“摸著石頭過河”的治國哲學(xué)仍有必要，但缺乏正當(dāng)性的改革會破壞社會規(guī)則，應(yīng)該實現(xiàn)從“摸著石頭過河”向“摸著憲法過河”的飛躍，以憲政堅固憲法制度。——題記
“摸著石頭過河”這句名言，不僅是對過去三十年間中國改革開放進(jìn)程的形象描述與比喻，同時也是改革開放能夠取得成功的“秘訣”之一，被稱之為中國發(fā)展經(jīng)驗與特點，其思想來源與實踐價值是值得充分肯定的。
查閱有關(guān)文獻(xiàn)資料，“摸著石頭過河”這句話最早由陳云提出。1950年4月7日，陳云出席政務(wù)院第二十七次政務(wù)會議。在發(fā)言中指出：物價漲不好，跌亦對生產(chǎn)不好。上月物價跌了百分之五，對此要先收后放，先少后多，使物價先跌后漲。要摸著石頭過河，穩(wěn)當(dāng)點好。1951年7月20日，陳云在中共中央統(tǒng)戰(zhàn)部討論如何做好工商聯(lián)工作的講話中再次提出“摸著石頭過河”的主張，強(qiáng)調(diào)工商聯(lián)工作的辦法應(yīng)該穩(wěn)妥，提出“毛毛躁躁而發(fā)生錯誤和穩(wěn)穩(wěn)當(dāng)當(dāng)而慢一點相比較，我們寧可采取后者”。之后，劉伯承也用過這句話。當(dāng)時，張愛萍將軍受命前去辦軍事院校，行前向劉伯承請教。說：“我給你六個字，可要牢牢記住，這就是：摸著石頭過河！”。20世紀(jì)50年代初期是新中國剛剛建立，憲法秩序還沒有確立，各種國家制度開始建立的時期，國家管理和社會治理沒有可借鑒的經(jīng)驗，很多工作都在摸索之中，故需要穩(wěn)妥地開展工作，否則會引起社會震動與失誤。因此，當(dāng)時提出“摸著石頭過河”具有特定的歷史背景與語境。
當(dāng)時這句話主要針對工作方法而提出，還沒有提高到國家治理的高度，其價值還沒有引起廣泛的關(guān)注。實際上，1957年以后國家治理中非法治的因素起主導(dǎo)作用，1954年憲法規(guī)定的原則與精神逐步邊緣化，領(lǐng)導(dǎo)人意志發(fā)揮著“實質(zhì)性規(guī)范”作用。直到文化大革命結(jié)束，中國開始實行改革開放政策時，中央從國家發(fā)展戰(zhàn)略的角度考慮總體發(fā)展思路與路徑問題。于是，這一1950年代提出的主張又轉(zhuǎn)化為改革開放的哲學(xué)與戰(zhàn)略目標(biāo)。1980年12月16日，陳云在中共中央工作會議開幕式上又強(qiáng)調(diào)，“我們要改革，但是步子要穩(wěn)。因為我們的改革，問題復(fù)雜，不能要求過急。改革固然要靠一定的理論研究、經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計和經(jīng)濟(jì)預(yù)測，更重要的還是要從試點著手，隨時總結(jié)經(jīng)驗，也就是要‘摸著石頭過河’。開始時步子要小，緩緩而行。這絕對不是不要改革，而是要使改革有利于調(diào)整，也有利于改革本身的成功”。在不同的歷史發(fā)展時期，基于發(fā)展過程的穩(wěn)妥性與改革進(jìn)程相互平衡的需要，國家領(lǐng)導(dǎo)人也提出過“摸著石頭過河”的思想，以指導(dǎo)國家整體的改革進(jìn)程。
“摸著石頭過河”的評價與局限性
實踐證明，在改革開放的初期，基于改革的復(fù)雜性與推動工作的穩(wěn)妥性，整體思路上遵循“摸著石頭過河”是一種風(fēng)險較低、容易實施且極為有效的改革哲學(xué)。三十多年來，正是通過“摸石頭”，我們才跨過一條又一條的改革“大河”，取得了改革的成功，為世界提供了中國發(fā)展的經(jīng)驗。然而，任何事物都有兩面性，隨著時空的轉(zhuǎn)換和社會的發(fā)展，為適應(yīng)特定歷史背景而產(chǎn)生的改革哲學(xué)的局限性也逐漸暴露出來，原來具有的積極一面可能會逐漸消退，而消極的一面卻越來越明顯。“摸著石頭過河”的改革方式也面臨著歷史局限性，特別在憲法與改革關(guān)系上這一政策帶來的負(fù)面作用日益明顯。主要表現(xiàn)在：
一是在國家決策與改革思路上，目前仍依賴于頻繁的“改革”“頂層設(shè)計”，習(xí)慣于“摸著石頭”的方式推進(jìn)改革，缺乏國家發(fā)展的穩(wěn)定目標(biāo)與方向性。在已經(jīng)有具體制度設(shè)計，特別是憲法和法律已經(jīng)明確規(guī)定國家改革路線圖的背景下，有時我們不愿意通過法治路徑推動改革，憲法和法律在整個改革進(jìn)程中未能成為主流的思想來源，“領(lǐng)導(dǎo)批示”“領(lǐng)導(dǎo)小組”等法治外模式仍發(fā)揮著重要作用，甚至出現(xiàn)了國家治理中的二元規(guī)則。30年經(jīng)濟(jì)改革成功的今天，我們所面臨的一系列社會問題，與憲法沒有充分發(fā)揮“石頭”功能有著密切的關(guān)系。
二是“摸著石頭過河”的價值內(nèi)涵被濫用，導(dǎo)致改革成本的提高。有些地方以“摸著石頭過河”為借口，不顧客觀規(guī)律，不計成本，大拆大建，盲目造城，不但勞民傷財，而且渾水摸魚，趁機(jī)中飽私囊。有些人在改革開放的過程中，不顧國家的核心利益與價值，摸著了一塊對自己有利的“石頭”，停下腳步，寧愿繼續(xù)“在河里摸石頭”也不愿“過河”。還有一些人已經(jīng)“摸到正確的石頭過了河”，卻不愿與后面的過河之人分享經(jīng)驗，獨占改革成果，忘記改革的目標(biāo)是“共同富裕”；更有甚者，忘記了“摸石頭”的目的是為了到達(dá)“彼岸”，摸著摸著就倒退回原來的“老路”上去了，堅持“左”的一套，不愿意失去既得利益，表面上看似乎是堅持“馬克思主義”，實質(zhì)上背離馬克思主義的基本思想，固守著保守、落后的觀念與行為方式。
三是容易導(dǎo)致“改革”的庸俗化，無法為國家生活確定穩(wěn)定而可期待的規(guī)則。改革是十分嚴(yán)肅的概念與話語體系，是目標(biāo)與過程的統(tǒng)一。那些不利于社會發(fā)展的觀念、機(jī)制、體制與制度是需要改進(jìn)的。但是，任何一種改革都基于特定的價值與正當(dāng)性的考量，如為什么改革，如何改革，哪些領(lǐng)域改革，如何保證改革的正當(dāng)性，如何評價改革的效果等問題涉及改革本身的界限。其實，改革是需要論證的，需要提供有說服力的理由。但片面理解“摸著石頭過河”時，我們無法堅持改革的正當(dāng)性，甚至出現(xiàn)以“改革”的名義破壞社會規(guī)則，民眾通過所謂的“改革”失去了正當(dāng)利益，所享受的實際利益不如改革前的狀態(tài)。此時，改革者們希望民眾為“改革”犧牲利益，等待更大利益。以假“改革”名義欺騙民眾是當(dāng)今中國社會存在的普遍現(xiàn)象。人人講改革，每個地方都在改革，社會總體上都處于“改革洪流”之中時，社會規(guī)則將如何保持？我們需要認(rèn)真思考“改革”本身的改革問題。如司法體制領(lǐng)域，我們已經(jīng)延續(xù)進(jìn)行了20多年改革，每五年頒布改革綱要，但民眾是否滿意這樣的司法改革？司法體制是否真正得到了改革？答案是否定的，缺乏正當(dāng)性的某些改革舉措實際上破壞了正當(dāng)?shù)乃痉ㄟ壿嫞谀承╊I(lǐng)域犧牲了規(guī)則。
四是“摸著石頭過河”的濫用也帶來了憲法虛無主義和人治的思維模式。實際上，1982年憲法為改革開放設(shè)定了明確的制度與程序保障。從國家的指導(dǎo)思想到基本制度，國家與公民、社會之間的關(guān)系，國家機(jī)構(gòu)的職權(quán)與運(yùn)行程序等做了明確規(guī)定。30年來，中國根據(jù)憲法制定了240多件法律，700多部行政法規(guī)以及大量的地方性法規(guī)與規(guī)章。過河所需要的“石頭”的確不少，如我們嚴(yán)格遵循憲法和法律規(guī)定的“路線圖”可以完成國家建設(shè)的基本任務(wù)，不必推動所有領(lǐng)域的改革，完全可以通過法律和制度權(quán)威推動改革的進(jìn)程，也許這種治理模式更加穩(wěn)固并具有效率。但法治有時無法控制“改革”本身，人治的思維模式借“改革”之名重新抬頭，甚至有些領(lǐng)域已經(jīng)形成“以人治推動法治”的局面，甚至給人一種“法治正在倒退”的感覺。
正是由于上述問題的存在，近些年來，這一模式受到了越來越多的質(zhì)疑。比如，有些人主張，中國應(yīng)當(dāng)“告別‘摸著石頭過河’的改革方式”，加強(qiáng)頂層設(shè)計，通過“架橋”或者“劃船”過河；另外一些人則主張，我們已經(jīng)“過了河”，沒有必要繼續(xù)“摸石頭”了；另外還有些人懷疑當(dāng)年的“過河”決定是錯誤的，認(rèn)為中國根本沒有“過河”的必要，因此主張原路返回。
在筆者看來，我國的改革開放依然是“未競的事業(yè)”，我國“將長期處于社會主義初級階段”，盡管“摸著石頭過河”的發(fā)展思路也帶來了一些負(fù)面影響，但在當(dāng)下以及未來相當(dāng)長一段時間內(nèi)，“摸著石頭過河”的治國哲學(xué)對于國家治理模式的發(fā)展和完善依然是必要的。問題在于，隨著改革進(jìn)入深水區(qū)，我們既不能再“瞎摸石頭，亂過河”，也不能踏步不前，徘徊猶豫，更不能因為受到挫折和阻力就退回到“老路”上去。我們的選擇應(yīng)該是，尋找更可靠、更穩(wěn)定同時更安全的“石頭”，設(shè)定改革的界限，以法治思維和方式思考“過河”的路徑。筆者的主張是，應(yīng)該將“石頭”明確為“憲法”，以憲政堅固憲法制度，順著憲法過河，遵循憲政精神，實現(xiàn)從“摸著石頭過河”向“摸著憲法過河”的飛躍。
何謂“摸著憲法過河”
所謂“摸著憲法過河”，就是指在未來的社會發(fā)展進(jìn)程中，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格依照憲法所建立的原則、制度和程序運(yùn)行，確立以憲法為核心的國家治理機(jī)制，設(shè)定改革的憲法界限，通過憲法和法律權(quán)威釋放改革的紅利。
首先，在現(xiàn)代社會，憲法是國家根本法，是國家治理的基本規(guī)則，具有最高的法律效力，所有國家制度的正當(dāng)性來源于憲法。“摸著憲法過河”可以保障“過河”的方式具有正當(dāng)性和合法性。
其次，憲法是“人權(quán)保障書”，“摸著憲法過河”不僅可以確保所有的公民都享有安全“過河”的權(quán)利，讓所有的公民共同決定“過河”方式、路徑選擇以及“過河”以后的“共同富裕生活”，保障每個人對國家生活的表達(dá)權(quán)、參與權(quán)、選擇權(quán)和監(jiān)督權(quán)。因為，在法治社會，國家權(quán)力的行使要遵循法律程序，“國家尊重和保障人權(quán)”確立了國家存在的目的與價值觀。
再次，憲法是社會共識的最高體現(xiàn)，具有社會整合機(jī)制。當(dāng)國家在發(fā)展“岔道口”摸到不同方向的“石頭”或在社會沖突面前面臨選擇時，憲法所建立的國家基本制度、公民的參與制度以及違憲審查制度等，可以將不同的階層、職業(yè)、性別、年齡、種族、民族以及持有不同宗教信仰或政治主張的人整合在一起，通過利益的平衡尋求社會共識，從而確保國家平穩(wěn)“過河”，保障國家的長期穩(wěn)定。
第四，憲法是規(guī)則之治的基礎(chǔ)與核心。在過去的三十年間，雖然我們?nèi)〉昧艘恍┏删停@些成就主要集中在經(jīng)濟(jì)體制改革領(lǐng)域。這個領(lǐng)域的改革雖然不易，卻可以在較少觸動既有利益格局的情況下，通過釋放社會的力量進(jìn)行“增量改革”。然而在接下來的三十年間，我們將面對包括政治體制領(lǐng)域在內(nèi)的更加復(fù)雜的改革。這些領(lǐng)域改革最大的特點是要對既有的政治權(quán)力、利益格局重新調(diào)整，在這個過程中，如果沒有強(qiáng)大的、具有權(quán)威的基本規(guī)則，有可能在“河里亂摸石頭”，那就有可能被石頭絆倒，或者因為眾人爭論不休發(fā)生內(nèi)斗，掉進(jìn)河里，失去“過河”的最佳時機(jī)。
清華大學(xué)胡鞍鋼教授曾經(jīng)提出，未來的改革不同于20年前或10年前的改革，需要的是規(guī)則性的改革，即使規(guī)則不對，也需要通過規(guī)則來修改規(guī)則。規(guī)則性的改革，就是未來的30年的社會發(fā)展不能完全依賴于“改革”思路，要樹立法治思維，通過法治路徑實現(xiàn)改革，將改革納入法治的軌道，實現(xiàn)“改革的法治化”。我們應(yīng)該將“基于規(guī)則的改革”明確為“基于憲法的改革”，因為憲法是國家最為基本的規(guī)則，是所有規(guī)則正當(dāng)性和合法性的來源。去年習(xí)近平總書記在“在首都各界紀(jì)念現(xiàn)行憲法公布施行30周年大會上的講話”中提出，“依法治國，首先是依憲治國；依法執(zhí)政，關(guān)鍵是依憲執(zhí)政。”所謂“依憲治國”“依憲執(zhí)政”就是要依照憲法的精神、原則和具體規(guī)定治國理政，在憲法的框架內(nèi)深化改革，推動發(fā)展。
如何“摸著憲法過河”
首先，要“摸著憲法過河”，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步提高對憲法重要性的認(rèn)識，切實樹立憲法權(quán)威，把思想統(tǒng)一到憲法上，發(fā)揮憲法作為“根本法”的作用。
法治首先是憲法之治，法治思維首先是憲法思維，憲法在國家治理、社會發(fā)展和建設(shè)社會主義民主政治中具有基礎(chǔ)性地位，應(yīng)當(dāng)以十八大精神為指導(dǎo)，推動從依法治國向依憲治國的轉(zhuǎn)變，使依憲治國成為治國理政的核心理念，加快建設(shè)社會主義憲政國家。習(xí)總書記提出“憲法的生命在于實施，憲法的權(quán)威也在于實施。憲法與國家前途、人民命運(yùn)息息相關(guān)”。維護(hù)憲法權(quán)威，就是維護(hù)黨和人民共同意志的權(quán)威。捍衛(wèi)憲法尊嚴(yán)，就是捍衛(wèi)黨和人民共同意志的尊嚴(yán)。保證憲法實施，就是保證人民根本利益的實現(xiàn)。只要我們切實尊重和有效實施憲法，人民當(dāng)家作主就有保證，黨和國家事業(yè)就能順利發(fā)展。如果思想觀念上不能克服“憲法虛無主義”，恐懼憲政以及“社會主義憲政理念”，有可能在改革與憲法關(guān)系上，損害國家核心利益，阻礙改革的進(jìn)程。憲法權(quán)威來自于社會的基本價值共識，具有正當(dāng)性的基礎(chǔ)。要處理好憲法權(quán)威與黨的權(quán)威之間的關(guān)系，切實維護(hù)憲法至高無上的地位。
其次，要“摸著憲法過河”，必須培養(yǎng)公職人員，特別是領(lǐng)導(dǎo)干部的憲法意識。
思想意識的力量是巨大的，如果我們的領(lǐng)導(dǎo)干部在骨子里沒有對于憲法的尊重，敬畏，缺乏價值層面的忠誠，那么制定再好的憲法，那也無異于一張廢紙。認(rèn)真執(zhí)行憲法、擁護(hù)并模范遵守憲法，是《公務(wù)員法》規(guī)定的成為公務(wù)員的基本條件和公務(wù)員必須履行的首要義務(wù)。公職人員自身所處的地位，也決定了其必須學(xué)好用好憲法：憲法確認(rèn)民主制度，解決了公務(wù)員手中的權(quán)力來源問題；憲法規(guī)范公共權(quán)力的運(yùn)行，為公務(wù)員行使權(quán)力設(shè)定了界限；憲法保障公民基本權(quán)利，為公務(wù)員行使權(quán)力確立了基本目標(biāo)；憲法具有最高法律效力，是各級公務(wù)員行使權(quán)力的根本準(zhǔn)則；憲法是立法和決策活動的基礎(chǔ)，遵守憲法能夠保證公務(wù)員的決策活動具有正當(dāng)性。如果我們擁有一部憲法卻束之高閣，讓憲法做“制度稻草人”，那就會讓國家陷入“規(guī)則缺失”的狀態(tài)。其結(jié)果是，沒有人會相信規(guī)則，沒有人會相信法律。所有人都會按照機(jī)會主義的原則，通過權(quán)勢、金錢或者暴力來解決自己所面對的問題。如果真是這樣的話，無論我們這個國家擁有多強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)實力與軍事實力，大家都過不了“河”，無法推動社會的發(fā)展。
再次，要“摸著憲法過河”，必須摒棄“違憲”改革的思路，堅持法治原則。
在過去的30多年間，我們的一些改革是以“違憲”的方式推動的。從“事后”的結(jié)果來看，這樣的改革雖然給局部領(lǐng)域、局部地區(qū)帶來了一些利益，也滿足了一些領(lǐng)導(dǎo)干部的政績需求，但從國家整體的利益看，卻損害了憲法的權(quán)威，削弱了政府和民眾對于憲法的尊重和信仰。歷史事實已經(jīng)證明，凡是以“違憲”方式進(jìn)行的所謂改革最終會損害國家核心利益，對此我們必須反思。目前，上海的自由貿(mào)易區(qū)的設(shè)立，雖然對新一輪的經(jīng)濟(jì)體制改革以及創(chuàng)新經(jīng)濟(jì)增長方式有意義，但總體設(shè)計中沒有充分考慮憲法程序和相關(guān)法律程序，存在著一些“違憲”因素。在改革可以讓大多數(shù)人都受益的情況下，這種“違憲”改革的危害性可能顯現(xiàn)不出來，但隨著改革進(jìn)入深水區(qū)，涉及不同利益、權(quán)力的分配時，任何“違憲”的措施都可能造成政治、經(jīng)濟(jì)和社會的混亂，其結(jié)果得不償失。
也許有人可能會說，我們的憲法問題太多，太不完美，如果不違憲，社會就沒有辦法進(jìn)步，經(jīng)濟(jì)就沒有辦法發(fā)展，所以為“良性違憲”辯護(hù)，或者要求對憲法進(jìn)行大規(guī)模修改，甚至干脆主張推到重來，重新制憲。這個世界上并沒有完美的憲法，也不可能通過憲法修改或者重新制憲制定出完美的憲法。當(dāng)憲法不適應(yīng)社會發(fā)展需要時，并不是只能通過“良性違憲”、修憲或者重新制憲，才可以化解憲法規(guī)范與社會現(xiàn)實之間的張力，而是可以通過憲法解釋等憲法技術(shù)來修補(bǔ)和完善憲法，實現(xiàn)憲法規(guī)范和社會現(xiàn)實的有機(jī)統(tǒng)一。
第四，要“摸著憲法過河”，必須完善憲法監(jiān)督機(jī)制，牢固樹立社會主義憲政理念。
十八大報告重申了憲法第5條的規(guī)定：“一切國家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會團(tuán)體、各企業(yè)事業(yè)組織都必須遵守憲法和法律。一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究。”“任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權(quán)。”要強(qiáng)化憲法監(jiān)督，樹立憲法權(quán)威，任何人不得違反憲法，要建立嚴(yán)厲的違憲責(zé)任制度。通過憲法監(jiān)督，防止各種特權(quán)和腐敗行為，一切違反憲法的行為都要受到追究，要承擔(dān)憲法和法律責(zé)任。但30多年來，憲法監(jiān)督制度和程序建設(shè)方面并沒有取得實質(zhì)性的進(jìn)展。雖然原因很多，但關(guān)鍵是觀念上存在障礙，有些人只相信“憲法”，不相信憲政，不愿意真正實施憲法，對違憲審查制度抱有懷疑、恐懼和否定的態(tài)度，不愿意將政治權(quán)力納入法治的軌道，人為地將黨的領(lǐng)導(dǎo)與憲法權(quán)威對立起來，其本質(zhì)是不愿意放棄既得利益。
這種觀念的背后存在著對憲政價值的懷疑，甚至否定社會主義憲政價值的傾向。所謂憲政就是憲法的實施狀態(tài)，核心是限制公權(quán)力，保障人權(quán)，維護(hù)社會共識。一百年前的中國人早就認(rèn)識到憲政“利國，利民，但不利于官”。國家決策缺乏科學(xué)性、腐敗現(xiàn)象大量存在、社會信任度下降和社會不穩(wěn)定等一系列問題的存在，與社會缺乏憲法共識、社會主義憲政理念沒有成為社會主流價值有著密切的關(guān)系。一些領(lǐng)導(dǎo)干部和黨的組織，從內(nèi)心里抵觸憲政精神，有意識或者無意識中遠(yuǎn)離憲政。
道理很清楚，如果不采用憲政，無法從學(xué)理上概括中國憲法的實施過程與狀態(tài)。中國特色社會主義憲政具有明確的憲法文本基礎(chǔ)、理論基礎(chǔ)與實踐基礎(chǔ)。我國現(xiàn)行憲法對國家權(quán)力配置和公民基本權(quán)利保障做出了全面和明確的規(guī)定。改革開放以來，我國憲法寫入了“社會主義市場經(jīng)濟(jì)”“社會主義法治國家”“國家尊重和保障人權(quán)”“合法的私有財產(chǎn)不受侵犯”等內(nèi)容，社會主義憲政的內(nèi)涵得到了豐富和發(fā)展，推進(jìn)了中國特色社會主義憲政的建設(shè)，也引起國際社會的廣泛關(guān)注，包括一些國外的憲法學(xué)者，在學(xué)術(shù)論文中積極評價中國進(jìn)行的憲政建設(shè)，認(rèn)為中國式的政黨體制下也可以實現(xiàn)憲政理念。在多元化的國際背景下，我們更要珍惜中國特色社會主義憲政取得的成就，理直氣壯地宣傳實踐中的中國憲政實踐，防止憲政成為西方社會的專利品，賦予憲政更豐富的社會主義元素，積極、主動掌握憲政的話語權(quán)，讓中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的憲政實踐和經(jīng)驗成為國際社會關(guān)注的中國模式，表現(xiàn)出中國的自信與開放。
總之，筆者認(rèn)為，在目前這個利益分化嚴(yán)重，思想觀念多元，社會矛盾重重的改革關(guān)鍵期，我們要確保所有的改革，無論是宏觀層面的頂層設(shè)計，還是微觀層面的具體制度改革，都以憲法為基礎(chǔ)，堅持社會主義憲政精神，實現(xiàn)從“摸著石頭過河”到“摸著憲法過河”的轉(zhuǎn)變。唯有如此，我們才能積極穩(wěn)妥地突破阻礙，深化改革，凝聚共識，推進(jìn)發(fā)展，實現(xiàn)憲法確定的國家發(fā)展目標(biāo)。
來源：《財經(jīng)》2013年10月14日