司法改革是一個系統工程，按其內容和輕重，可劃分為四個方面：一是司法體制改革；二是司法職能改革；三是司法機制改革；四是司法管理改革。這其中，司法體制的改革最為關鍵。
進行中國司法體制的改革，首先要深刻認識體制中存在的缺陷。筆者認為，目前的司法體制存在四個矛盾：一是司法的國家性與司法的地方化之間的矛盾；二是司法的開放性與司法的封閉性之間的矛盾；三是司法的職業性與司法的民主性之間的矛盾；四是司法的非行政性與司法的行政化之間的矛盾。由上述四個矛盾，可得出目前的司法體制存在四個不足：一是司法的國家屬性體現得不足；二是司法的開放程度尚嫌不夠；三是司法的民主性成分尚不能令人滿意；四是司法的特殊規定性未得到應有的尊重。因此，中國司法體制改革的著力點在于上述四個方面，以下分別闡述并提出相應建議。
【司法“去行政化”“去地方化”的改革步伐應更大、更快】
司法的行政化有三種表現形態：一是司法的外部行政化，即地方黨政部門無論在主觀上還是客觀上均將司法機關視作與行政機關無異的下屬機構，其實質是改變了“一府兩院”的平行結構，將“兩院”置于一府之下或一府之內。二是司法的內部行政化，即按照行政機構的人員結構配置司法人員，將所有在編司法人員按行政級別加以劃分。三是司法的上下行政化，集中表現在下級法院審判案件在必要時奉行向上級法院請示匯報的做法，同時，上級法院對下級法院審判案件也時常加以干預甚至提前介入。
司法的行政化具有顯而易見的弊端：司法的外部行政化直接導致司法的地方保護主義；司法的內部行政化則使司法的合議組織與司法人員失去獨立性；司法的上下行政化實質上取消了下級司法機關的獨立性，也使憲法與法律確立的審級制度失去了實際價值。由此可看出，司法行政化是當前司法體制最根本的缺陷，因此，司法的“去行政化”改革應成為本次司法改革的重中之重。改革主要應解決兩方面問題：一是實現司法審判權和司法行政權的分離，讓司法行政權歸屬于司法行政機關；二是在“二權分離”的基礎上，將司法行政權上收，使之集中在中央層面或至少是省級層面行使。目前可考慮實行司法行政的二級管理，即：最高法院、高級法院以及最高檢察院、省級檢察院的司法行政權，在全國人大及其常委會的決策下由最高司法行政機關具體行使；基層法院、中級法院以及相應檢察院的司法行政權在省級人大及其常委會的決策下，由省級司法行政機關具體行使。司法行政權從司法機關的職能體系中剝離之后，司法人員之間的等級性就會淡化甚至消失，他們之間的平等地位就具有切實保障，司法權的獨立行使便能貫徹到底。
【海事法院的經驗值得推廣】
《人民法院組織法》第28條規定：“專門人民法院的組織和職權由全國人民代表大會常務委員會另行規定。”據此，無論是增設專門法院或者是改造、整合專門法院，均直接由全國人民代表大會常務委員會作出決定即可。這種改革方案無需修改《憲法》或《人民法院組織法》，同時也不改變最高人民法院和地方各級人民法院與同級人民代表大會及其常委會的關系和組織結構，僅作出受案范圍的調整，因而操作起來較為便利，阻力較小，可行性最大。
目前專門法院有軍事法院、鐵路運輸法院、森林法院、海事法院、農墾法院、石油法院等。專門法院的設置有所差異，級別也不盡一致，但都具有一定的專業性或專門性，同時它們的司法轄區不受行政區劃的支配。這就使專門法院的人財物管理不受較低級別的地方政府的制約和控制，因而在一定程度上實現了司法的非地方化目標。在這方面，海事法院的司法體制具有典型意義。我國目前有十個海事法院，是因需而設的，它們的司法轄區與行政轄區完全分離，財政權和人事權由省級人大及其常務委員會行使，與省級以下的地方政府切割了實際的聯系。這就使海事法院獲得了明顯的體制性優勢，其審判的獨立性和抵御干擾的能力有所增強。調研表明，海事審判出現了“三高四低”的特征，即：調解率高、服判率高、執行率高；上訴率低、申訴率低、涉法上訪率低以及法官出事率低。我國的海事法院在國際上因此享有盛譽，許多與我國無關的案件，當事人也協議選擇我國海事法院管轄。
海事法院司法體制雖稱不上盡善盡美，但它的成功還是為我國司法體制改革帶來了一定啟示，關鍵點就在于：應盡可能地將司法機構及其人員與平行的地方黨政部門劃清界限，使前者不受制于后者，后者難以干預前者。
那么，哪些類型的案件需要上述這種專門化改革，又如何將這種對于專門法院的需求與對現行專門法院進行合理化調整銜接起來呢？首先，應當將那些受地方保護主義影響最為嚴重的案件類型從普通法院管轄范圍分離出來，交由專門法院。實踐表明，此類案件有兩種：一是所涉經濟利益較大的商事和經濟類案件，二是“民告官”的行政訴訟案件。
目前有一種頗有影響的觀點，就是要設立專門的行政法院審判行政訴訟案件。這一主張與我們這里所討論的專門法院密切相關。這就要考慮：對于專門法院，是進行量的增加還是院的管理勢必日趨復雜化，尤其不可忽視的是，專門法院數量過多，不僅改革的成本增大，對民眾的訴權行使也會產生不利。因此，筆者傾向于對現存的除軍事法院以外的各專門法院進行整合性改造。具體構想是：以海事法院為基礎，將相關的專門法院逐漸歸并到海事法院之中，并擴大海事法院的管轄范圍，將一定標的額以上的商事、經濟案件以及行政訴訟案件納入專門法院。這樣不僅可以達到前述整合各專門法院的目的，而且還使專門法院具備了開放式容量，隨時根據各地審案需要，對其主管范圍進行調整，從而做到張弛有度、因地制宜。不僅如此，由于整合、擴容、改造后的專門法院規模和影響力增強，事實上會形成與地方普通法院的“競爭”，這也有利于它們相互之間取長補短，共同進步。
【創設巡回法院，強化司法審判的國家統一性】
從調研中反映的情況，行政干預司法與司法地方保護主義的問題，主要有以下三方面因素：從司法體制角度，除海事法院等專屬管轄法院外，司法機關區劃設置從屬于行政區劃導致司法機關容易受到地方干預；從權力配置角度，司法機關的人事權、財政權由地方政府掌握是司法地方保護主義日益升級的直接原因；從具體法律制度角度，民事訴訟和行政訴訟的管轄制度存在一定程度的缺陷，也加大了保障司法權獨立行使的難度。因此，改革司法機關的設置體制、調整司法機關人事財政等權力配置格局、完善各級法院間的管轄制度與職能分工是保障司法權獨立行使，提升司法公信力的關鍵。
為此，筆者建議設置國家巡回法院。主要目的是：保障司法權獨立行使、遏制行政干預司法；為三審終審制做好準備，加強各級法院法律適用的統一；減少涉訴信訪、反復再審等“終審不終”的情形。
該方案由以下三個步驟或要素組成。第一步：修改民事訴訟法和行政訴訟法關于級別管轄的規定，凡是當事人跨區域的商事和經濟案件，以及任何行政訴訟案件，均相應地上提一級管轄。比如，當事人跨縣級行政區的，由他們共同的中級法院管轄……跨省級行政區的，由最高人民法院管轄。第二步：這樣將案件管轄層層上提，勢必增加上級法院乃至最高法院的案件量，為此有必要增加上級法院的編制，增設分院，分別形成最高人民法院分院、高級人民法院分院和中級人民法院分院。目前中級法院分院已有成例可循，實行起來比較容易；建立高級法院分院難度也不大，最需突破的是建立最高人民法院分院。建議在全國增設7個最高法院分院，分別為最高人民法院東北分院、華北分院、西北分院、華中分院、華東分院、華南分院和西南分院。第三步：各分院既可以受理上述第一審案件，也可以受理其他的上訴案件。為便民訴訟計，建議各分院原則上實行巡回審判。當然，在當事人的同意下，各分院對其所受理的案件也可實行指定異地管轄。
【將執行權從法院分離出去】
目前我國的執行體制存在的主要弊端有：一是執行權分散行使，難以形成執行的規模效應和威懾機制；二是人民法院既審判又執行，難以應對；三是民事執行和行政執行缺乏專業性，導致執行能力不足，執行水平低下；四是執行中缺乏有效的監督機制，執行“侵權”現象不斷發生。
為克服上述弊端，筆者建議對執行體制實行“三步驟”改革：第一步，將執行權從人民法院的職能中剝離出去，人民法院只行使審判權，不再行使執行權；第二步，將刑事執行、行政執行和民事執行統一起來，合并行使國家的執行權；第三步，將執行權歸屬于國家司法行政機關，或者單獨建制，創設獨立的國家執行總局或執行總署。筆者傾向于選擇單獨建制這種模式。
【應提升人民陪審員制度的法律位階】
從世界范圍看，實行司法的民主化改革是普遍的趨勢；就中國當下而言，轉換司法改革的傳統思維，大力推動司法體制的民主化，是風險最小、成本最低、收效最大的改革路徑，應當成為本次司法改革的突破口和切入點。實現和強化司法民主化的途徑，除在訴訟中重視和加強對當事人的訴權保障外，最主要的就是創造條件，讓社會公眾有序參與司法。公眾對司法的參與，在審判階段，主要表現為人民陪審員制度；在刑事訴訟中，除人民陪審員制度外，還有適用于提起公訴階段的人民監督員制度。這兩個制度均需高度重視，這里且以人民陪審員制度為例加以說明。人民陪審員制度作為我國社會公眾參與司法的重要渠道和形式，是人民主權原則在司法制度中的體現，在實踐中產生了積極價值。然而，目前這一制度的潛在功能遠未發揮出來，尤其是，由于規范該制度的立法條款較少，內容簡括而粗疏，因而導致實際操作中存在陪審制度“異化”以及“陪而不審”等形式主義之弊，致使該制度迄今尚未獲得民眾的普遍認可，亟需進行大幅調整和結構性改造。目前，河南、陜西、山西等省進行了“人民陪審團”的試點改革；南京市下關區法院等進行了人民陪審員選任機制的改革；蘇州推出“吳中模式”對陪審員的職權實施改革；上海市第一中級法院、東莞市第二法院等提出“2+1"模式對合議庭組織進行改革；河南省新鄉、焦作，安徽省蚌埠等地法院對陪審案件適用范圍進行改革等。根據調研，筆者提出以下建議：
1.將人民陪審員制度寫入《憲法》之中，提升該制度的法律位階。具體建議是：在修改《憲法》時在“公民權利義務”一章中增加一條：中華人民共和國公民有參加陪審的權利和義務，訴訟當事人有獲得人民陪審員審判的權利。
2.制定頒布《人民陪審法》，提升陪審制度的立法層次，賦予當事人依照法律請求由人民陪審員或人民陪審團審理的權利，明確規定法院應依照法律實施人民陪審制度。賦予地方法院以制度改革試點權限，并對試點給予直接、公開的指導。
3.由中央財政與試點地區財政對制度改革共同給予專項資金支持，提高人民陪審團成員的補貼費用，保障人民陪審團人員選任、成員庫管理等關鍵環節的必要支出。
4.設置專門的陪審員管理機構。管理機構應獨立于法院、行政機關之外，可直屬于市級人大常委會，負責陪審員的選任、管理、考核、統計、報酬等事項以及陪審員庫的更新。這既有利于保障陪審員來源的廣泛性和對法院監督職能的實現，也有利于減輕法院負擔，提高司法的公正性和透明度。
此外，尚需建立健全專家陪審制度。為此，應建立專家陪審員名冊，專家分別擔任各類專門訴訟案件的陪審員。
來源：《同舟共進》2013年第10期