪疏散”的背后其實指向中央與京津冀三地的關系、京津冀之間的相互關系、環北京地區與相對較遠地區的關系、河北內部大中城市與小城鎮的關系等一系列府際關系，在當今世界這些都是法律調整的當然范疇。第二，功能疏散的計劃和步驟屬于典型的規劃法治領域，雖然目前我國區域規劃立法尚屬空白，但這次京津冀協同發展的改革又何嘗不是推動相關立法的歷史契機呢？第三，功能疏散的配套制度所設計的領域，均為目前我國法治建設相對成熟的版塊，而問題則在于京津冀三地如何協調各自的法治安排，以及根據協同發展趨勢共同制定新的協調性法律規范。
必要保障：功能疏散過程中的糾紛解決機制
三地在協同發展的過程中勢必面臨爭議，而糾紛解決的成敗和效率都將直接影響整個協同發展戰略的實施。
多區域協同發展本質上是利益格局重構的過程，對京津冀三地而言均涉及到既有利益的放棄和新責任的承擔。出于趨利避害的本質需求，三地在協同發展的過程中勢必面臨爭議，包括立法方面的爭議、行政執法方面的爭議、府際協議執行過程中的爭議等。而糾紛解決的成敗和效率都將直接影響整個協同發展戰略的實施。在路徑選擇上，主要有協商以及調解裁決兩種方式。
就協商而言，主要是針對京津冀三地在協同發展過程中基于具體性事項發生爭議，并以對等協商的非零和博弈方式達成一致意見。十八屆三中全會的《決定》對協商民主問題給予了前所未有的關注，具象到本文，其重點如下。一是協商對等地位的明確，主要是針對實施中北京的強勢地位和河北的弱勢地位進行糾偏。尤其是對河北而言，雖然行政級別上與京津并無區別，但如何在同各坐擁一位中央政治局委員的兩大直轄市的非零和博弈過程中切實提升自身地位以極力擺脫長期以來形成的非對稱性地位，將成為亟待解決的核心問題。二是協商過程的規范化程序要求，這既是現代法治程序正義的本質要求，又是確保協商價值和有效性的重要方面。三是協商結果的貫徹和落實，這無疑基于京津冀三地對協商結果的尊重和自覺執行，同時也呼喚中央作為組織、協調和監督主體的有效介入。
就調解裁決來說，主體均指向中央政府。調解針對京津冀三地經過充分協商仍無法形成一致，且這種分歧將對協同發展工程產生重大影響的情形；裁決則針對京津冀三地在協同發展過程中基于原則性問題發生爭議，需要中央進行解釋、明確或分配任務。
顯然，不論是何種糾紛解決方式，均須以法律的方式確定下來。這又包括兩種不同的路徑。一是京津冀三地自主地就協同發展問題簽訂政府間協議，以行政協議的方式上溯行政法律依據；二是中央主導區域規劃立法的制定，并促進該法律在京津冀協同發展問題上的明確適用，形成中央與地方關系法治化新格局。
來源：《中國經濟時報》2014年4月21日