在現代生活中，民眾最經常打交道的可能不是作為政治代表的議員，也不是作為最后一道防線的法官，而是擔負日常治安管理與秩序維護的警察。警察行政是行政法的經典形態，后期興起的服務行政增添了服務倫理的道德內涵，但警察依然是最主要的服務主體。因此，無論行政法制如何變遷，警民關系都直接決定了政府公共服務的品質與形象，是服務型政府的試金石。同時，由于警察通常是非民選產生，一般的民主責任制無法直接觸及，故其監督制約高度依賴于內部行政問責與外部司法審查。11月5日，公安部在全國治安管理工作座談會上即針對警民關系中“門難進、臉難看、話難聽、事難辦”的現象提出專項治理要求，對于刁難群眾辦證辦事的人員一律停職追責，涉及違法犯罪的直接追究法律責任。這屬于內部問責程序的優化，旨在提升警民關系中的公共服務水準。
這一治安領域的公共服務舉措有著特定的事件與歷史背景。10月11日《焦點訪談》報道了兩則相關事件：一是河北小伙辦護照返鄉6次；二是江蘇商戶變更執照登記往返11次。這些地方行政程序中折射出的公共服務狀況直接違背了“為人民服務”的政治倫理和建設服務型政府的法治要求。有人可能認為這些遭遇只是普通民眾的煩惱，其實不然。2007年，中國政法大學副教授翟繼光博士在網上發表長篇博文，將其辦理準生證與北京戶口過程中的各種“刁難”曝光，甚至激憤地要給孩子辦理美國戶口。盡管北京市相關行政程序已有優化，但類似翟博士的遭遇在全國各地可能依然普遍存在。這表明即使是時代法律精英也遭受著公共服務低劣化之害。
實際上伴隨著改革開放的官僚制建構，盡管在行政法架構上日益接近現代法治要求，但由于代議民主和司法審查的相對松弱，行政權一權獨大，導致行政程序中的官民關系一度緊張，老百姓無法確定而有尊嚴地兌現法律上的權益承諾，獲得公務人員的標準化服務。行政公共服務“臟亂差”的現象在1980年代末曾引起執政者重視，并作為反腐敗和政府公開性的重點工作來抓。比如1988年11月20日，《人民日報》報道了河北省藁城市在農村推行的“兩公開一監督”制度經驗，即“公開辦事程序、公開辦事結果、接受群眾監督”，其制度要點是：將村務、政務活動中所依據的政策法規、方法渠道等程序及承辦時間和辦理結果及時向群眾公開，接受監督。據介紹，該市當時遭遇的問題是職能部門“門難進、臉難看”的衙門作風及基層“七所八站”吃拿卡要的不正之風，與今日某些政府機關的衙門做派如出一轍。
然而，與這些歷史問題和曝光現象相伴而行的則是某些“特權程序”與“潛規則”的存在。比如戶口，有些人辦理難如登天，刁難之術盡現，而有的人則悠然而成為“房叔”、“房姐”，一人坐擁多個戶口和多種身份證件。這里形成了一種合法權利泡沫化與特權合法化并存的現象，公權力成為特定利益群體的服務者，而公眾則成為這些權利泡沫與不正當特權的雙重受害者。當然，對特權的追逐與公共服務的“臟亂差”之間也可能存在某種關聯，即正是因為常規程序出現了泡沫化，某些擁有“社會資本”的人才會謀取特權程序，獲得本應由常規程序提供的便利，甚至追求超額不正當的利益。行政機關在泡沫化合法權利而對特權大開方便之門時，其權力異化和尋租將不可避免，甚至形成一種地方性的行政習慣與文化，阻礙服務行政的合法推展。這里出現了法律權利與特權之間的邏輯與利益博弈，一方是立法者和普通公民，代表法律公意，另一方是特權者和公務人員，代表特權利益。二者之間的復雜拉鋸正出現于制度轉型期的中國政府體系之中。在這里，行政程序本身喪失了公共服務的內在倫理與法治基礎，而異化為一種管理者的“商品”，特權者可以直接獲得該種稀缺商品的供給而與管理者形成復雜的、多次博弈的利益聯盟關系，而普通公民如欲順利獲得此種商品，則需要借助特權者的特權，當然這種借用是偶然不穩定的，也是有著遠超法定標準之成本的。
行政程序的商品化全面侵蝕了包括警民關系在內的官民關系，進一步削弱乃至消解了公民對法律公共性與執政合法性的信仰與依賴，堵塞了公民對現代法治體系的日常化運用與吸納，而將其逼退到三種非法治的路徑之上：一是窮盡一切可能依附于特權者，進一步強化社會特權文化與特權衍生利益；二是踏上漫漫上訪之路，越級訴求超級政治權威來解決具體而微的生活事件，鞏固政治積極干預法律過程的正當性；三是在上述兩條傳統路徑失效的條件下，就地引發群體性事件，使孤立事件成為地方社會沖突的凝結核與導火索，日益耗竭有限的維穩物質基礎和執政合法性資源。
剛剛閉幕的十八屆三中全會公報針對性提出了要“推進國家治理體系和治理能力現代化”，這是對包括行政程序在內的法治國家建設的新的總體要求。公安部此次的警民關系整治舉措與這一思路若合符節。從原理上講，一個現代的國家治理體系應總體上回應治理過程的三個前后相關的規范性要求。首先是公開原則，即治理的決策與執行過程公開，以提升決策形成的民意基礎與公共性品質，同時使執行過程在陽光下運行，因為如果沒有充分的信息公開，國家權力從決策到執行都會處于特權的壟斷之中，其權力公共性將大受質疑，官民關系將無法獲得經常性的程序共識、潤滑與優化。權力公開性原則構成了現代治理的前提，西方法政賢哲一再予以申明：杰斐遜認為信息是民主的流通貨幣，邊沁認為公開是阻卻政府與律師”邪惡利益”的利器，而布蘭代斯大法官則認為陽光是最好的防腐劑。其次是參與原則，即公民對于政府決策與執行過程具有法律保障的參與權利，政府應通過制度建設與個案保障回應這一權利，使得決策與執行成為官民互動對話的法治教育與民主協商過程，成為合作生產法治公共性的優良機制，同時作為代表制民主的有益補充，用來增強公民的民主成就感和理性行動能力。有好公民才有好政府，優良的治理體系應提供公民參政和成熟的便利程序。再次是問責原則。現代治理應遵循權力與責任相一致原則，任何公權力的行使都代表國家，都可能直接決定個體公民的人身與財產權益，因此需負擔相應的法律責任。沒有具體有效之問責機制，就如同給了執法人員以利器卻不約定后果責任一樣，必然導致政府侵權有余，保護不足。這樣，“公開—參與—問責”就成為優良治理體系的核心要素，彼此關聯，相互強化。實際上，此種模式不僅是西方發達國家與負擔發展援助的國際組織不斷自我概括與凝練的治理經驗，更是在我國行政法治進程中日益成為共識并初步顯示治理成效，比如由國務院主推的法治政府規劃就大致包含了這些規范性要素，而地方性的“法治湖南”建設之最大特色就在于通過行政程序吸納上述規范要素而改進政府治理模式。
此次公安部的治安優化舉措側重面向執法過程，積極回應了現代治理中的公開原則和問責原則，我們期待此項治理能夠長期有效推展，從而大大提升我國服務型政府的治理水準。當然，執法過程的優化有一定的瓶頸，制度甚至體制性的不合理也應提上優良治理的議事日程，比如進一步加強對各地行政程序的監督與整理，積極推動統一《行政程序法》的立法工作；提升電子政務與信息聯網制度與技術保障，充分落實行政便民原則；充分發揮行政復議制度的行政合理性審查優勢，完善行政救濟法體系，將權利泡沫還原為權利實在。
來源：法律博客，本文原載《財經》2013年第33期，11月18日出版，發表時略有刪節