一直以來,在有關英美問責的討論中,選舉占有非常重要的地位。美國作為世界上在選舉方面最具悠久歷史傳統的國家之一,自1789年美國聯邦憲法施行之日起,歷屆政府的產生與更迭都是在以民眾選舉結果為基礎的前提下完成的。正如美國學者所揭示的,“選舉構成美國民主憲政歷程最初的100年里最易識別、最為核心的問責機制”,盡管美國的問責機制已經在應對一次又一次的政權合法性危機基礎上得到不斷擴充和繁衍,選舉的問責功能因其自身局限性和不足也在實踐中頻頻遭遇挑戰,但選舉所獨具的民主性特質仍然使其具有在美國代議制政體下有助于確保政府對人民負責的不可撼動的重要地位。
選舉與民主之間的“親密”關系。在美國獨特的三權分立的代議制政體下,選舉與民主天生就有著相互依賴、互利共生的“親密關系”。選舉實際上涵蓋兩個方面的內容:選擇和評價,即選民通過對在任者過去行為的“回顧式”評價從而做出旨在于影響未來的決定(決定誰應該成為下一任的執政者)。正如美國憲法之父麥迪遜在《聯邦黨人文集》第57篇里所揭示的,“選舉首先在于獲得兼具可識別的最高智慧以及最高道德來追求公共利益的執政者；其次,當他們繼續受到公眾委托時,就要采用最為有效的預防方法來使他們廉潔奉公。用選舉方式獲得執政者,是共和政體獨有的政策,依靠這種政體,用以預防他們腐化墮落的方法是多種多樣的,而最有效的一種方法即是任期上的限制,以保持其對人民的適當責任”。從某種意義上來說,“民主其實就是一種方法,而這種方法正是通過民眾的、自由的、頗具競爭性的以及意蘊深刻的選舉方式來運行的”,顯然,“一個真正負責任的政府只有依托于選舉的方式才是有可能的”。
選舉的問責功能之內涵。選舉問責功能的發揮是有前提條件的:對于第一次參加選舉的候選人來說,既然不存在任何“回顧式”評價所面向的施政行為,自然也就不會涉及問責的效果問題；只有當參與競選的候選人第二次參加選舉、并希望實現連選連任尤其是還面臨來自于黨派壓力或者其他強有力的候選人競爭之時,選舉的無形制約才更有可能發生作用,以敦促其在任職期間盡量做出符合“公共利益和人民需要”的決策和決定。顯然,如果沒有參加第二次選舉的現實需要,在任者幾乎就不必直接承受問責所要求的向公眾說理的現實壓力,自然也無需面對因選舉失利而受到的制裁。但必須提及的是,鑒于美國發達的政黨政治對選舉的重要影響,參加競選的候選人所要面對的問責壓力在來自選民的同時,也必然會受到政黨的“斡旋”與“調停”。故為了維護執政黨的權威和聲譽,執政黨組織體系內的某些機構必然也會自覺地擔當起專業化問責機構的具體職責,與選舉機制一起,從“選民利益”出發,以確保執政者在任期間能夠切實履行對民負責的基本義務。
整個選舉的過程涵蓋了問責的兩個重要階段:討論階段(“問責”階段)以及制裁階段(“追責”階段)。為了取得連選連任的勝利,再次參加選舉的候選人,一方面,必須要將其任職期間的所有行為充分地暴露在陽光之下,廣泛接受公眾質疑并輔之以充分的說理和回應(討論階段)；另一方面,選民們將根據該候選人的實際表現,做出關涉候選人去留問題的決定(制裁階段)。但值得一提的是,選舉的結果其實承載的是選民對未來的一種期待,但卻是通過對候選人過去行為的“回顧式”評價完成的,正如美國學者所揭示的,“一個普通的選民,正如我們大多數人一樣,自然無法具有從當前含混晦澀的現狀中獲取能夠準確預測未來的智識與能力”,選民們投票的結果僅是選民們借助手中的投票權而表達的一個總體意見而已,準確地說,“這個總體意見更多地帶有選民情感上的、意識形態上的以及偏黨性的思維慣性色彩”。
選舉的問責功能之局限性。選舉不僅包含了回顧式評價的過程,同時,更將選擇下一任執政者的程序涵蓋其中。從這個角度來說,選舉的過程既是向前追溯的過程,更是向后展望的過程。顯然,這種將兩種截然相反的功能包含于其中的機理而產生的內在張力,必然會使選舉的結果變得異常復雜,并伴隨有相當程度的“掙扎”與“妥協”。在某些情況下,前述兩種動機又可能發生對立與矛盾,即當選民期望通過選舉所具有的問責功能而摒棄上一任的執政者時,卻發現執政者的變更將有可能比上一任執政者的連任帶來更大的危害時,此時選舉的問責功能自然無法得到正常的發揮。
而且,大量的調查證據已經表明,在參加美國大選的選民中,可能僅僅有一小部分的選民能夠做到將其投票的結果充分建立在對競選者過去或者將來行為的認真、理性評價的基礎之上,正如美國布賴恩教授在《理性選民的神話》一書中所揭示的,“大部分選民對選舉、對政治都是極其無知的,他們不知道自己的代表是誰,更不知道他們在做什么,從而給政客們提供了以權謀私以及與政治捐款者合謀的機會”,這種民主的“失靈”顯然也極易令選舉問責功能的發揮大打折扣。
與此同時,我們也應當看到,在美國今天的選舉運動中已經包含有太多候選人能夠直接操控的媒體營銷戰略,以致于選舉原本所應具有的在搭建民眾與競選者之間政治對話平臺的重要功能受到了極大的沖擊。目前精密化程度比較高的市場調查以及民意測驗方法的廣泛使用也大大地減少了對那些曾經在傳達公眾意見方面具有重大價值的草根類政治組織的依賴度。相反,當美國四年一度的大選已經逐漸展現出與諸如金錢以及利益集團等外在因素間具有無法割裂的關系時,難道我們還應當如往日般篤信選舉能夠繼續有效地阻止權力濫用、并堅守“‘讓公眾滿意’更為重要”的價值準則嗎?
毋庸置疑,選舉確實具備了問責機制所應涵蓋的核心構成要素:一方面能夠為執政者的行為確立“符合人民所需”的最基本的外在限制,另一方面,又能夠借助選舉競爭機制以敦促參選的政客們履行對人民負責的基本義務。當然,我們也必須承認,選舉的問責功能確實過于泛化和單一,以致于無法真正滿足人民希冀對執政者形成全方位、多角度無縫隙監督和制約的現實需要。因此,如果民眾對執政者的監督和制約只能單純地依靠“選舉”這一種機制的話,那么民眾微小的問責權必然很難與強大的行政權相抗衡；但如果選舉的局限和不足能夠被其他更具針對性、更強有力的常態化問責機制所彌補,那么選舉所獨具的民主性特質必然能夠為直接構建民眾與執政者之間的良性互動關系發揮不可代替的重要作用。