“上海市公安局一派出所的官方微博最近發(fā)布一個乞討排行榜，對常在地鐵中乞討的人進行了排名，22歲的何某以309次位居第一，他來自遼寧，暫住在火車站附近，文盲，腳上有殘疾。88歲、來自安徽鳳陽的陳老太以302次暫列第二�！保ā度嗣窬W(wǎng)》8月18日）
此消息一出，立即引起了社會的廣泛關(guān)注和激烈爭議。一種觀點認為職業(yè)乞丐盤踞地鐵影響市民出行，且好逸惡勞、騙取愛心，應(yīng)該予以“示眾”；另一種觀點則認為乞丐是弱勢群體，窮人行乞系生活所迫，應(yīng)該尊重其人格、保障其乞討自由，不應(yīng)為了城市"形象"而犧牲這部分人的基本權(quán)利。其中，多數(shù)人持后一種看法。
筆者認為，兩種意見主要討論的是“應(yīng)不應(yīng)發(fā)布”問題，是從道德層面對執(zhí)法者的手段和方式進行評價。實際上，在此之前還有一個“可不可以”發(fā)布的問題。這涉及到法律層面上執(zhí)法者的權(quán)限問題，即上海警方有沒有在官方微博上公布地鐵站中乞討信息的權(quán)力？
關(guān)于“地鐵行乞”，上海市早在2002年頒布的《軌道交通管理條例》[i] [1]中明令禁止。該條例第24條規(guī)定，在軌道交通設(shè)施范圍內(nèi)禁止“乞討、躺臥”，所以上海警方將部分乞討者經(jīng)常在地鐵中乞討的行為劃歸違法范疇，是沒有異議的。同時，據(jù)上海市政府2008年制定的《上海市政府信息公開規(guī)定》規(guī)定，行政機關(guān)對“需要公眾廣泛知曉或參與的政府信息”，應(yīng)當主動公開；[ii] [2] “屬于主動公開范圍的政府信息，行政機關(guān)應(yīng)當在本機關(guān)的政府網(wǎng)站上公開” 。[iii] [3]由此可知，上海警方將行乞者違法乞討的信息登記造冊、通過其官方微博發(fā)布出來，是正當?shù)穆穆毿袨�，并不違法。[iv] [4]
然而，一個合法的履職行為，緣何遭受眾多指責呢？
其實，這涉及到行政執(zhí)法手段與民意契合[v] [5]問題。雖然，上海警方發(fā)布“乞丐排行榜”的目的是善意提醒廣大市民謹防受騙、維護城市形象與出行安全秩序，這種積極的“作為”態(tài)度是可嘉的，但與其他辦法相比，“乞丐排行榜”的炮制、將乞丐“示眾”并不是民眾認可的首選解決方式，反倒激起民眾心底對人情冷暖的反思。輿論的否定聲中，民眾批判的不是管理本身，而是管理過程中執(zhí)法方式的簡單、機械和冷漠。
首先，從整體上看“乞丐”是被徹底邊緣化了的“弱勢群體”。這個群體身處社會底層中的底層，幾乎被現(xiàn)代社會文明進程所拋棄，完全依賴著廣大民眾的愛心與同情而生存，物質(zhì)生活得不到保障，精神生活根本無從談起。盡管這個群體的結(jié)構(gòu)比較復(fù)雜，其中不乏有好逸惡勞、利用“乞丐”身份進行斂財者，但大部分還是迫于生計而淪落街頭。所以，當手掌公權(quán)力、衣食無憂的執(zhí)法者出現(xiàn)在這些食不裹腹、衣不蔽體的人面前時，如何不讓民眾泛起一絲同情的目光，而把“市容”、“秩序”這類上層建筑中的詞匯與“生存”放在一起時，前者又怎能不顯得蒼白無力。
其次，上海警方的排行榜對職業(yè)乞丐的劃分標準及上榜依據(jù)是有問題的。僅以乞討次數(shù)作為標準和依據(jù)的做法并不具有足夠的說服力。炮制該榜之前，上海警方是否有對該地區(qū)行乞者的整體生活狀況進行了摸底？是否有對行乞者的結(jié)構(gòu)與構(gòu)成進行了調(diào)查？是否有對真正行乞者與利用乞丐身份者進行了區(qū)分和甄別？排行榜對這些具體問題沒有回答，上海警方的官方微博中也沒有答案。所以，當一位八旬老太榮登榜眼時，無論何種理由，必然導(dǎo)致大部分民眾本能排斥。
再次，發(fā)布排行榜打擊職業(yè)乞丐，是一種“硬”碰“硬”的方式，容易引發(fā)刑事犯罪。對職業(yè)乞丐而言，排行榜可能一時能夠?qū)⑺麄儚墓娧燮さ紫纶s走，但對于這部分好逸惡勞的人而言，追求財富是行丐的唯一目的，而無所謂羞恥不羞恥，在斷了財路的情況下會采用隱蔽的方式斂財，如組織、強迫他人乞討，進而轉(zhuǎn)化偷盜嬰幼兒、拐賣兒童的犯罪者。
最后，治理違法乞討是社會橫切面上的問題，關(guān)系著幫扶、教育、管理等方方面面，并不是交通執(zhí)法一個點。民政困難救濟、生活安扶幫教、勞動技能培訓(xùn)、就業(yè)機會提供等在就解決弱勢群體問題上，遠遠比交通執(zhí)法部門依法行政重要得多。在社會保障體系并不健全的情況下，沒有生活來源且喪失勞動技能的底層人士很容易淪落街頭，并出現(xiàn)在警方維持秩序與治安的環(huán)節(jié)，這實際表明前期的安撫幫教等已經(jīng)工作失靈。這必然會上演本該上陣抓盜抓搶的上海警察將過多時間與精力浪費在與衣食無著的弱者的對抗上。
綜上所述，乞丐排行榜的發(fā)布，必然不會得到大部分民眾支持。面對各種批評，僅僅是一句警方的“實屬無奈”是不夠的，城市的管理者應(yīng)當站出來，給予公眾一個如何解決城市形象與底層者生計需求之間沖突的答案。畢竟，違法行丐的治理，是一項非常重要的民心工程，這恰恰考驗著管理者的智慧與包容。
□原文刊發(fā)于中國法學(xué)網(wǎng)“本網(wǎng)首發(fā)”欄目。
注釋:
[1] 2006年曾修訂，但該款內(nèi)容沒變。
[2] 《上海市政府信息公開規(guī)定》第11條。此條例由2008年4月28日上海市人民政府令第2號公布，并于2010年12月20日根據(jù)市人民政府令第52號修正并重新發(fā)布。
[3]《上海市政府信息公開規(guī)定》第16條。
[4] 警方并未在微博上披露乞討者的詳細信息，如相關(guān)人員籍貫、照片等個人信息。該微博陸續(xù)發(fā)布了一些乞討者的故事，也都是簡略的情況介紹，照片經(jīng)過模糊處理，并未泄露乞討者信息，所以排行榜并不涉及隱私權(quán)問題。
[5]溫家寶同志曾經(jīng)說過，群眾滿不滿意是衡量政府工作的唯一標準。參見人民網(wǎng)http://paper.people.com.cn/rmrbhwb/html/2011-02/14/content_744595.htm?div=-1，2012年8月25日訪問。