編者按
法治建設的成果如何才能看得見、摸得著？在域外國家和地區，運用法治指數來描述、衡量和評估法治的運行狀況，是解決該問題的做法之一。近年來，隨著我國法治建設的不斷推進，法治指數日益成為學術界的熱門話題，實務部門也以極大的熱情開展相關試點。與此同時，法治指數在實踐中也存在不少爭論。如何理性地認識法治指數、如何設計科學合理的指數體系等，都是我們必須面對和解決的問題。有鑒于此，本版今日刊發三篇文章，分別從不同角度對法治指數作出介紹，以求引發讀者的思考和討論，推動我國法治建設的實踐。
法治評估的理論與應用
作者：戴耀廷
在世界各地，由世界性的、區域性的、政府主導的和非政府機構主導的研究單位，為個別地區、個別法制（法制是指包含了法律機構、法律及各類法律人員的制度）或不同地區及法制，正進行著各種各樣的法治評估。他們進行法治評估的目的、評估的范圍、評估的標準、評估的方法及如何使用評估的結果等存在差異。我國近年來也存在進行這種法治評估的研究計劃，如“香港法治指數”、“余杭法治指數”等。總結這些經驗，本文旨在對一個地區或法制進行法治評估所涉及的理論、設計、實際操作及應用的問題，提出一個討論的框架，供各界參考及指正。
一、進行法治評估的目的是什么？
用什么方法對一個地區或法制進行法治評估，與進行法治評估的目的緊密相連。筆者認為，進行法治評估的根本目的應是為了進一步發展法治及改善政府管治。法治評估應能探究出現行的法律體制在哪些方面存有不足，并能夠為法律體制的發展完善提供指引，追求更高水平的法治。為了達到這一目的，對法治的定義、評估方法及應用都會因應而有所要求。
二、法治評估所要評估的法治層次是什么？
要讓法治評估發揮推進法治建設和改善管治的作用，對法治的定義就要超越西方法學對法治那種“非黑即白”的定義。西方法治理論的發展是西方國家的法律制度與法律文化長期實踐積累的結果，它的研究視野往往局限于高度成熟的西方社會形態。若以這種法治概念去審視非西方地區的法律制度，常常會產生這樣的觀點，即認為非西方地區的法律制度與法律文化都未達法治標準。因而，這種理論并不能使非西方地區準確認識到自身法治發展狀況，也不能對其法治發展發揮實質上的導向作用。所以，確立一套能更切實有效地在非西方地區推進當地向法治化社會轉型的法治理論顯得很有必要。這套法治理論并不是全新的法治理論，而是通過整理西方法治理論中的核心部分，發展成包含一套法治發展階段的論述。該理論應將法治分為四個層次，分別是：有法可依、有法必依、以法限權、以法達義。一個地區或法制會大體依著這四個層次去發展其法律體制。要對一個地區或法制進行全面的法治評估，理想的做法是能把法治的四個層次都納入評估的標準。
三、每一法治層次的法治要求是什么？
要依上述四個法治層次對一個地區或法制進行法治評估，就要先確定各個層次為法治所定下的具體標準。
層次一——有法可依。法律須符合以下要求：法律應是普遍的、公開的、穩定的、確定的、非追溯性的、可行的、非任意的、平等的及符合社會價值的。
層次二——有法必依。它要求法律能夠維持社會秩序、獲得公民的尊重及遵從，人們之間的紛爭應依據法律以和平的方法解決。但該層次更根本的要求是行使公權的執政者要依法施政。執政者應清楚地表明其依法施政的決心，即表明法律是其最重要的管治工具。但在確保行使公權的政府官員依法施政方面，主要還只是依靠執政者內部的限權機制和官員們本身的德行操守。
層次三——以法限權。該層次對法治的要求，與第二層次相近，也是希望能達到政府官員有法必依，但由于第二層次缺乏有效的限權機制，依靠執政者內部的限權機制和官員們本身的德行操守難以達到標準，故必須在執政者以外建立一系列由法律所規定的外在限權機制。
層次四——以法達義。該層次的法治要求法律本身的內容必須包含能實踐公義的價值。公義亦可再細分為四個次層級：程序公義要求法律程序符合一些程序公平性的要求；公民權公義要求法律能保障所有公民的一些基本權利；社會公義要求經濟資源分配及再分配的制度能滿足公民最基本的生活水平；商議性公義要求法律提供一個平臺，讓持不同價值觀的公民或團體可就一些社會爭議很大的公共議題進行商討以達成共識。
四、設計法治評估的方法要依什么原則？
第一，評估方法須是有效的，即評估方法能有效地反映出法律體制的實際情況。第二，評估方法須是可信賴的，即評估方法能準確地把法律體制的法治表現量度出來。第三，評估方法須是公正的，即評估方法不會容許不相關的因素影響量度的結果。要符合這三項原則，統籌整項法治評估的機構應由具備相關法治評估知識、擁有足夠資源，并可以獨立運作的研究機構負責，政府部門不適合負責法治評估的具體工作。
五、各法治層次的各項法治要求的法治指標是什么？
由于法治的四個層次有著不同的法治要求，要有效地、可信賴地及公正地評估一個地區或法制的法治水平，就要為各項法治要求定出一些可供評估或量度的指標。由于法治是一個相當復雜的社會現象，故每一法治要求可能需要多個指標才能把相關法治要求的具體情況表述出來。由于法治所包含的法治要求眾多，而各法治要求又可能超過一個指標，因此評估方法必須有一個相當清晰的理念框架去指引如何為各法治層次、各層次的各法治要求、及各法治要求下的指標定出其占整體評估的權重是多少。
六、怎樣掌握法律體制在各法治層次、各項法治要求及各法治指標下的表現？
評估方法主要分為兩種：客觀評估和主觀評估。客觀評估是依靠一些客觀的數據，依一些計算的方程式去推算出相關的法律體制在那些指標下的表現如何。但即使使用多項客觀數據進行整合推算，也難以推算出法治的全面狀況。因此，要進行法治評估，無可避免要透過主觀評估，即透過不同的人，按他們的認知對法治進行評估。
七、由誰來作主觀性的法治評估?為什么選擇他們來負責評估？
要透過主觀評估來掌握法治的現狀，就要決定由誰來負責進行評估。現行不同的法治評估系統大體是由以下三類人士作為主觀評估的評估人。
第一類是由一般民眾進行評估。選取他們是為了得到一般人對法治實踐程度的觀感，但一般民眾能否掌握足夠資料去判斷法治水平則存在疑問。
第二類是由法律體制外的專家如商界人士、法律學者、記者等負責對法治進行評估。理由是他們擁有相關的專業背景去作出相對客觀和準確的評估。
第三類是由法律體制內的專家如政府官員、法官、執法人員負責評估。選取他們是因他們擁有實際經驗，對法治的實際狀況了解最深。但由于他們也可能是被評估的對象，故由其負責的評估所得到的結果出現偏頗的可能性較大。因此，在評估過程中，須確保個別評估人的獨立性及他們所提供資料的保密性。
具體操作中，可將三類評估人都包括在內，但需要有清晰的理念框架去安排他們的評估所占整體評估的權重。
八、法治評估會以什么形式進行？法治評估的結果會以什么方式整合及表述出來？
確定了由誰負責評估后，就要決定評估以什么方式進行。評估人可以透過對各法治層次的各項法治要求的指標作出評分，評估人也可以對法律體制在某一指標下的表現作質量評述。質量評述雖然比評分更能反映法律體制的實際運作情況，但卻難以把結果與其他法治層次的不同法治要求及法治指標的表現整合起來。
評估方式也會影響總體法治評估的結果會以什么方法整合及表述出來。評分的方式會較容易地整合出一個普通人能夠明白的結果，但要把法律體制在不同法治層次、不同法治要求及不同法治指標的表現透過評分合理地整合起來，就要在理念框架上有清晰的指引，尤其是決定各項評分在整體評估中所占的權重是多少。
九、法治評估將如何被應用？
在得出某一地區或法制的法治評估結果后，這些結果將會如何被應用也可能會影響到法治評估的公信力。若法治評估的結果被用作評估官員表現的指標，那會促使被評估的官員對法治評估進行干預，令評估的可信性及公正性受質疑。但若評估只是作為進一步發展法治或改善管治的依據，那么出現這種問題的機會應較少，也更符合法治評估的根本目的。
十、有什么方面是法治評估所不能知道的？
按上述原則所作的法治評估仍有局限。因為它只能掌握一個地區或法制的法律體制能符合多高層次的法治，但為何這些法律體制未能達到更高層次的法治要求，該評估卻難以提供解答，這是由于法律評估的主要對象僅針對法律體制，而未涉及法律文化等其他諸多方面。
法治指數設計的思想維度
作者：姚建宗
近年來，“法治指數”（或者“法治量化評估指標”、“法治評估體系”等）的學術理論研究及其工程設計，已悄然成為中國社會的熱點，而且相關部門也都熱衷于制定相應的法治指標體系。這提醒我們不能不特別關注中國現實背景下的法治指數設計所理應加以認真對待的若干思想維度。
法治指數的虛與實。法治指數體系的工程設計及其實踐推行，其初衷乃是面對中國傳統社會不僅缺乏法治思想與觀念，而且缺乏法治制度架構與實踐經驗的歷史境況，而力圖將中國法治推向制度舉措的實踐情景之中。對中國而言，這是一個非常有意義的法治實踐思路與現實推進策略。因此，對于本該確定為“實”的法治指數，就要避免流于理論與想象的“虛”。設計中國法治指數切忌貪大貪多和求全，還是從最重要的方面點滴入手而漸次展開為妙。
法治指數的中國與世界維度。法治作為人類文明的構成元素之一，其所表征的乃是人類共同的生活經驗與生活理想，因此也就具有人類主體、世界空間與古今延續的普適性。因此，在我們探索實踐中的法治指數的過程中，最為核心和艱難的任務就是要加強對世界法治文明的發展規律與真實境況的研究，加強對中國政治文化傳統和法律文化傳統的真切研究。如此才能真正體現世界法治文明的思想與觀念存在境界和相應的制度與規范實踐的邏輯，也才能在此基礎上，真正結合進或者體現出中國特殊的歷史因素與現實境況所構成的中國國情的個性質素，從而達到中國與世界的圓潤融通。
法治指數的普遍性與特殊性。在現實的中國社會進行法治指數的工程設計，其基本的認識前提和思想準備是，要對歷史與現實中存在的真實的法治進行真正的理論研究，以發現并準確地揭示出作為歷史與現實的法治標本所具有的普遍性。如果沒有這樣的前提和基礎做支撐，僅僅從對法治普遍性要素的各自理解出發，從純粹特殊性的所謂國情（省情、市情、區情、縣情等）因素出發，來設計并推行法治指數，則很可能在實質上產生以“國情”為考量重點，從而在客觀上造成否定普遍性的境況，即以法治的“特殊性”掩蓋或者否定法治的“普遍性”。而這是中國法治發展所必須加以避免的。
法治指數的誠信與虛構。從實踐的正向社會效果考量，作為實際操作方案的法治指數，理所當然地要對法治及其發展的內在規律和法治指數運用于其中的具體社會保持著誠信。也就是說必須尊重法治的基本規律并實事求是地對待其所處的社會事實，法治指數才有可能是真實的貼近社會現實和生活的法治實踐方案。當代中國法律人理當牢記人的理性限度，謙恭而謹慎地對待法治指數問題。
法治指數的理想與現實。從社會工程的設計與建造角度來說，欲求其達到理想的社會效果，獲得預期的社會目的，不能不一方面考量社會工程本身的理想狀態并以之為標準和參照而設計和建造，即要考慮其可欲性；另一方面還不能不考量社會工程建造成功之后實際運行的現實條件，或者說達到工程設計和建造目的實現其預期社會效果的可能的支撐條件，也就是要考慮其可行性。在當代中國，法治指數的設計和實踐，毫無疑問也必須考慮這兩個方面的問題，而需要考慮的這兩個方面又包含著全國性的綜合層面的各種普遍性因素和各個地方性的綜合層面的各種特殊性因素。
法治指數的定性與定量。從中西法學界對法治所做的描述而體現出來的檢測標準來看，所謂法治指數在很大程度上主要還是一些定性的指標和標準，定量的或者說純粹數量化的指標和標準所占比重實屬有限。但從法治指數研究來看，學者們確實又非常熱衷于將這些定性化的指標和標準定量化，將定性指標和標準轉化為定量化的指標和標準。而從法治與人的真實生活的邏輯聯系來看，中國法治指數設計可能更多地需要考慮定性的因素。
法治指數的建構主義思維與法治的漸進主義邏輯。法治指數在內在的思維方式上體現的是純粹的建構主義的邏輯，也就是借助于國家公權力的力量，自上而下地設計和推進法治，破除一切阻礙法治的社會因素。而另一方面，法治的真正根基和生存土壤在于社會，在于以廣泛的社會自治為基礎的社會善治與公權力的規則化治理，其所體現出來的是一種典型的內生發展的漸進主義的邏輯，而這才是保障法治永續持存的關鍵。在中國，以建構主義的思維通過國家公權力的力量來設計和推行法治，應該說是一個實事求是的理性選擇。但法治指數的設計和應用同樣不能不顧法治本身在社會意義上存在的漸進主義的內在邏輯。法治指數的科學與人文維度。從某種意義上說，法治指數本身典型地體現了科學主義的思維方式及其在社會制度構造和相應的技術改造方面的實際應用。但我們都知道，包括法治在內的人類社會的制度事實，無論其科學化程度及其技術水準的含量多么高，其真正的根基與實質內容都是飽含人文主義質素的，而這恰是當今中國法治指數工程設計及其實施必須要高度重視的基礎性問題。
總之，我們必須對法治的規律性問題以及中國法治指數的理論與實踐問題進行真正的理論研究，并以之為基礎，從更加貼近中國社會現實、更加貼近現實的中國人的真實生活出發，以更加有利于中國法治建設的實踐推動為目的，對中國法治指數進行合理的工程設計并付諸實施。
法治指數：法治中國的探索和見證
作者：錢弘道
改革開放30余年，也是法治中國探索的30余年。在這期間，中國進行了一系列的法治論證和實踐，法治指數就是其中的一個探索和見證。
作為制度創新的法治指數
以往我們只注重立法意義上的制度創新，忽略了更廣泛意義上的系統層面的制度創新。一個社會的制度是由大制度、小制度、微制度構成的制度鏈條體系，只有這個制度鏈條體系具有相對完整性，并具備修復殘缺和斷裂的能力時，才可能培育出法治文化和法治自覺，實現真正意義上的法治。而法治指數則是系統層面制度創新的一個環節。
作為一項制度創新，法治指數實現了法治的有尺可量。它將龐大繁瑣的法律制度規定和運作機制高度濃縮化，變成一些可以量化的、具有高度可操作性的指標。雖然法治指數的測定除了客觀數據外，還包括一些主觀性判斷，但它實現了法治測度的相對客觀性和可比較性，使得法治發展程度更為直觀、具體。法治指數看起來是一個數字，實際上代表一系列極其重要的創新制度組合或“制度束”。不僅法治維度、各子指標的設計是法律制度的符號化創新過程，而且第三方評估機制、民調指數的測定、不同階層不同比例的評估參與、評估后的整改約束等制度設計，都反映著不同層級的制度創新。法治指數的評估讓非政府組織以及公眾的參與成為可能，也使法治獲得了生命力。
中國內地首個法治指數——“余杭法治指數”的誕生有其深刻的制度創新背景和良好的基礎條件。法治指數出臺的整體背景是中國共產黨執政理念的根本性轉變，即從憲法層面上確立了“法治”，將依法治國作為治國方略。而“法治浙江”則直接催生了“余杭法治指數”。諸多優勢構成了余杭法治先行先試和制度創新的前提條件，而法治指數則成為“余杭法治系統工程”的樞紐和引擎。
全國法治的一塊試驗田
專家學者們致力于“余杭法治指數”的實驗，其目標指向當然不是單一區縣的法治發展，而是將它作為研究推進中國法治的一個樣本、一塊試驗田。在中國，“試驗田效應”已經在產權領域、市場經濟領域產生了理想效果。客觀上，“余杭法治指數”已經產生，也正在產生法治領域的“試驗田效應”。
要成為真正意義上的試驗田，首先要看法治指數對余杭法治的推動效果。“余杭法治指數”的意義不僅僅在于衡量每年度余杭區的法治水平，更重要的是推進余杭區的法治建設進程。評估指標是余杭法治建設的標準和目標，指數的公布則是壓力和監督。更為重要的是，“余杭法治指數”的評估，通過民調、內外組和專家組的評審讓不同群體的人參與到法治建設中來，人們的法治自覺得到提高。法治指數測評為地方發現法治建設和社會管理中存在的問題提供了可靠的依據，法治建設因此獲得一個有效的抓手。此外，作為社會管理創新的重要手段，法治指數在化解社會矛盾和風險、樹立政府公信力的過程中發揮了重要作用。余杭區經過5年的法治指數實驗，形成了一套較為可行的法治評估方法和有效的制度約束，促使政府在社會管理工作上有的放矢，預防行政行為產生偏差，激勵各部門推動法治建設，在社會管理中發揮了引導、激勵、規范和創新的作用，為創新社會管理進行了有益嘗試。
其次，余杭是否發揮了試驗田作用，還要看它對全國的示范和輻射作用，看它是否推動了全國各地的法治建設。余杭法治評估的影響從全國一系列的法治評估活動可見一斑：2011年4月，四川省司法廳完成《四川省“法治指數”和法治環境評估體系》；2012年4月，昆明市發布法治指數，為首家發布法治指數的省會城市；中國法學會目前正嘗試在若干個城市測定法治指數；全國已經有不少地方正式啟動或探討法治評估活動。再次，余杭的試驗田作用還表現在法治指數直接衍生出其他指數。2012年，浙江省高級人民法院采納學者建議，將司法透明指數作為重點調研課題。浙江大學受浙江省高院委托，開展司法透明指數研究，并選取浙江湖州市吳興法院為試點。2012年11月1日，在“司法透明指數論證會”上，課題組發布了吳興區法院司法透明指數。在杭州市委市政府的大力支持下，經過兩年多的努力，浙江大學、國際善治、中國法治研究院合作完成了電子政府發展指數課題，并于2012年12月15日在“中國法治國際會議”上發布了杭州市電子政府發展指數。司法透明指數和電子政府發展指數均系國內首次發布，其實質是法治指數的進一步拓展。
中國法治研究的一種新模式
法治指數或法治評估正在成為一個引起學界高度重視的創新領域。中國社會科學院法學研究所建立了“法治指數實驗室”，并在余杭建立了國情調研基地，開展法治余杭的深入研究；中國法治研究院（香港）建立法治指數研究中心；一些關于法治評估的論文相繼發表，有關法治指數方面的研究相繼被確立為國家社科基金課題……這些現象均表明，法治指數研究方興未艾，正在形成一個富有挑戰性的新領域，并開啟了中國法治研究的一種新模式。
一方面，以“量化”為特點的法治研究是對傳統法學研究方法的變革。傳統法學更多地停留于法治的理念、觀念、精神、原則等維度，側重于對法律價值的關懷，不可避免地忽視了對法治問題的實證思考。當前中國的法治建設主題，是讓法治成為一種常規治理方式，把法治理念、精神以及法律制度與城市、農村、社區、群體等場景因素相結合，進行場景化的法治實踐，這必將帶來法學研究方法的變革。現階段，國際上社會科學研究方法的進步突出表現在學科的交叉研究和實證研究上，實證主義方法論日益受到關注，科學化和準確化的定量分析得到廣泛運用。法治量化的興起主要就源自于社會科學中量化研究方法對法學研究的滲透，這種滲透使得社會科學的量化技術與方法適用于研究法律規范被遵循的程度以及它對社會、政治的影響。而基于法治量化研究的法治指數理論成為了法學研究方法變革的一種產物。
另一方面，以“實踐”為指向的法治研究正成為一大批學者的法治研究取向。“中國法治實踐學派”的提出直接緣起于發生在浙江的法治指數的實驗。在法治指數實驗的過程中，一批法學家齊聚浙江，直接組織或參與“中國法治論壇”、“中國法治國際會議”等各種形式的學術研討活動。研討主題涉及法治指數、司法透明指數、電子政府發展指數、中國法治增長點、中國法治模式等與法治相關的內容。在尋找中國法治道路的過程中，學者們達成了一個共識，中國正在形成一個新的法學流派——法治實踐學派。這個學派的特點是：背景是中國的、內容是法治的、視野是國際的、方法是實踐的。應當說，實踐式的研究最符合中國轉型期法治建設的需要。法治實踐學派的學者們積極參與中國法治建設的實踐，與政府、社會各階層聯手共建法治國家、法治政府、法治社會。這是中國轉型期法治發展的重要特征，也是法治中國的希望所在。
鏈接
2006年，浙江省杭州市余杭區委區政府提出建設“法治余杭”的目標，并根據學者建議，委托浙江大學牽頭，聯合中國社會科學院、中國人民大學、香港大學、司法部、國家統計局等單位的專家學者，共同探索“法治量化考核評估體系”，率先在中國內地進行法治指數實驗。課題組采取量化考評的方案，通過事先設計一系列法治參數、收集相關數據和資料、組織專家學者研討、群眾測評、進行數量化計算等步驟，于2008年6月15日測算出余杭區2007年度法治指數為71.6。此后，“余杭法治指數”每年由浙江大學、中國法治研究院測定發布（2008年度為71.84，2009年度為72.12，2010年度為72.48，2011年度為72.56）。“余杭法治指數”發布后，引發了量化法治的熱潮。例如，中國法學會正在研究測定若干城市的法治指數；中國社會科學院法學所成立了法治指數實驗室；“司法透明指數”、“電子政府發展指數”等相繼誕生。
來源：《光明日報》2013年4月9日