阻礙審批改革的三個因素
行政審批改革已進行過多次，取消和調整的行政審批項目逾2000項，但實際效果并非盡如人意。時至今日，仍然有許多投資項目從立項到最后批準放行要經過幾十個部門、上百道審批環節，蓋上百個章，全套程序費時數年。審批改革成為一個難題，成為阻礙改革有效進行的因素，我認為存在審批權不清、觀念意識陳舊、配套改革跟進不足三個方面，具體來談：
首先，審批權的“放”與“管”界限不清晰。從目前審批權的設置來看，有相當一部分審批權是計劃經濟的產物，應該取消；也有一部分是隨著市場經濟的發展和要求新設立的，也被取消了，但取消之后發現效果并不好，隨之出現很多問題。因此，必須明確放與管的各自領域，一些重大項目，如環評，目前就缺乏強有力的監管，類似這樣的審批是必要的。明確放與管的邊界，才能避免一放就亂的情況出現。
其次，觀念意識陳舊。除了一些重大項目和關鍵領域必須由中央政府進行規制、加強監管之外，很多審批都可以放權給地方、給市場、給社會。在這個過程中，可能會出現過渡性的問題和暫時性的混亂，需要通過加強事中和事后的監管來解決。但一些政府人員由于長期形成的觀念意識，只習慣行政審批這樣一種單一的方式，因此，在出現一些問題的時候，想當然地采取恢復審批的方式，通過長期使用的前置審批將權力重新集中在政府部門手中，導致審批與放權的反復。所以說，很多權力設置容易，取消難，這是影響審批制度改革的第二個因素。
第三，配套措施跟進不足。如果只改革審批制度，沒有其他配套改革，審批改革很難推進。配套改革包括政府職能的轉變、機構的設置、人員的配備和能力的提高，特別要明確到底哪些職能是必須政府行使的，哪些是既可以政府完成，也可以由社會和公共服務組織來承擔，這些都需要配套跟進。但是，目前沒有足夠的能力和資源來配合，而且有些配套改革的難度可能比審批改革的難度還要大。比如，對職能轉變的認識尚未統一，哪些應該交給政府，哪些應該交給社會；交給社會的，若沒有得到很好的執行，政府能否承受其震蕩；交給市場的也面臨同樣問題，一些項目的投資原本按照市場規律，低質量，經營不善的，可能不會上，或被市場淘汰，但地方政府可能出于自身政績的考慮，會存在違規上馬，地方保護的現象。所以，在其他配套改革準備不足，還未全面進行的情況下，單獨進行審批改革，難度必然很大。
此外，還需要防止審批制度改革中一直存在著的審批變相問題，如備案制。不少備案程序的繁復與審批過程相差無幾，也正因為此，本次審批改革討論中，各方專家特別強調，如果能夠取消的審批權就徹底取消。
合理有效的監管，保證放而不亂，亂而有治
此次行政審批強調“放”和“管”兩個輪子同時驅動，尤其強調了事后監管，這個觀念的轉變非常重要，是從行政體制改革整體框架上進行系統推進的戰略思考，關鍵是如何落實。從總體情況看，在加強監管層面上還是令人擔心的，因為目前“放”有相應的積極的措施，從中央到地方，都在按步驟有計劃清理審批清單；但在加強事中和事后監管方面，尚未看到實質性的動作。
中國的監管體系目前存在三方面問題：第一，缺乏對監管不力部門和人員的問責機制，如在污染特別嚴重的一些地區，我們至今未看到當地領導因為環境污染而被問責；第二，現有法律過于稀松，嚴格監管缺乏法律依據。2006年，我們曾經做過一個環境治理的研究，發現對于很多企業來說，治理污染的成本比接受懲罰的成本要高，因此他們寧可選擇接受懲罰也不進行污染治理。這說明，我們在監管方面還存在很多法律上的漏洞和不足，懲罰力度太弱。第三，監管體制不健全。一方面監管部門的設置存在體制設計不合理的問題。像環境保護、藥品安全等事項有很強的外部性，由地方政府負責監管，往往積極性不高，很難起到應有的作用。目前，在地方政府還在追求GDP、過度追求經濟效益和政績的前提下，對經濟的干預動力還是很強烈的，將這些領域的監管權下放給地方，很難保證不會出現地方保護，監管的實際力度很可能遠遠小于中央監管。因此，在這些領域的監管機構設置方面，實行中央垂直管理或省以下垂直管理更加有效。另一方面，目前監管體系的人力、物力、財力的投入與當前監管面臨的任務差距巨大，與我們要解決的問題相比非常薄弱，這方面的投入需要大大加強。
行政審批與監管的關系有點像是“功夫在詩外”，沒有強有力的監管，行政審批的放權就很難真正持久。正所謂一矛一盾、一張一弛，如果監管沒有及時到位，很有可能在“放”的過程中，出現很多新問題，呈現“一放就亂”的局面，導致取消的行政審批被重新恢復，回到“一亂就收”的老路。
加強監管，應該建立一種長效的監管機制。首先，要實事求是，尊重科學規律。政策的行為有其內在的規律，這也是研究行政管理、行政科學的意義所在。廣義的監管包括經濟監管和社會監管。社會監管是以環境保護、食品藥品安全、生產安全等社會價值為目標的政府監管行為。本文所涉及的監管責任主要指社會監管，是中國轉型期公共治理體系建設中最具挑戰的問題之一。如果有效的監管體系建立不起來，實現科學發展就會成為一句空話。中國經濟的發展，已經不是速度和數量的問題，而是如何提高質量的問題。正如一個汽車制造廠為了保證產品的質量，要有一個嚴格完整的產品質量保障體系，一個國家經濟發展的質量也需要有一套嚴格完整的質量保障體系，這個體系的重要組成部分就是國家的經濟和社會監管體系。從中國的實際情況看，目前對監管的重要性認識不夠，對監管體系的經費和人力投入與實際需要相比，還遠遠不夠，需要在提高認識的基礎上，大大加強；其次，要不斷豐富監管主體，使各類社會組織和公眾百姓都成為監管主體的一部分，與當地政府的監管機構形成互補關系。監管體系的建立需要一個過程，我們需要一場監管革命，需要認識到監管的重要性，并在立法、體制方面不斷健全和完善，加強頂層設計，將碎片化的各自為政的監管行為整合在一個完整的適應科學發展的現代監管體系中。
此次審批改革在動因、內容、持續性方面具有三大亮點
此次行政審批改革與以往六次改革相比，我認為最突出的亮點主要體現三個方面：
第一，動因內在化。縱觀之前的幾次行政審批改革，改革的動因基本都是由于外在因素被動進行的，比如2001年我國開始行政審批制度改革，其主要目的就是在加入WTO后，能夠盡快適應WTO的規則，轉變政府職能，使計劃經濟下的審批制度得到全面清理。當時，更多的外部因素推動改革，而此次改革是政府內部的因素和動力在推動。
第二，內容系統化。與之前審批改革相比，此次改革內容上更全面、更綜合、更系統。以前更側重于放權給地方，調整的是中央與地方的關系；而此次改革明確指出，要放權給市場、放權給社會、放權給地方，并且更側重于放權給市場和社會。因此，內容上的系統性、綜合性較之前更為突出。
第三，改革持續化。此次公布的審批清單只是一個開始，改革還在進行中，與之前改革進行系統地比較還為時過早。克強總理也指出，目前中央級別的行政審批還有1700多項，他力爭在其任期內能夠削減三分之一左右。因此，從這個意義上來說，此次公布的首批清單中，總體來說還是比較柔和的，比較容易達成共識的。當然，這133項清單有一些審批還是觸及到了實質，在前期討論和論證的過程中，有關主管部門就明確提出過反對意見，希望將審批權從取消變為備案。
實際上，從行政體制改革整體考慮，行政審批改革只是其中的一部分，既不是開始最早的改革，也不是進行最久的改革。之所以將其作為政府職能轉變的突破口，我認為主要有兩方面考慮：一是行政體制改革的其他配套改革需要進一步研究；二是目前社會普遍感覺市場釋放的活力還不夠，宏觀經濟和國內市場還有很大的潛力沒有發揮出來，此時將審批改革放在突出位置，一方面可以推進政治體制改革，逐步完善行政管理基礎制度建設，另一方面在宏觀經濟增長存在某些不確定性因素的情況下，通過審批改革實現放權給社會、放權給市場、放權給地方，能夠起到釋放經濟活力的作用。因此，首先進行行政審批制度改革，時機的選擇恰逢其時。
從整個行政體制改革的系統工程來看，我們可以對未來有更多的期待，但我們也必須清醒地看到，在后續的審批改革中，將會越來越多地觸及到更為實質性的、更為核心的利益，更困難的攻堅戰還在后面。
總體來看，此次行政審批改革是一個復雜的系統工程，很難一蹴而就，在本次的第一輪審批改革后，未來還會有第二批、第三批，會更多地觸及實質利益，難度也會加大。與行政審批配套的措施不可忽視，比如執政理念的轉變，監管體系的建立和加強。只有這樣，才能夠保證此次行政審批改革的成功實施。BBC
來源：《人民論壇》2013年第26期