國務(wù)院2010年發(fā)布《關(guān)于加強法治政府建設(shè)的意見》，要求行政機關(guān)工作人員特別是領(lǐng)導(dǎo)干部要“切實提高運用法治思維和法律手段解決經(jīng)濟社會發(fā)展中突出矛盾和問題的能力”。在這一要求中，法治思維特別重要，法治思維決定法律手段。沒有法治思維，不可能自覺和善于運用法律手段。因此，要實現(xiàn)這一要求，我們必須對法治思維有正確的理解。
所謂“法治思維”，是指執(zhí)政者在法治理念的基礎(chǔ)上，運用法律規(guī)范、法律原則、法律精神和法律邏輯對所遇到或所要處理的問題進行分析、綜合、判斷、推理和形成結(jié)論、決定的思想認識活動與過程。執(zhí)政者基于法治思維，在整個決策、執(zhí)行和解紛的過程中應(yīng)遵守五項要求：目的合法、權(quán)限合法、內(nèi)容合法、手段合法、程序合法。
所謂“目的合法”，是指執(zhí)政者作出某一決策，實施某一行為應(yīng)符合法律、法規(guī)明示或暗含的目的。例如，《行政許可法》規(guī)定，行政機關(guān)實施行政許可，除可以當(dāng)場作出行政許可決定的外，應(yīng)當(dāng)自受理申請之日起20日內(nèi)作出許可決定，20日內(nèi)不能作出決定的，經(jīng)機關(guān)負責(zé)人批準(zhǔn)，可以延長10日。依法應(yīng)經(jīng)下級機關(guān)審查后報上級機關(guān)決定的，下級機關(guān)應(yīng)自受理之日起20日內(nèi)審查完畢。《行政許可法》為什么要做這一規(guī)定嗎，該法明確其立法目的是規(guī)范行政許可行為，保護相對人合法權(quán)益。但是，我們一些地方政府發(fā)布的規(guī)范性文件有的卻完全違反了這一立法目的，如某省政府發(fā)布的關(guān)于采礦權(quán)證申辦的規(guī)范性文件中，將《礦產(chǎn)資源法》規(guī)定由省級政府地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門審批和頒發(fā)采礦許可證的行政許可行為增添由縣、市兩級政府審批的前置程序，而且沒有規(guī)定審批的條件和時限。這樣，相對人申請采礦許可證就變得遙遙無期，《行政訴訟法》的立法目的無從實現(xiàn)。
所謂權(quán)限合法，是指執(zhí)政者作出某一決策，實施某一行為，應(yīng)符合法律、法規(guī)為之確定的權(quán)限。例如，《土地管理法》規(guī)定，建設(shè)用地征地審批權(quán)只有國務(wù)院和省級人民政府享有。這就意味著省級以下各級人民政府都不具有征地審批權(quán)，如果其不經(jīng)國務(wù)院或省級人民政府審批，即決定或批準(zhǔn)建設(shè)用地，即為越權(quán)。但近年來全國各地這種違法越權(quán)批地用地的情況很多。例如，去年7月12日，國土資源部《通報》公布，去年上半年全國即發(fā)現(xiàn)違法批地用地行為3萬件，涉及土地面積27.8萬畝(耕地9.4萬畝)，其中云南德鋼將應(yīng)由國務(wù)院投資主管部門核準(zhǔn)的整體項目拆分為9個子項目，分別向楚雄州有關(guān)部門申請行政審批。2010年3月至9月，州發(fā)改委、州經(jīng)濟委員會、州國土資源局等分別出具了有關(guān)項目的審批意見。2010年5月，州政府下發(fā)文件，明確州國土資源局和祿豐縣政府負責(zé)項目建設(shè)用地的征轉(zhuǎn)用工作，在5月底前提供給德鋼。當(dāng)月，祿豐縣國土資源局未經(jīng)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和征收審批，違法征收耕地1461.17畝，其他農(nóng)用地127.204畝，集體建設(shè)用地279.87畝，合計1868.28畝。《通報》指出，2010年12月，楚雄州政府違法批準(zhǔn)為德鋼9個子項目涉及的591畝土地辦理了臨時用地手續(xù)，構(gòu)成了違法批地事實。
所謂“內(nèi)容合法”，是指執(zhí)政者作出某一決策，實施某一行為，應(yīng)符合法律、法規(guī)的具體規(guī)范以及法律的原則、精神。公權(quán)力行為要做到內(nèi)容合法，行為者不僅要熟悉法律的具體規(guī)范，而且要了解和把握法律的原則、精神。用“內(nèi)容合法”的要求衡量我們的許多公權(quán)力行為，其中大多存在這樣那樣的問題，以全國各地近年提出和發(fā)布的各種標(biāo)語口號來說，違反法律規(guī)范、原則、精神的就為數(shù)不少。如網(wǎng)絡(luò)和媒體上近年流傳較多的有：“誰影響嘉禾一陣子，我就影響他一輩子”；“不強拆，不上訪，爭當(dāng)良民好榮光”；“該流不流（”流“指為推行計劃生育的流產(chǎn)），扒房牽牛”；“不娶文盲妻，不嫁文盲漢”；“喝藥（農(nóng)藥）不奪瓶，上吊不解繩，跳河不拉人”，等等。顯然，提出和發(fā)布這些標(biāo)語口號都是缺乏法治思維的。
所謂“手段合法”，是指執(zhí)政者作出某一決策，實施某一行為，其運用的方式、采取的措施應(yīng)符合法律、法規(guī)的具體規(guī)范以及法律的原則、精神。法治思維要求，公權(quán)力行為，不僅要目的合法，而且手段也要合法。一些公權(quán)力行使者往往對手段合法的要求不以為然，認為只要目的合法、目的正當(dāng)，至于采取什么手段達到目的可以不予計較。例如，近年來，一些地方政府推行暴力拆遷、野蠻拆遷，大多是打著為了“公共利益”目的的旗號進行的。他們對其行為導(dǎo)致被拆遷人自焚、傷殘，死亡不僅不感到悲傷、內(nèi)疚，反而覺得有理、有功。江西宜黃強拆事件，導(dǎo)致被拆遷人自焚，一死兩傷，宜黃的一位官員竟然還撰文提出，“從某種程度上說，沒有強拆就沒有我國的城市化，沒有城市化就沒有一個‘嶄新的中國’，是不是因此可以說沒有強拆就沒有‘新中國’？”這種說法和認識顯然沒有法治思維的影子，而是人治思維的體現(xiàn)。確切地說，是人治思維的一個亞種—“政績思維”的體現(xiàn)。
所謂“程序合法”，是指執(zhí)政者作出某一決策，實施某一行為，其過程、步驟、方式、時限等應(yīng)符合法律、法規(guī)的規(guī)定（即法定程序）和正當(dāng)程序的要求。法定程序的基本原則是公權(quán)力行為應(yīng)公開、公正、公平，正當(dāng)程序的基本要求是公權(quán)力執(zhí)掌者對相對人做出不利行為應(yīng)說明理由、聽取申辯，不得自己做自己的法官等。對于法治思維的程序合法要求，許多執(zhí)政者往往不予重視。例如，根據(jù)國務(wù)院《全面推進依法行政實施綱要》關(guān)于加強行政決策科學(xué)化、民主化和規(guī)范化的要求，各級政府推出對環(huán)境、資源和公民權(quán)益可能產(chǎn)生重大影響的決策，應(yīng)通過座談會、論證會、聽證會等各種形式廣泛聽取社會公眾和專家的意見，以避免決策失誤給國家利益、社會公共利益和公民權(quán)益造成重大損失。但是，長期以來，許多地方推出的重大決策往往僅由黨委或政府的常務(wù)會議拍板，甚至由“一把手”一個人拍板，既不聽取人民群眾的意見，也不聽取專家學(xué)者的意見。日前，《人民日報》報道，黑龍江林旬縣“惠民工程”、“天字號項目”----大慶溫泉果菜基地被人指為“毀民工程”、“敗家工程”，因為該工程建設(shè)的結(jié)果是：38棟實驗大棚撂荒損壞、大部分大棚未投入生產(chǎn)、上百萬元的別墅成了種子商店。對此，村民不服，走上了上訪之路。有專家指出，此地的土壤條件要種植蔬菜本來就有一定難度。像這樣的工程決策，決策者可能是好心，但當(dāng)初如果經(jīng)過廣泛征求民意和科學(xué)論證的程序，何至如此。另據(jù)《新京報》報道，云南大理以6000萬建公園，最后閑置成練車場。該公園叫“龍山公園”，為大理經(jīng)濟開發(fā)區(qū)于1999 - 2004年建設(shè)，占地約60畝，建筑面積1.2萬平方米，總投資5700多萬元。開發(fā)區(qū)管委會說，公園建成后，“由于來公園的人不多導(dǎo)致了公園以及目前公園設(shè)施的閑置，但這個公園是為了滿足今后城市發(fā)展的需要”。2004年建成的公園到現(xiàn)在仍然閑置（變成練車場），滿足今后需要，不知“今后”是哪一年，是20年以后，還是50年以后？這個決策是否經(jīng)過廣泛征求民意和科學(xué)論證的程序呢？恐怕沒有。是什么原因?qū)е铝诉@樣的決策呢？一個重要原因就是我們的執(zhí)政者缺乏民主科學(xué)的程序理念，缺乏法治思維。