多年來,行政復議制度在規范和組織方面的建設引人注目。在規范方面,隨著2007年《行政復議法實施條例》的生效,我國行政復議規范體系已基本架構完成。在組織方面,2008年,國務院法制機構啟動了新一輪行政復議改革,復議委員會的組織建構就是其中重點。2011年年底舉行的行政復議年度工作會議提出了2012年四個工作重點,第二個便是“深入推進行政復議委員會試點工作”。組織建設無疑已成當前復議制度改革的亮點。但亮點也凸顯了觀念的盲點。這一盲點便是對比較極端的泛司法化救濟觀念缺乏充分的認識。受此觀念影響,一些地方制訂的復議委員會組成規則過分強調司法化,背離了復議制度的基本性質和功能定位。
目前各地關于行政復議委員會的規范內容具有以下兩大特點:其一,強調行政復議委員會委員選拔的開放性和組成的比例化。從已生效的規范性文件來看,各地行政復議委員會由政府法制機構工作人員、專家和學者組成,既保證了法定權限行使,又強調了法律專業背景。
其二,重視行政復議委員會委員的職務身份和機構類別。從北京市、上海市及哈爾濱市的情況來看,盡管存在細微差異,但各地對職務身份和機構類別的重視卻是共通的。
審視復議委員的遴選標準
行政復議委員會改革被各界寄予厚望,甚至被許多人視為破除“官官相護”弊病的靈丹妙藥。各地政府法制機構在選擇行政復議委員會組成人員時也格外謹慎和嚴格。只是國務院法制機構并未制定全國行政復議委員會改革的統一規范,各地舉措難免良莠不齊。特別是一些地區以行政職務、職權身份為標準選擇行政復議委員會組成人員的方法不僅缺乏理據,也違背了法治原則和正當程序原則。建議國務院法制部門盡早出臺相關規范性文件,細化行政復議委員會成員的遴選方式和程序。相關文件制定時應明確以下幾個問題:
首先,復議委員會的權威來自其公正性和專業性,而非其成員身份的特殊性。對行政復議機制的不信任很大一部分源自該制度與傳統的司法觀念的差異。例如,司法有“法官不能審理有關自己的案件”的原則,但行政復議案件通常則由作出具體行政行為的行政機關的上一級機關或本機關審理。成立相對獨立的行政復議委員會,并規定委員會中行政機關成員不能超過一半的本意就是希望盡量避免違反上述原則。但這些過半數的非行政機關委員會成員能否公正的審理案件,關鍵在于其是否具備相關專業知識和良好法治意識,與其職務身份并無直接關聯。
從社會分工來看,具有一定專業知識和良好法治意識的人士并不一定享有行政職務或社會身份。政府法制機構在遴選專家、學者與社會人士時應注重相關人員的教育背景、知識結構和執業操守,而不能過分倚重行政職務和機構屬性來進行選擇。當然,除了業務專長之外,行政復議委員會成員還應具有社會公正素養。因此,專家、學者的執業操守也應是選拔時應重點考察的因素。
其次,司法機關負責人出任行政復議委員會成員有悖正當程序原則和司法公正原則。當相關行政復議成為行政訴訟的前置程序時,司法機關負責人出任復議委員會成員的作法就會顯得極不公正。
復議作為行政訴訟前置程序大致有兩種情形。一種是法定的復議前置案件。即有些案件必須經過行政復議,才能申請行政訴訟。另一種情況是根據法律規定,公民權利救濟渠道可以選擇行政復議和行政訴訟兩種方式。如果公民、法人或者其他組織首先提起行政復議申請,且對復議結果不服,仍可繼續提起行政訴訟申請,尋求司法救濟。但如果公民、法人或者其他組織首先提起行政訴訟則無機會再提起行政復議申請。不難理解,相對人通常都會選擇前一種方案。因為這樣會有更大的尋求救濟的空間。毋庸諱言,司法機關特定工作人員成為行政復議委員會成員既會影響行政復議的公正審理,更會進一步干擾行政訴訟救濟功能的實現。
觀念偏差導致制度缺陷
上述問題的思想根源是當下流行的泛司法化救濟至上的觀念。要而言之,此種觀念認為司法救濟才是最有效的救濟,其他救濟形式只能作為司法救濟的補充,并應以司法救濟為模式進行設置。很明顯,這一觀念把“司法最終解決”上綱為“司法最有效解決”。這不僅有悖法制的系統性原則,更與當前世界各法治國家行政爭議解決多元化、去訟化的發展方向背離。
自行政復議條例出臺以來,行政復議一直被視為公民權益保障的附屬機制。1999年行政復議法實施之后,關于行政復議司法化的呼聲不絕于耳。2007年行政復議法實施條例新增的條款有許多都與《行政訴訟法》和《最高人民法院關于執行<行政訴訟法>的若干解釋》的內容相同或相似。2008年國務院法制機構將行政復議改革問題提上日程時,國內學界首先呼吁的也是復議委員會的準司法化問題。有學者徑直將復議委員會的準司法化稱為復議制度司法化的表現之一。
行政復議中引入準司法性質的規定本無可厚非,只是個中原因卻一直被人們忽視。準司法化的目的無非是希望達到以下功效；首先是復議委員會做出決定時不必受制與行政命令；其次,中立的復議委員能增強民眾對行政復議制度的信任感；最后,司法性的復議程序更具權威性和公正性。概言之,準司法化只是一種“準”或近似司法的制度設置。行政復議說到底還是行政性的。進而言之,行政復議除了有救濟功能外,還有確保行政機關依法行政的作用。
我國立法也將救濟和依法行政功能并舉。行政復議法第1條明確規定行政復議的目的為:“防止和糾正違法的或者不當的具體行政行為,保護公民、法人和其他組織的合法權益,保障和監督行政機關依法行使職權”。盡管《行政復議法實施條例》擴充了立法目的,但基本沒有突破兩重目的格局。然而,多年來國內似乎更多強調的是行政復議制度的救濟功能,而忽視了其確保依法行政的自我監督功能。古語云:“法有立而有難,權其難而事成則立之；事成而有害,權其害而功多則為之。”行政復議制度改革若想“法立事成”,各方必須仔細分析、用心平衡各種利益,不能任由司法救濟至上觀念橫沖直撞,最終傷及行政復議制度功能的全面實現。