行政許可審批制度改革改了十幾年，取得了一定的效果，但效果確實有限。雖然從數量上減少了很多，但從老百姓、企業家的感受上，似乎沒有減少太多，包括政府也感覺權力沒有受到太多的約束和限制。這是筆者對行政審批制度的基本判斷。
關于行政審批制度下一步改革方向，國務院所采取的措施整體是正確的，進一步壓縮、精簡審批事項削減政府權力，騰挪市場空間，通過審批許可事項的精簡，轉變政府職能，提高政府效率。效果目前還看不出來，也許三五年后才能看出。建議在下一步行政審批制度改革過程中做出以下調整。
第一，重新界定許可范圍，將所有的非行政許可審批事項納入許可法管理。如果非行政許可的行政審批事項納入行政許可法的適用范圍，按照行政許可法管理，就像食品按藥品管理一樣，就可能會解決非行政許可泛濫甚至不受監督約束的問題。
第二，應該明確宣布所有規章以下設定的行政許可一律無效，不得執行。行政審批制度改革過程中，有些行政機關公然違反行政許可法，通過制定規章或者規范性文件設定行政許可，造成行政許可明減暗增。對此，應該“一刀切”地宣布所有規章及以下規范性文件設定的行政許可一律無效，不得再執行。企業、公眾、社會組織可以投訴，追究設定機關及其責任人的法律責任，也可以通過信息公開的方式讓社會周知。
第三，廢除“412號令”。“412號令”出臺的背景是：2003年制定了行政許可法，開始清理行政審批許可事項。2004年要執行實施行政許可法時，發現行政許可法有一條規定太嚴，即所有規章以下都不能設定行政許可。而規章、規范性文件設定的許可居然高達上千項。最后，以國務院決定的形式保留了500項，希望盡快通過上升為法律法規的方式解決合法依據問題。這個國務院決定就是“412號令”。
“412號令”明確規定了有500項規章和規范性文件設定的許可是可以繼續存在的，除此之外的許可都是無效的。“412號令”從實施開始效果不是非常明顯，有些行政機關自覺地把“412號令”里沒有法律法規依據的行政許可上升為有法律依據的許可，共有21項。還有很多許可上升為行政法規的有28項。通過后來的六次審批制度改革，清理掉了104項。但500項許可中維持原狀的還有119項。重新以修改規章或者頒布新規章設定的行政許可有138項。以頒布規范性文件設定的許可還有6項。總的來說，“412號令”在執行過程中，很多行政機關采取規避法律的手段，比如很多行政機關依據“412號令”重新用規章或者規范性文件的形式設定了許可或者固化了原來的許可。“412號令”是以國務院決定形式保留下來的臨時性許可，結果現在變成長期存在的東西。所以，應盡快廢除“412號令”，把規章和規范性文件設定的行政許可一律取消掉。
第四，適時修改行政許可法。行政許可法實施接近十年，但實施效果卻不能令人滿意。這是為什么呢?因為規范行政權力的力度比較大，而且涉及行政權力的領域比較廣，所以行政機關抵制和規避法律的現象比較嚴重。
筆者的建議是：一要保證行政許可法有效的實施。要嚴格遵守行政許可法關于設定許可需要進行必要性可行性審查的程序，對于違法設定的許可事項及時加以清理和撤銷。二要根據行政許可法實施中暴露出的一些問題盡快啟動修改許可法。擴大行政許可法適用范圍，把所有行政許可、行政審批事項納入許可法的適用范圍。同時，細化第13條的規定。行政許可法13條規定了公民自主決定的、市場能夠解決的、事后監督、中介組織能夠解決的可以不設定許可，但這個標準太籠統、太抽象，到底哪些不應該設定、不能設定許可沒有具體標準，希望細化第13條“不能設定行政許可”的具體情形，最大限度的限制立法機關和行政機關設定新的行政審批許可事項。
第五，建議行政許可法的實施能夠有效的保障公眾參與。行政處罰法規定，“行政機關作出責令停產停業、吊銷許可證或者執照、較大數額罰款等行政處罰決定之前，應當告知當事人有要求舉行聽證的權利；當事人要求聽證的，行政機關應當組織聽證。”行政強制法也規定了相關的參與程序，這些對于保障法律的有效實施具有重要意義。但行政許可法關于公眾參與的規定并不明確和具有操作性。建議修改法律，切實有效保證公眾參與行政許可的設定和實施。比如，凡是沒有法律法規依據設的行政許可，要允許公眾提起行政復議和行政訴訟，及時地糾正，及時查處，對于主事者要問責。為了監督規范性文件或者規章新設行政許可，在規章備案制度、規范性文件備案制度不完善的情況下，必須允許公眾監督。因為公眾、企業家感受最明顯，哪些需要許可，哪些不許可，在實踐中能夠感受到，所以要發動公眾監督、糾正。通過擴大行政復議和訴訟的受案范圍，對設定行政許可的依據提起復議和訴訟，嚴格控制行政許可的設定權。
來源：《法制日報》2013年10月16日