人民法治：2023年3月，十四屆全國人大一次會(huì)議審議通過關(guān)于修改立法法的決定，明確賦予“區(qū)域協(xié)同立法”的法律地位和效力。在此之前，京津冀、長三角、粵港澳大灣區(qū)、東北三省、成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈等多個(gè)區(qū)域就協(xié)同立法進(jìn)行了有益探索，并形成了豐富多彩的立法模式。您認(rèn)為這些探索和實(shí)踐存在什么問題？是否可以真正有效的適應(yīng)新時(shí)代區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展？
全國人大代表付子堂：我國協(xié)同立法多種模式，比如跨省際的協(xié)同立法、跨設(shè)區(qū)的市際或都市圈同城化的協(xié)同立法，這些實(shí)踐展現(xiàn)了我國地方立法工作的鮮活樣態(tài)。我國多個(gè)區(qū)域的高質(zhì)量發(fā)展離不開法治保障，區(qū)域協(xié)同立法的重要性不言而喻。2022年《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》修正、2023年《立法法》修正，明確區(qū)域協(xié)同立法是新時(shí)代深入實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的重要制度創(chuàng)新和保障，將協(xié)同立法從地方探索創(chuàng)新的層面提升到國家法律制度的層面。
隨著區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的不斷推進(jìn)和我國法律的明確授權(quán)，區(qū)域協(xié)同立法作為我國立法制度改革的重要內(nèi)容之一，正在規(guī)范和實(shí)踐層面持續(xù)、深入發(fā)展。在規(guī)范層面，我國法律已經(jīng)對(duì)構(gòu)建區(qū)域協(xié)同立法相關(guān)機(jī)制作出了認(rèn)可，但這些規(guī)定較為簡單、概括性較強(qiáng)，尚不足以為具體立法的開展提供可操作的方法，這將制約區(qū)域協(xié)同立法的效率與落實(shí)效果。因如何進(jìn)行協(xié)同立法、立法如何實(shí)施等具體機(jī)制尚未明確，故導(dǎo)致區(qū)域協(xié)同立法落實(shí)效果不盡人意。
人民法治：我國區(qū)域協(xié)同立法對(duì)于區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的意義是什么？開展區(qū)域協(xié)同立法有怎樣的實(shí)踐功能？
全國人大代表付子堂：黨的二十大報(bào)告對(duì)“加快構(gòu)建新發(fā)展格局，著力推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展”作出戰(zhàn)略部署，要求“促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展”“深入實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略”“構(gòu)建優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、高質(zhì)量發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局”，這些都離不開立法保障。傳統(tǒng)的區(qū)域合作規(guī)范(政策、行政協(xié)議等)對(duì)形成高效的跨區(qū)域協(xié)同治理機(jī)制，無論是在力度上還是在廣度上都仍顯不足。
區(qū)域協(xié)同立法對(duì)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展意義重大且需求迫切。區(qū)域協(xié)同立法可以明確區(qū)域共同發(fā)展的目標(biāo)，彌補(bǔ)目前法律供給的不足，平衡地方法治發(fā)展之間的差異，妥善解決特定區(qū)域在經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)治理的關(guān)鍵領(lǐng)域中所共同面臨的重大問題。因此，加強(qiáng)區(qū)域協(xié)同立法是地方在區(qū)域重大戰(zhàn)略和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的指引下，為回應(yīng)區(qū)域社會(huì)發(fā)展需求、追求區(qū)域內(nèi)各方利益的協(xié)調(diào)共贏以及滿足區(qū)域治理現(xiàn)代化需要而產(chǎn)生的。從國家戰(zhàn)略視角看，國家出臺(tái)的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略對(duì)區(qū)域協(xié)同立法作出了規(guī)劃引導(dǎo)和任務(wù)要求，國家也鼓勵(lì)地方立法主體進(jìn)行自主創(chuàng)新；從共同利益視角看，對(duì)區(qū)域內(nèi)相關(guān)成員而言，區(qū)域協(xié)同立法既是實(shí)現(xiàn)立法收益最優(yōu)化的需要，也是實(shí)現(xiàn)共同利益最大化的需要；從區(qū)域治理現(xiàn)代化視角看，區(qū)域整體法治發(fā)展需要協(xié)同立法促進(jìn)，區(qū)域法治化治理需要協(xié)同立法引領(lǐng)。
開展區(qū)域協(xié)同立法有重要的實(shí)踐功能。一是促進(jìn)立法創(chuàng)新實(shí)現(xiàn)法律資源整合。區(qū)域協(xié)同立法能夠創(chuàng)新地方立法形式，完善立法工作機(jī)制，整合區(qū)域立法資源。二是協(xié)調(diào)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。區(qū)域協(xié)同立法可以統(tǒng)籌社會(huì)發(fā)展，提高區(qū)域資源效益，符合區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展規(guī)律，能夠形成治理合力破除區(qū)域市場壁壘。三是協(xié)調(diào)區(qū)域利益沖突。區(qū)域協(xié)同立法可以為協(xié)調(diào)各方利益沖突提供良善的制度規(guī)則，增強(qiáng)區(qū)域內(nèi)地方政府間合作的法律約束力，推動(dòng)區(qū)域內(nèi)地方政府間形成良性的競爭秩序。四是提升區(qū)域治理效能。區(qū)域協(xié)同立法是區(qū)域協(xié)同治理的途徑和保障，能夠有效推動(dòng)區(qū)域內(nèi)多元主體合作治理，提升區(qū)域治理的系統(tǒng)性和協(xié)同性。五是保障區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略實(shí)施。區(qū)域協(xié)同立法既是區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的法治保障，也是區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)現(xiàn)方式。
人民法治：您認(rèn)為目前我國區(qū)域協(xié)同立法存在哪些問題？
全國人大代表付子堂：由于協(xié)同立法主體的獨(dú)立性、區(qū)域發(fā)展之間的競爭關(guān)系及各自的功能定位和利益訴求不同等原因，實(shí)踐中，協(xié)同立法也面臨一些瓶頸和挑戰(zhàn)，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。
一是工作機(jī)制仍需健全。國家法律對(duì)協(xié)同立法的范圍、內(nèi)容、機(jī)制缺乏明確規(guī)定，“根據(jù)當(dāng)?shù)匦枰边@一措辭過于依賴地方立法機(jī)關(guān)的自覺主動(dòng)，缺乏對(duì)行為規(guī)則的規(guī)范、對(duì)權(quán)利義務(wù)的設(shè)置以及對(duì)法律責(zé)任的明確等內(nèi)容。實(shí)踐中，雖然有關(guān)立法主體已經(jīng)探索了聯(lián)席會(huì)議、立法計(jì)劃協(xié)同、重大項(xiàng)目聯(lián)合攻關(guān)、信息共享以及聯(lián)合執(zhí)法檢查等機(jī)制，但是對(duì)于同區(qū)域協(xié)同立法社會(huì)實(shí)效問題相關(guān)聯(lián)的機(jī)制還有待健全。
二是協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)有待明確。目前區(qū)域協(xié)同立法的協(xié)調(diào)主要是工作層面的個(gè)案性質(zhì)協(xié)調(diào)，缺乏明確的啟動(dòng)情形、協(xié)調(diào)程序和意見處理規(guī)定。在實(shí)踐中，跨域立案和執(zhí)行等方面由于缺乏統(tǒng)一的法律規(guī)范，導(dǎo)致協(xié)同立法和執(zhí)行難以全面落實(shí)。例如，《最高人民法院關(guān)于為成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)提供司法服務(wù)和保障的意見》雖提供了建設(shè)性意見，但效力、規(guī)范性、強(qiáng)制力有限。
三是立法實(shí)施尚需保障。區(qū)域協(xié)同立法在實(shí)施過程中可能會(huì)因不同利益訴求而難以達(dá)成一致。例如目前的流域協(xié)同立法，更多是強(qiáng)調(diào)對(duì)流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)，對(duì)如何有效協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展沒有更多的體現(xiàn)。同時(shí)，在流域污染防治中，多依賴行政命令、行政處罰以及行政強(qiáng)制措施等單一行政手段進(jìn)行環(huán)境治理，對(duì)發(fā)揮企業(yè)、公眾等社會(huì)主體在環(huán)境治理中的積極作用探索不足。此外，協(xié)同立法的監(jiān)督和執(zhí)行需要更高層面的法治保障，目前可能缺乏有效的監(jiān)督和執(zhí)行機(jī)制，聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制、統(tǒng)一自由裁量權(quán)標(biāo)準(zhǔn)等措施需要進(jìn)一步完善。
四是主體利益存在沖突。區(qū)域內(nèi)不同立法主體在政治地位、經(jīng)濟(jì)體量、發(fā)展程度、發(fā)展目標(biāo)、資源分布、政績考核標(biāo)準(zhǔn)等方面存在差異，導(dǎo)致立法需求不同，進(jìn)而在協(xié)同立法中產(chǎn)生利益沖突。這些利益沖突難以通過合理的利益分配達(dá)成共識(shí)，影響協(xié)同立法的實(shí)現(xiàn)。例如，一方可能追求短期經(jīng)濟(jì)利益，而另一方可能更注重環(huán)境保護(hù)。
人民法治：區(qū)域協(xié)同立法是地方立法的特殊形式，您認(rèn)為地方開展區(qū)域協(xié)同立法工作應(yīng)遵循哪些原則？
全國人大代表付子堂：地方開展協(xié)同立法，既要遵循《立法法》等法律的一般規(guī)定，也要符合協(xié)同立法的特殊要求。
一是堅(jiān)持黨對(duì)立法工作的全面領(lǐng)導(dǎo)。參與協(xié)同立法的相關(guān)立法主體，必須堅(jiān)持黨對(duì)立法工作的全面領(lǐng)導(dǎo)，特別是黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，牢牢把握立法工作正確政治方向。協(xié)同立法工作中的重大問題、重大事項(xiàng)，要及時(shí)向本級(jí)黨委請(qǐng)示、報(bào)告，認(rèn)真落實(shí)黨委的要求，并注重與相關(guān)方的溝通銜接，確保相關(guān)方黨委意見統(tǒng)一于貫徹落實(shí)黨中央重大決策部署。
二是堅(jiān)持維護(hù)國家法制統(tǒng)一。在內(nèi)容上，區(qū)域協(xié)同立法不能同憲法、法律、行政法規(guī)等相抵觸，對(duì)法律、行政法規(guī)中的一些具體規(guī)定作出改變，必須取得國家的認(rèn)可；在程序和權(quán)限上，區(qū)域協(xié)同立法須符合憲法、立法法和其他法律規(guī)定的地方立法權(quán)限，對(duì)國家法律保留的事項(xiàng)，只有在全國人大常委會(huì)明確授權(quán)的情況下才可以進(jìn)行；在效果上，區(qū)域協(xié)同立法要為完善以憲法為核心的中國特色社會(huì)主義法律體系服務(wù)，切實(shí)維護(hù)國家法制的統(tǒng)一、尊嚴(yán)和權(quán)威。
三是堅(jiān)持推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。區(qū)域協(xié)同立法要以服務(wù)國家區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略為根本任務(wù)，體現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展要求，針對(duì)制約本區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的突出問題，在保障和促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展上發(fā)揮積極作用，真正做到務(wù)實(shí)、可行、管用。參與協(xié)同立法的各方面，都要樹立大局意識(shí)、長遠(yuǎn)眼光，善于正確處理整體與局部、當(dāng)前與長遠(yuǎn)的關(guān)系。
四是堅(jiān)持平等協(xié)商。協(xié)同立法是各立法主體一致的意思表示，需要達(dá)成共識(shí)。區(qū)域內(nèi)有關(guān)立法主體需根據(jù)本區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展需要，認(rèn)真研究提出需要協(xié)同立法的項(xiàng)目。同時(shí)與協(xié)同方積極磋商研究，加強(qiáng)對(duì)協(xié)同立法項(xiàng)目和內(nèi)容的溝通協(xié)調(diào)，平衡好各方利益關(guān)系，努力解決統(tǒng)一性和差異性問題，求得最大公約數(shù)。
人民法治：這次兩會(huì)，您提交了《關(guān)于完善區(qū)域協(xié)同立法運(yùn)行與保障機(jī)制的建議》，能否請(qǐng)您詳細(xì)談一談?
全國人大代表付子堂：我的提案中有五方面的建議。
一是構(gòu)建立法工作機(jī)制，確保規(guī)范運(yùn)行。構(gòu)建協(xié)調(diào)順暢的協(xié)同立法工作機(jī)制，將區(qū)域協(xié)同立法從出臺(tái)到實(shí)施的各個(gè)環(huán)節(jié)納入規(guī)范化的運(yùn)作軌道上，不斷拓寬立法領(lǐng)域、豐富立法層次。
從立法工作的主要環(huán)節(jié)出發(fā)，區(qū)域協(xié)同立法的工作機(jī)制主要包括五個(gè)層面。一是立法動(dòng)態(tài)通報(bào)工作機(jī)制，明確需要通報(bào)的內(nèi)容，確定立法動(dòng)態(tài)通報(bào)頻率，確定通報(bào)渠道，建立通報(bào)信息接收登記制度，建立信息通報(bào)責(zé)任追究機(jī)制；二是立法規(guī)劃協(xié)調(diào)對(duì)接機(jī)制，確定參與立法規(guī)劃協(xié)調(diào)對(duì)接的參與方，打通立法規(guī)劃協(xié)調(diào)對(duì)接渠道，明確立法規(guī)劃協(xié)調(diào)對(duì)接事項(xiàng)；三是重大項(xiàng)目聯(lián)合攻關(guān)機(jī)制，聯(lián)合開展重大立法調(diào)研，共同確定重大立法項(xiàng)目，聯(lián)合起草重大立法草案，協(xié)同審議重大立法文件；四是區(qū)域立法內(nèi)容協(xié)調(diào)機(jī)制，準(zhǔn)確把握立法的方向，堅(jiān)持公平公正、整體利益、可操作性、公開透明這四項(xiàng)原則；五是區(qū)域協(xié)同立法公眾參與機(jī)制，暢通參與渠道、豐富參與路徑，社會(huì)公眾可通過參與立法調(diào)研，參加公眾聽證會(huì)、論證會(huì)，參與公開征求意見環(huán)節(jié)，列席草案審議相關(guān)會(huì)議等渠道進(jìn)入到區(qū)域協(xié)同立法的過程之中。
二是設(shè)立立法協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，保證組織依托。設(shè)立協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，可有效整合立法力量、凝聚立法共識(shí)、加快立法進(jìn)程。區(qū)域協(xié)同立法協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)主要在關(guān)系協(xié)調(diào)、資源引介、信息傳遞等方面履行職責(zé)，必須充分考慮其組成人員的合理性、權(quán)威性和代表性。具體來說，組成人員包括但不限于以下幾類人員：一是地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)和政府機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員；二是各級(jí)人大代表；三是專家學(xué)者代表；四是公眾代表。
從機(jī)構(gòu)職權(quán)上看，立法協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)內(nèi)部可設(shè)立綜合協(xié)調(diào)部門、立法調(diào)研部門、草案起草部門、公眾參與部門和監(jiān)督評(píng)價(jià)部門。就職責(zé)來說，一是對(duì)接聯(lián)系區(qū)域共同的上級(jí)立法機(jī)關(guān)；二是召開區(qū)域協(xié)同立法聯(lián)席會(huì)議；三是協(xié)調(diào)、指導(dǎo)各地立法機(jī)關(guān)參與立法；四是協(xié)調(diào)立法沖突；五是監(jiān)督和評(píng)價(jià)立法實(shí)施情況。
此外，可創(chuàng)設(shè)國家級(jí)和省級(jí)協(xié)同立法工作指導(dǎo)機(jī)構(gòu)。創(chuàng)設(shè)機(jī)構(gòu)統(tǒng)籌或指導(dǎo)區(qū)域協(xié)同立法工作，有其現(xiàn)實(shí)性和可行性。我國關(guān)于黃河、長江流域的綜合治理方面，也是由國家水利部設(shè)立了長江、黃河水利委員會(huì)，以此統(tǒng)籌流域規(guī)劃。區(qū)域內(nèi)各成員開展協(xié)同立法僅靠自身，有時(shí)并不能滿足需求，許多協(xié)同制度自身無權(quán)或無力涉及，需要中央或上級(jí)機(jī)關(guān)予以創(chuàng)設(shè)和指導(dǎo)。特別是設(shè)區(qū)的市際之間開展協(xié)同立法，由于其立法權(quán)有事項(xiàng)范圍的限制，同時(shí)剛獲得地方立法權(quán)不到九年，立法基礎(chǔ)較薄弱，更加需要有省級(jí)協(xié)同立法工作指導(dǎo)機(jī)構(gòu)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。
三是構(gòu)建立法備案機(jī)制，提升監(jiān)督實(shí)效。確保區(qū)域協(xié)同立法可持續(xù)進(jìn)行，運(yùn)作良好的立法備案機(jī)制不可或缺。區(qū)域協(xié)同立法備案包括向上級(jí)立法機(jī)關(guān)備案和同級(jí)立法機(jī)關(guān)之間的交叉?zhèn)浒浮?/span>
一方面，根據(jù)立法法及時(shí)備案。區(qū)域協(xié)同立法本質(zhì)上是地方立法，它不改變地方立法的地域效力，也不意味著地方立法權(quán)的擴(kuò)張，因此需要根據(jù)立法法及時(shí)向上級(jí)立法機(jī)關(guān)備案。
另一方面，建立區(qū)域內(nèi)立法交叉?zhèn)浒笝C(jī)制。第一，各地需按照經(jīng)溝通協(xié)調(diào)確定的草案示范文本擬定本地的法律文件草案。第二，各地在示范文本基礎(chǔ)上所做的修改，需報(bào)區(qū)域協(xié)同立法協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)備案審查后，才能提交本地人大及其常委會(huì)審議通過。第三，最終通過的法律文件，需通過區(qū)域協(xié)同立法協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)向區(qū)域內(nèi)其他地區(qū)立法機(jī)關(guān)備案。交叉?zhèn)浒傅目剂吭谟冢捎蓞^(qū)域內(nèi)其他所有地區(qū)基于區(qū)域共同利益考慮對(duì)一地的立法情況進(jìn)行監(jiān)督，避免少數(shù)地區(qū)基于本地利益制定通過不符合區(qū)域整體利益的法律文件，保證區(qū)域協(xié)同立法的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。
四是建立利益補(bǔ)償機(jī)制，力爭實(shí)質(zhì)平等。區(qū)域發(fā)展實(shí)踐中，有時(shí)不得不出現(xiàn)“為了保護(hù)特定社會(huì)群體或組織利益，而犧牲其他利益”的情況。當(dāng)區(qū)域內(nèi)個(gè)別地方確實(shí)由于區(qū)域協(xié)同立法導(dǎo)致利益損失，建立相應(yīng)的利益補(bǔ)償機(jī)制則顯得尤為必要。具體而言，區(qū)域利益補(bǔ)償機(jī)制又可細(xì)分為區(qū)域利益市場協(xié)調(diào)機(jī)制、區(qū)域利益互助機(jī)制和區(qū)域利益合作機(jī)制等。
如就區(qū)域利益市場協(xié)調(diào)機(jī)制而言，“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”中的碎片化競爭會(huì)有損于區(qū)域整體經(jīng)濟(jì)利益。因此，區(qū)域協(xié)同立法需要規(guī)定區(qū)域利益市場協(xié)調(diào)機(jī)制的基本理念、原則、制度和規(guī)范，破除妨害市場有序競爭和資源配置的各種地方保護(hù)主義規(guī)定，對(duì)產(chǎn)權(quán)、要素、價(jià)格提供全面保護(hù)，完成利益要素的市場化配置。
五是提高協(xié)同制度效能，形成供給效應(yīng)。若要提高協(xié)同立法的制度效能，那么立法中的相關(guān)制度創(chuàng)新需要以滿足社會(huì)發(fā)展需求為導(dǎo)向。同時(shí)，具體制度設(shè)計(jì)的立法尺度和標(biāo)準(zhǔn)要有一定的統(tǒng)一。此外，相關(guān)立法主體也要避免“同質(zhì)化立法”，影響地方立法的創(chuàng)新性。協(xié)同立法的制度效能具有連串?dāng)U張效應(yīng)。通過協(xié)同立法制度效能的不斷向外擴(kuò)張，逐步滿足經(jīng)濟(jì)發(fā)展、基層治理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)以及公共服務(wù)等區(qū)域社會(huì)發(fā)展需要，形成“立法供給協(xié)同效應(yīng)”。由此，也可能在地理區(qū)域上形成“區(qū)域協(xié)同法治效應(yīng)”。