前不久,浙江溫州市委書記在調查研究城市治理工作時,針對市民反映河流污染的問題,要求環境保護部門不得以部門報上來的數據為準,要以環保局局長和公用集團董事長帶頭下河游泳作為河水治理好的標準。
坦率地說,溫州市委書記的做法給中國法治建設提出了一個非常好的問題。如果我們仔細研究其中所包含的深層次含義,那么,對于我們建設法治國家具有非常重要的現實意義和深遠的歷史意義。
首先,從行政觀念來看,溫州市委書記強調的是效能監督而不是法制技術主義。所謂法制技術主義,就是把程序作為解決問題的不二法門:重視解決問題的過程,而不是解決問題的結果；重視事務性的分析,而不重視行政相對人的感受；重視各種統計數據,而不重視復雜的社會關系；重視法律所規定的程序,而不關心法律關系當事人的生存狀況；重視行政機關自身的執法權力,而不重視行政權力實施的效果；重視行政機關及其工作人員的主導性,而不重視行政相對人的主觀能動性；重視案件處理的社會穩定效果,而不重視案件沒有得到及時處理所產生的示范效應；重視上級行政機關及其工作人員的意見,而不重視行政相對人提出的各種正當訴求；重視證據的搜集和整理,而不重視可能產生的社會負面影響。總而言之,法制技術主義是把法律的實施當作一個流水線,行政機關及其工作人員只不過是負責看管流水線的冰冷機器。法制技術主義的危害性就在于徹底消解了法律規范所包含的復雜社會關系,忽視了法律規范所體現的價值和多數人的意愿,把執法的過程變成了一個等因奉此的文件傳遞過程,在執法過程中間缺少交流和實踐,試圖以各種各樣的文件解決現實生活中亟待解決的問題。
與法制技術主義相對應的是法制科學主義。法制科學主義強調的是以人為本,反對各種各樣的官僚主義、事務主義和文牘主義,尊重執法的程序,但是更重視執法結果。法制科學主義強調的是解決問題的及時性和必要性。環境污染事件發生之后,行政機關及其執法人員必須在第一時間趕赴現場,并且找到解決問題的方案。不僅如此,法制科學主義強調法律的預防性和警示性,如果發生了環境污染事件,那么,當地環境保護行政機關及其工作人員就是第一責任人,他們必須首先檢討自己在執法過程中存在的問題。如果不能檢測或者預見到可能發生的損害后果,那么,行政機關及其執法人員必須首先承擔行政責任,主動辭職或者被免去職務,由上級機關另行指派執法工作人員處理突發事件。
法制科學主義與法制技術主義的根本區別就在于,法制科學主義把執法的主導權交還給行政相對人,行政相對人有權按照過錯推定原則,首先追究行政機關及其工作人員的責任,并在此基礎上要求上級行政機關及其工作人員盡快找到解決問題的方案。可以這樣說,法制科學主義不是不講執法程序,而是要求行政機關及其工作人員必須把解決問題作為終極目標。如果沒有解決問題或者沒有預見到可能出現重大災難性后果,由此給行政相對人造成嚴重的危害,那么,行政機關及其工作人員必須為此承擔責任。
其次,從行政責任來看,溫州市委書記強調的是現代行政的首長負責制,而不是責任推諉制度。在行政主導的立法體制下,我國的法律體系中存在著一系列較為嚴重的問題。在責任追究法律規范中出現了所謂的直接責任人、部門責任人與行政責任人等一些似是而非的概念。每當出現重大責任事故,具體負責執法工作的基層工作人員往往成為替罪羔羊。從表面上看,這種層層追究責任的法律制度似乎體現了行政權力義務平衡的原則,但是,由于這樣的責任制度違反了現代行政的首長負責制,因而成了行政首長推卸自己責任的法律借口。
所以,溫州市委書記將環保局長“趕下河”,實際上是為了落實首長負責制,改變目前我國行政責任制度中存在的問題,最大限度地防止相互推諉,淡化責任,損害行政相對人利益的現象出現。追究行政首長的法律責任,既是現代民主政治體制的題中應有之義,也是現代行政法制的發展趨勢。
最后,從行政立法來看,溫州市委書記實際上為我國行政法制建設提出了嶄新的課題,為我國法制完善指明了方向。我國已經初步建成了社會主義行政法制體系,從基礎性的公務員法到行政許可法、行政處罰法、行政強制法,再到行政訴訟法、行政復議法,無論是在公務員的遴選方面,還是在公務員的行為準則方面,都制定了非常嚴格的法律規范。然而,對我國行政法律體系進行仔細地梳理,人們就會發現,行政法律體系最大的缺陷就在于缺乏明確的責任主體。行政行為過于寬泛,這就導致行政機關及其工作人員在執法過程中具有較大的自由裁量權,一旦發生行政糾紛,行政機關工作人員通常不需要承擔法律責任。
堵塞我國行政法律體系中存在的漏洞,首先要明確行政行為的內涵和外延,盡可能地減少行政機關的自由裁量權。溫州市委書記的做法,實際上是把我國當前行政執法中存在的問題具體化,讓隱藏在我國環境保護工作中的深層次問題浮出水面,以簡單主義的思維方式處理復雜法律關系中存在的各種問題。這是一種非常科學的執政理念,它實際上是要求行政機關的負責人不要充當法律裝配線上的“工人”,而應該充分發揮自己的主觀能動性,把解決現實生活中的問題作為工作的目標,最大限度地滿足行政相對人的合理需求。
我國行政體制改革已經步入快車道,在這個過程中加快行政法制建設的步伐很有必要。然而,如果沒有看到現代行政法制的精髓,只是盲目地東施效顰,學習西方國家行政法律制度的皮毛,那么,在制定法律規則的時候就會買櫝還珠,將行政執法中最有價值的東西拋棄。總而言之,克服我國行政法制建設中出現的技術主義傾向,堅持以人為本,是這一新聞事件給我們的最大啟示。