在法治觀察者的眼中,稅是一個敏感的話題,其中濃縮的公權運行成本與私權保障效果,總是會讓人輾轉思量。美國公法學家霍爾姆斯和桑斯坦在其合著的《權利的成本》一書中,有一句經典“臺詞”叫“自由依賴于稅”,它告訴我們一個現代政治常識:被詡為與生俱來的神圣的權利,也是需要成本的,因為貧困的政府無法保護權利,公民必須給“守夜人”報酬,用以購買保護權利所必需的公共產品。
問題是,自由需要多大的成本?為了自由我們能夠為政府提供多少稅收才是合理的呢?這可能并非如納稅人所愿,因為征稅的人總是希望能夠多征。英國經濟學家科爾貝曾說:“稅收這種技術,就是拔最多的鵝毛,聽最少的鵝叫”。他的話又告訴我們,征稅是個技術活,如同從活鵝身上拔取羽絨,拔光自然不行,如何“可持續”拔取才是要道,國家制定稅收政策也應當尋找一個合適的平衡點,而不能做“一錘子買賣”。
學者們對稅不同的解讀,雖然側重點不同,但蘊含的都是現代國家稅收的法治面向:前一個是實質法治——征稅的必要性以及稅用的正當性。稅是政府賴以生存和運作的物質基礎,更是政府向納稅人提供公共服務的必要保障。既然自由依賴于稅,那么對于稅的使用,也應該用于權利自由保障之目的,這構成了現代稅收法治的實質正義。后一個是形式法治——征稅的技術性以及程序的正當性。對公民而言征稅首先是損耗性的不利安排,痛是在所難免,要“聽最少的鵝叫”,就必須講究征稅的“火候”,提供充分的程序平臺吸收公眾同意,這構成了現代稅收法治的形式正義。
上述法治面向不難理解,但用之于實踐則難免會出現一些偏差。例如強調權利的成本,是否意味著誰納的稅多就能得到更多的保護?在政府保護權利的公共服務領域是否也存在VIP專區呢?從法理上講,權利人人平等,當然不能用納稅的貢獻量來衡量個人享有權利的分量；但從現實的角度看,由于權利的實現需要成本,有些權利比較昂貴,于是富人實際上會比窮人享受更多的權利。如此,政府如何實現稅的實質正義呢?這里的關鍵在于,權利平等的稅用正當性安排,必須著力提供均等的機會,讓每個人都有實現自身權利的平臺,例如提供公共資源的均衡化教育,如果稅的使用著眼于“三六九等”資源配置,那么實質正義就是奢談。
又比如,稅的使用以保障權利為本,但前提是需要養活龐大的官僚集團,這種成本在整個稅用中的比重,本身構成了稅的正義標準。如果政府的權力越來越大,機構人員越來越膨脹,公務官員實際待遇日趨豪華,而提供的公共服務質量卻不斷下降,公民的福利保障長期得不到提升,就很難說這樣的稅用具備正當性。很顯然,要拋開稅用的具體算計,實現稅收“取之于民,用之于民”的目的,離不開公民對“三公消費”之類支出的有效監督。
說到監督,就離不開知情這個前提。如果公民連自己是否是納稅人、交了多少稅都不清楚,就很難說這樣的征稅合乎法治標準。據說我國目前的稅制以間接稅為主,如增值稅、消費稅和營業稅這三大流轉稅占整個稅收的50%左右,這種間接稅的最大特點就是稅負具有轉嫁性和隱蔽性,稅藏在價格當中,不易被人感覺。這樣說來,我們每天從起床開始就不停地在納稅,但卻并不知情,既然連自己支出的權利成本都不清楚,又如何判斷自己收獲的權利是否足量呢?
其實,征稅的過程中始終存在著兩個利益主體的博弈與碰撞:一面是稅務部門的征稅沖動,另一面是現代公民的稅感焦慮。由于并非所有征稅的政府都切實地把稅收用于保護權利、執行權力上,要使政府樂意保護權利,就必須尋求到一個政府與公民的博弈過程。這個過程重在糾正稅收部門只顧著“拔更多鵝毛”的行政偏好,將征稅納入公眾同意的法治程序,并裝上使用監督的“跟蹤器”。回顧英國憲政的發端,不難看到貴族與國王關乎征稅的斗爭何其引人注目,最終進入《大憲章》的條款讓國王不能隨意“拔鵝毛”了；而美國獨立戰爭時那句響亮的口號——“無代表,不納稅”,更是鮮明指出征稅必須符合法定程序的要義。
稅本身乃是一種濃縮的法治,從中不僅能窺視出政府的本性,也折射出公權與私權的較量與安頓,隱含著公民權利的實現程度。說一千道一萬,高深的稅收法治原理歸結起來,就是回歸到再樸素不過的一個基本常識:你要從我口袋里掏錢,總得要征求我的同意并告訴理由和用途吧!