中共十八屆三中全會為推動司法改革，提出了一系列相互關聯的新舉措，其中“包括改革司法管理體制，推動省以下人、財、物統一管理（以下簡稱“司法統管”），探索建立與行政區劃適當分離的司法管轄制度……”。
上述改革舉措的意旨在于保證法治統一，克服司法地方化現象，追求司法公正，重塑司法權威。一個國家政治體的統一首先表現為法治的統一，而司法的地方化會導致法治的碎片化，妨礙以法律為載體的國家意志的貫徹實施。法治統一是市場經濟發展到一定程度的必然要求。市場經濟依賴于用市場規律統一配置社會資源，為此它需要市場主體地位的平等，市場競爭規則的公正透明，還需要市場經濟糾紛裁判機制的公平有效。有鑒于此，徹底解決司法實踐中的地方保護主義、部門保護主義，反對爭搶管轄、選擇性立案、抗拒執行、破產逃債、循環訴訟等司法不公行為，就成為司法改革的當然之選。同一的中華人民共和國公民身份，要求在法治上的同等對待，這既是憲法法律規定的根本原則，亦是我國政治文明水準的重要表征。
司法地方主義的源頭之一在于地方黨委、地方政府對于審判權和檢察權獨立行使的不當干預，這種干預借助地方黨委對司法干部管理權、地方政府對司法編制和經費的管理權而得到強化，因此司法省內人、財、物的統管具有見招拆招的強烈問題導向。但制度通常是一連串性的，牽一發而動全身的制度運行常態，決定了制度的變革不能片面偏狹，顧此失彼。
“司法統管”面臨的第一個難題是司法改革依軌、變軌還是脫軌，變法修憲如何進行？與十一屆三中全會啟動改革開放進程所面臨的法治環境迥然有異的是，當初只有粗糙的為數不多法律、法規，社會整體運行主要依靠政策驅動、行政動員，而當下已有由四部多部法律、接近八百部行政法規、大約八千部地方法規組成的一個法律體系。任何一個改革都必將面臨與具有剛性強制力的法律、法規之沖突，嚴重者甚至可能陷于一個法網之中左沖右突而不得。具體到本次司法改革而論，憲法第101條第2款規定：“縣級以上地方各級人民代表大會選舉并有權并且罷免本級人民法院院長和本級人民檢察長……”。與之相應的法院組織法、檢察院組織法、法官法、檢察官法、地方各級人大常委會監督法、訴訟法、立法法、眾多地方性法規等均依照本條憲法規定，進行了更細化的規定。由于上述法律、法規各種制定主體、制定程序具有不同，啟動修法過程必然耗費巨大立法成本，更為重要的是若無憲法先行修改成功，此類修法過程便無法啟動。而憲法的修改是一件應當極為嚴肅、慎重的事情，輕易啟動修憲程序為一項尚不能稱為成熟的司法改革試錯背書，弄不好會進一步貶損憲法權威性。
“司法統管”面臨的第二個難題是司法改革與人大理論、制度定式的巨大緊張關系背后的迷惘與選擇。中國第一部憲法1954年憲法便確認了人民代表大會制度作為我國根本政治制度的憲政體制。其具體體現為：中華人民共和國一切權力屬于人民，但“人民行使權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會”，即主要以代議民主而不是人民直接民主的形式體現人民當家做主。全國人民代表大會和地方各級人民代表大會的組織運行原則是民主集中制，該原則表現人大與法院、檢察院的關系方面：法院、檢察院由同級人民代表大會產生并向同級人民代表大會負責。1954年憲法第80條、84條就規定：最高人民法院、最高人民檢察院對全國人民代表大會負責并報告工作，在全國人民代表大會閉會期間，對全國人民代表大會常務委員會負責并報告工作。地方各級人民法院對本級人民代表大會負責并報告工作。54年憲法所確立的憲政體制，為現行憲法亦即1982年憲法所繼承。上述體制在我國已先后運行幾十年，并為全國人民和各級國家機關所熟悉。理論上也把人大產生并監督一府兩院，當做人大制度的核心意涵，支撐此種體制運轉的已有一系列成文法律法規和不成文慣例。當實施司法統管制度后，本級人大與本級法院檢察院之間是否還有監督負責關系？還是本級人大與省級人大共同監督負責？法院、檢察院是否還需要向同級人大報告工作？人大對法院、檢察院的工作如不滿意，能否啟用監督法所規定的一切監督手段，還是只能限制使用甚至禁止使用某些監督手段比如罷免、彈劾等？地方人大失去對檢、法兩家的實質監督權后，是否會導致權威進一步式微？針對上述問題，如果沒有慎重考量系統設計，僅僅是率爾操觚，則可能造成國家機關運行脫節、前后失序的危險。
“司法統管”之改革面臨的第三個難題是法治改革向度與民主改革向度的沖突與權衡。司法改革可經由兩個向度展開。一是以垂直性來加強獨立性，憑借改變權力的層級控制來擺脫地方權力對司法的羈縻。一是以司法民主性來抗衡對司法的不當干預。比如加強人民陪審員、人民監督員制度，適度開放人大代表的競爭性選舉，加強人大在司法監督方面的話語權，將司法經費預算由政府主導轉向人大主導，將司法人員編制完全交由人大決定、對黨政官員干預司法的嚴格問責等。本次改革選擇了法治改革向度為主的司法改革路線圖。但省內統管而不是全國統管，其實是對司法運行現狀的妥協與遷就。此種改革僅僅是部分收緊了司法的地方性而并未完全還原司法的全國性。當下中國政治權力運行的彌散化、地方權力諸侯化，主要是以省級行政區劃為表現癥候的。省級黨政保持了轄區范圍內的高強度控制，經濟領域內的市場封鎖、市場分割亦主要在省級區域內展開。一個可以佐證的事實是，在全國諸多省份省法院早已掌控了對中級法院、乃至基層法院院長的人事任免權，但司法地方化的現象卻是青山已改夕陽不落。以司法統管、紀委垂直、稅收工商、食品安全直轄為表征的全面收緊地方性之改革。在邏輯上預設了地方性一無是處滿是惡，其初衷雖可嘉許，但可能遮蔽了事實本身的豐富性。大國地方本身不具有完全的同質性，發揮中央、地方兩個積極性一直是中國這樣的單一制國家要處理的永恒議題。地方黨政官員不管個人的質素如何，為何均不約而同地表現出強烈干預司法的傾向，其背后的深層原因值得進一步挖掘。
“司法統管”之改革面臨的第四個難題是改革方案的可操作性。人事層面的統管是僅限于院長、檢察長等領導職務，還是囊括所有的審判、檢察業務職稱的任免？如是后者，一個省級范圍內法官、檢察官多到萬人之眾，每次任免少則也會有幾百人。在現有的省人大常委會人員構成、會期制度之下，省人大常委會如何能夠做到實質而不是形式主義行使任免職權，這是一個巨大的挑戰。另外，雖然地方各級法院、檢察院的運作經費名義上早已實現了財政統收統支，但實際上經費供給保障都與法院、檢察院的創收能力有密切勾連。地方各級法院、檢察院由于歷史上的種種因素，容納大量非業務類的“閑置人員”，以當下大多數中西部省份負債運轉的實際狀況，由省級財政負擔起司法正常運行的職責，是否會有力不從心之感？而發達省份，如因統管改革導致法官、檢察官待遇下降，又如何說服他們接受這種事實，心甘情愿地配合改革？
來源：法律博客