——關于上海自貿區研究的一點芻議
一 自貿區研究熱的冷思考
2013年7月3日，國務院通過《中國（上海）自由貿易試驗區總體方案》，并在8月22日正式批準上海自貿區設立。在籌建過程中，復旦大學、上海財經大學等高校以及上海社科院已經比較深度地介入調查研究活動。9月27日自貿區揭牌后的第二天，復旦大學就以“中國金融·復旦之聲”秋季論壇的形式舉辦首次自貿區主題論壇。迄今為止這個主題的系列論壇已經舉辦了五期。10月上旬，跨學科智庫“復旦大學上海自貿區綜合研究院”宣告成立，一個月后就出版了第一本專題論著《中國（上海）自由貿易試驗區新戰略研究》。華東政法大學在10月12日成立自貿區法律研究院，第二天上海財經大學也設置自貿區研究院。10月19日華東師范大學的自貿區研究院宣告成立。隨后還有上海海事大學的中國自貿區供應鏈研究院（10月31日）、上海金融學院的自貿區金融研究院（12月2日）陸續誕生。
仔細考察圍繞自貿區的各種現象，可以發現在政策熱點引起的新聞效應完全呈現之后，包括入駐企業在內的各方正在觀望，甚至還有些疑慮，因而需要對新一輪全球化戰略布局和涉及國際貿易、物流以及金融服務的具體舉措進行更深入的、更慎密的研究，擬定切實可行的方案，并且付諸操作流程。在這里不妨采取以下三種研究策略。（1）直接瞄準自貿區具體需求，作為智庫多快好省地提供訂單式服務。在議題設定階段，要深度切入企業活動，摸清各種不同類型的企業真切需求，為自貿區試驗把準脈。在制度形成和反饋階段，則深度切入有關部門工作，協調各種不同類型的公共管理職能，確保創新舉措能夠落到實處。
（2）跳出自貿區三年試驗期限的框架，著眼長遠、著眼大局，把研究的焦點對準能對接全球經濟體制、能在全國普遍推行的制度創新。要跳出就自貿區論自貿區的窠臼，結合十八屆三中全會的頂層設計和未來十年的戰略布局，最大限度克服自貿區三年試驗期屆滿后的不確定性。
（3）鑒于目前境內外企業界對自貿區未來的觀望和疑惑，直接切入企業（特別是民間企業和外資企業）的投資和經營環節，把企業的多樣化需求反映到自貿區試驗中去，同時也把自貿區的試驗成果及時反映到企業高端人才培訓中去�；蛘咄ㄟ^官產學一體化的合作框架，促進上海自貿區與廣域經濟圈（特別是“長三角”的境內民營經濟區域、滬港澳新的華人經濟區域以及東北亞和東南亞的亞太經濟區域）之間的互動。
二 金融的自由化、國際化以及“法律特區”
不言而喻，金融制度改革是自貿區的重中之重。在金融創新的視野里，上海自貿區的基本特征是允許試行人民幣資本項目可兌換，鼓勵跨境融資自由化以及境外股權投資，并且支持有條件的投資者設立境外股權投資的母基金。這意味著自貿區可以初步形成離岸金融市場的條件，對境內外的中小型企業和民營企業都具有較大的吸引力，并且會促進依托中國制造業優勢的跨境金融服務活動。至于匯率自由化乃至金融市場國際化等涉及結構變動的試驗，面臨著深刻的兩難困境：沒有不受羈絆的流動性就沒有真正意義上的金融制度創新，而一旦容許充分的流動性就勢必超出自貿區的28.78平方公里面積，使創新舉措立刻覆蓋全國，很難對金融風險進行有效的控制。因此，如何對金融改革的風險性進行分析、測算、預警就是迫在眉睫的任務。但從長遠來看，能夠兼顧金融的自由化、國際化以及風險防范的制度條件是良好的法律秩序。具有全球影響力的國際金融中心，例如倫敦、紐約、香港、新加坡都出現在非常強調法治和程序公正原則、特別是具有判例法傳統的社會環境里，恐怕絕非偶然。
另外，要借助自貿區在上海推動國際金融中心建設，就必須吸引大型的跨國公司把資金結算據點或者說商業運行樞紐、而不是行政總部搬進自貿區。要達到這樣的目的，只有兩個因素可以構成誘因。一個是稅收優惠，另一個就是健全的法律制度。由于自貿區在設立之際就宣布沒有政策洼地，不提供稅收優惠，所以影響跨國公司對資金結算中心重新選址的動機只能是、至少主要是法律制度上的吸引力。只要自貿區仍然沿襲現行法律體系和司法制度，就不會顯著提高規則執行方面的效率和公正，也就沒有相對于其他地方的比較優勢。在這個意義上，就自貿區制度創新而言，目前最重要的還不是微觀層面的金融工程技術或者資本市場的基礎設施，甚至也不是放棄行政審批權限那樣的市場化舉措，而是法治的形成，特別是基于司法獨立原則的審判制度的重構。
如果在全國范圍內還不可能徹底刷新法律體系，但在自貿區這個有限的空間里應該是可行的。如果說整體的司法體制改革需要十五年甚至更長的時間，但在自貿區應該立即著手，并大幅度縮短進展的時間表。也就是說，我們有必要也有可能在上海自貿區范圍，根據建設國際金融中心的需要樹立一整套嶄新的法律制度，并在成功運行之后推廣到全國。因而我們可以把自貿區理解為改革進行制度創新頂層設計的“法律特區”。在這個法律特區之內，可以通過委托立法權制定先進的金融法規乃至民商事規則體系、設立獨立而公正的司法制度、使行政執法機制更加合理和統一、建立和健全行政程序，并組建政府律師隊伍。有了這樣的制度優勢，自貿區才能真正達到預期的目標，吸引跨國公司把資金結算中心轉移到上海，推動服務業發展，進而在全球進行生產要素的重新配置。
自貿區試驗成敗的關鍵是金融制度創新。金融制度創新的關鍵是如何防范和控制金融自由化、國際化所帶來的風險。這類金融的風險不僅包括熱錢流進流出、匯率驟漲驟跌以及巨大泡沫的破滅對實體經濟的沖擊，也包括金融犯罪的數量和種類劇增對日常經濟活動的騷擾和破壞。上海市檢察院與凱原法學院已經簽署協議共建金融檢察研究基地，并在12月9日舉行了揭牌儀式。這個研究基地對自貿區司法制度創新以及金融風險防范具有重要意義，可以成為建設“法律特區”的一個重要抓手。
三 應該及時籌建制度創新研究院
智庫建設是教育部推動學科發展的一個最新動向。對于位處上海的高校而言，自貿區研究是智庫建設的最佳切入點，可以事半功倍。在兄弟院校與自貿區相關的研究機構已經玲瑯滿目的情況下，要再設立一個能夠“呼谷傳響”的新機構，必須精心策劃。為此，我們有必要對自貿區的目標、理念以及本校資源重組的可能性進行考察。
圖1（省略）對自貿區試驗的基本目標和機制設計理念進行了梳理。所有的活動可以大致分為三個板塊：第一、為了促使中國經濟定位從“世界的制造工廠”轉向“世界的要素配置中心”，必須大力推動服務業革命，形成穩定的、合理的國內產業資本市場并在此基礎上實現資本的自由化和金融的國際化。具體的舉措主要體現為人民幣資本項目可兌換和跨境結算以及生產要素市場的聯動性開放。這里存在的關鍵性問題是如何厘清貿易自由化與資本自由化之間的關系并作出適當的制度安排。
第二、從貿易自由化到資本自由化，特別建設國際金融中心，必須為投資者個人的理性選擇提供更大空間，進一步加強市場競爭機制，因此需要轉變政府職能，改變過去那種僅憑事先行政審批手段進行管理的模式，劃清政府權力的邊界，并大幅度削減審批事項。具體的舉措主要體現為負面清單管理模式的導入以及準入前國民待遇的承認[1]。這里存在的關鍵性問題是，在廢止事先審批做法之后，如何加強事中、事后的監管，如何對自由競爭所帶來不平衡進行矯正，提供必要的司法救濟。上海自貿區關于負面清單的做法很明智：以現有的許可范圍為前提擬定初步的負面清單，決策快捷，也容易與政府有關部門達成共識。然后根據試驗進度逐年修訂負面清單、漸次縮小限制范圍，使試驗的進展有具體依據，成效可以始終顯現。
第三、自貿區試驗的目的當然不是形成某種被放任的自由狀態，而是要加強有序的、公正的競爭機制，所以制度創新是題中應有之意[2]。制度創新對內而言就是建設法治中國，形成合法經營的商業環境，對外而言就是對接全球經濟體制，特別是為加入TPP創造條件。為此，需要首先在自貿區范圍內享有更大的委托立法權、建立和健全統一的行政執法體系、設置專業性法院及其他解紛機構、建立政府律師隊伍、為外國律師事務所開業提供合理的空間，等等。十八屆三中全會決定其實已經為制度創新提供了頂層設計，如何細化這幅宏偉藍圖、如何盡快為國家全面深化改革提供經驗論證以及具體的操作方案正是自貿區試驗的宗旨所在、責任所在，也是上海交通大學的用武之地。
以上三個板塊之間存在著有機的互動關系，相輔相成。把自貿區三個板塊的活動與研究的基本課題以及上海交大的固有資源進行對應和組合，就可以得到圖2（省略），可以由此對有關組織－－暫定名稱為“上海交通大學制度創新研究院”－－進行概念界定和結構功能的分析。
“制度創新研究院”可以主要由安泰經管學院、高級金融學院、國務學院以及凱原法學院共同組建，在研究體制安排上分別與自貿區活動三大板塊相對應，既各有專門的側重點，又存在學科交叉的領域。主要課題群包括：服務于實體經濟的國際化金融系統的構建、TPP與新一波市場全球化、城市發展模式和競爭力的比較研究、企業治理結構、負面清單、行政程序改革、適應新形勢的商業規則體系、梳理司法獨立的體制、設立政府律師、法治中國建設的可操作性方案，等等。上海交通大學設立制度創新研究院的優勢是在直接為自貿區試驗提供智力支持的同時，也可以超越于三年試驗期的制約，創建一個具有可持續性、可擴張性以及獨立學術價值的智庫，比較恒久地推動制度比較分析、政策藍圖設計乃至社會科學領域的學科交叉研究和實證性研究。
四 制度創新研究的基本框架
制度創新研究院的基本定位是根據上海自貿區以及中國制度創新的重大戰略需求，開展扎實的學術研究和實證分析，在整合相關學院原有各領域的基礎研究和應用研究成果的基礎上，聚焦社會科學的“巴斯德象限”[3]，即應用基礎研究。
巴斯德象限決定了制度創新研究院一方面要有明確的決策需求導向，另一方面要加強學術支撐，特別是在基礎理論方面的先進性，要在探索真理的最前沿獲得知識的制高點。這個板塊的研究最重要，也最迫切，是上海交大推動自貿區研究的重點，需要我們在工作安排上投入50-60%以上的時間和精力。
首先要從交大的固有優勢即理工學領域尋找前所未有的突破口和知識制高點。例如根據自貿區試驗中防范金融國際化風險的需要，采取金融復雜系統理論的分析框架和金融工程的技術來建立風險評估的模型，提供分散風險和防范風險的制度設計和操作工具，對貨幣革命和金融商品進行定量化研究，透徹地解析金融制度改革與制造業優勢之間的關系、特別是企業金融的機制。不妨在數學系以及其他理工科院系集結學者與安泰經管學院和高級金融學院的有關學者組建團隊，采取實驗、模擬以及數理方法為中國金融系統的重構提供科學依據。不妨與經濟的芝加哥學派合作設立金融市場實驗室。
其次要搭建與十八屆三中全會決定的頂層設計、上海國際金融中心建設以及自貿區試驗相關的國際論壇，既為全球各種流派的學說和政策主張提供展示的機會，也在有點有面的制度創新大主題上向國內外發出交通大學的強音，并致力于把試驗轉換成標準和規則的立法提案工作。
再者要根據自貿區試驗的進展以及制度創新成果普及的需要進行高端培訓。安泰經管學院、高級金融學院、國務學院以及凱原法學院不妨簽署聯營（Consortium）協議，在徐匯校區實現課程共享和適當開發雙學位項目，并且合作舉行面向“長三角”乃至全國的企業和專業人士的專題培訓和資格教育。凱原法學院可以通過既有的“企業法務研究中心”和“金融檢察研究基地”這兩個平臺及其溝通走廊“交大法友會”與自貿區相關的高端培訓項目對接。上海交大還可以聯手歐美同學會、出國留學人員組織、海歸創業團體以及外國駐華機構、外企商會等舉辦以自貿區為主題的高級研修班。
總而言之，上海交大的制度創新研究院應該聚焦金融制度創新，并圍繞金融與實體經濟之間的關系以及制度條件把各種不同板塊有機地聯系起來。從美國近來的經驗和教訓可以發現這樣的有趣現象：金融市場在繁榮時竭力抨擊政治權力，但在遭受挫敗時卻會立即倒進政治權力的懷抱尋求救濟。無論是強調自由化必要性，還是強調救濟的必要性，金融界其實始終在致力于建立這樣一種體制，可以保持充分的微觀自由，但也可以在特定瞬間得到政治權力的及時庇護。只有在建立了這樣一種體制的狀況下，金融本身才能作為一種權力君臨市場，才能發揮在全球范圍內發揮配置生產要素的功能。猶太金融業對政治權力始終抱著復雜的兩面態度也是一種典型例證。
反過來說，只有當這樣強大的金融權力樹立起來之后，才更有必要采取多樣化手段增大流動性，也更有必要精通其他國家的稅法，以便建立全球化的金融資本主義體制，并要求其他國家在金融領域推動自由化，包括撤除銀行、證券、保險、信用卡等不同行業之間的藩籬－－例如1990年代前期美國克林頓政府迫使日本宮澤內閣在金融領域進行結構改革及其持續的波及效應。另外，只有當這樣強大的金融權力樹立起來之后，政治上的統合、某種政治共同體的復興才能最終實現－－歐盟在1990年代后期推動的制度改革從貨幣統一開始就是出于此理，美國采取堅決反對日本金融機構在與東南亞各國鏈接的基礎上掌握亞元發行權的立場也是出于此理。
這樣的發現其實是非常重要的。由此亦可見金融市場的研究和塑造離不開政治權力，而這種政治權力必須在自由與救濟之間保持微妙的平衡。然而由此產生的金融權力還必須與制造業等實體經濟保持適當的比例關系，并且在金融的不同行業之間設立防火墻，避免投機型資本主義的畸形膨脹并誘發大蕭條。不妨推而論之，上海自貿區制度創新的成功關鍵和失敗風險就在這里，所謂“法律特區”的意義也就在這里。基于這樣的發現，上海交大制度創新研究院必須通過構建某種既符合國情、又適應世界形勢的法治模式，把金融與政治權力之間極其微妙的關系建立起來，擬定一份合理的、精密的權力清單，這就是我們應該而且也有可能凝練出來的研究特色。
[1] 龔柏華：《“法無禁止即可為”的法理與上海自貿區“負面清單模式”》，《東方法學》2013年第6期。
[2] 沈國明：《法治創新：建設上海自貿區的基礎要求》，《東方法學》2013年第6期。
[3] Donald E. Stokes, Pasteur's Quadrant: Basic Science andTechnological Innovation, Brookings, Institute Press, 1997.
來源：《東方法學》2014年第1期