在辛亥革命以前，中國封建王朝的崩塌幾乎都與官僚機構對農民的壓榨有關：日漸臃腫、低效的官僚體系對百姓橫征暴斂，最終激起人民的反抗。
不管是否通曉中國歷史，習慣性唱衰中國的某些西方學者認為：當代中國的公共部門已經大到成為人民的負擔。然而，密歇根大學的洪源遠教授的研究卻發現，中國公共部門職員占總人口的比例實際上比國際水平要低上近三分之一，而公共部門擴張的背后存在著許多值得進一步探索的現象。
洪源遠認為許多西方學者對中國公共部門的“誤會”來源于概念上的缺陷。中國的公共部門由哪些組織構成？公務員的概念能否涵蓋所有在公共部門任職的人員？軍人和國企職工名義上也在為公共利益服務，他們算不算公共部門的一部分？為了相對客觀地評價中國的公共部門，洪源遠在研究中把黨組織、政府機構、事業單位、社會團體統統歸于“公共”一類，而軍隊和國企則不包含在內。
與西方國家不同的是，“公務員”無法代指所有在中國公共部門工作的人員——首先，公務員在中國是新生的概念。西方至少在一個世紀前就開始運行公務員制度，而中國在2006年才出臺《公務員法》。其次，西方的政黨與公務員系統相互獨立，而中國的公務員則大量存在于黨組織和政府組織中。
更重要的是，中國的人事制度中存在著兩種編制：行政編制和事業編制。擁有行政編制的大都是在黨和國家機關工作的公務員，由政府財政負擔薪酬。事業單位雖然在黨和國家機關的指導下為公共利益服務，但多數事業單位的雇員只有事業編制，不屬于公務員系統，而且不依靠或不完全依靠政府財政提供報酬。
編制很大程度上決定了中國公共部門的大小。機關單位的編制由隸屬中央政府的機構編制委員會辦公室決定，而事業單位的編制則相對自由和靈活。洪源遠在研究中詳細闡釋了兩種編制的共存所造成的一些“中國特色”。
第一，中國普遍存在著超編的現象。由于一個機構的編制是經過嚴格規定的，并且與該機構所獲得的財政資源掛鉤，許多西方觀察者將超編與腐敗聯系起來。洪源遠的調查表明，雖然公共機構中確實存在領導無視編制限制而將“關系戶”塞進“隊伍”的現象，但“關系戶”不是超編發生的唯一原因。
“超編”發生的真實邏輯是：一方面，中國的快速發展提高了老百姓對社會服務的需求，而編制系統并沒有趕上中國發展的速度。因此，諸如醫院、學校等直接對人民提供服務的單位不得不突破編制的限制，雇用編外人員滿足公眾的需求。另一方面，中央政府自90年代以來實行了一系列“縮編”改革，而且還不時要求地方政府安置轉業軍人。編制減少，待安置人員增多，而原有的人員還來不及裁撤，致使中國地方政府普遍有超編的“體驗”。
第二，除了超編，中國公共領域還存在著“借編”、“混編”和“捆編”的現象。“借編”往往發生在地位相對高的機構和次級機構之間。洪源遠在一次采訪中發現，某地的組織部因為編制已滿無法納新，所以向環保局借人。借編過程中，被借調的人員的工資還由原單位承擔。“混編”一般指享有事業編制卻在機關工作的人員。他們不是公務員，無法享受與公務員相同的待遇，卻做著與公務員幾乎相同的工作。“捆編”指某人同時享有行政和事業編制，并且可能同時從兩個單位領取薪酬。近年來，由于政府意識到捆編的不合理性，捆編現象正在消失的過程中。
雖然中國特有的編制系統給公共領域抹上了濃重的中國特色，但中國的公共部門并不比其他國家的臃腫。根據洪源遠的計算，在中國公共領域工作的人員從1960年的1100萬上升到2005年的4700萬，占總人口的3.7%，低于4.7%的國際平均值。
當然，從另一角度看，中國的公共部門確實在擴張當中。1960年公共領域的工作人員只占總人口的1.7%，但即使考慮到人口的增長，該比例在2005年也達到了3.7%。洪源遠發現公共領域的“擴招”大都是在事業單位發生的。相對于機關單位，事業單位編制更靈活，因而更有能力吸收轉業軍人、大學畢業生、領導的關系戶以及被編制改革淘汰出機關單位的人員。同時，中國省一級的公共部門呈現出弱化的趨勢，而鄉鎮級的部門擴張迅速。洪源遠判斷，這一趨勢顯示中國越來越依靠基層公共部門為社會提供服務。
洪源遠的研究證明，相對于人口，中國的公共部門還沒有膨脹到國際均值，而且客觀評價它需要對中國的人事制度有充分的認識。即便如此，必須承認：中國的公共部門還是在迅速擴張中。洪源遠所依賴的數據統計只更新到2005年，而在過去的七八年中，有越來越多的人加入了公共部門。中國的公共部門已經膨脹到什么程度？它是否能有效應對中國正在經歷的社會、經濟變化？這一切問題，還有進一步的研究。
來源：《青年參考》2012年11月29日