2022年12月27日，農村集體經濟組織法草案首次亮相。對于這部法律，全國人大代表、中國社會科學院學部委員孫憲忠格外關注。在去年全國人大會議期間，他就曾提出關于制定農村集體經濟組織法的議案。今年，他再次提出進一步完善農村集體經濟組織法草案的議案。
在孫憲忠看來，農村集體經濟組織立法具有基本立法的意義，關系到億萬農民的切身利益。“總結黨的十八屆三中全會以來，尤其是農村集體產權制度改革中形成的可復制、可推廣的成熟經驗，通過制定農村集體經濟組織法，是尊重改革實踐、固化改革成果、鞏固社會主義基本經濟制度的重要舉措，對于維護好廣大農民群眾根本利益，實現共同富裕等具有重要意義。”孫憲忠說。
孫憲忠在議案中建議，在進一步征求意見與充分論證的基礎上繼續修改完善草案，為實現鄉村振興與共同富裕目標提供法治保障。
完善的組織及運行制度是基礎和保障
完善的農村集體經濟組織及其運行制度是農村集體經濟發展的基礎和保障。
憲法第八條規定，農村集體經濟組織實行家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制。第十七條規定，集體經濟組織在遵守有關法律的前提下，有獨立進行經濟活動的自主權。“憲法賦予集體經濟組織依法獨立的經營自主權是農村集體經濟組織經營管理農村集體資產的邏輯起點。”孫憲忠說。
同時，民法典第九十九條賦予農村集體經濟組織特別法人資格，為農村集體經濟組織作為市場主體在社會主義市場中發展經濟掃清了障礙，為實現城鄉要素的平等交換，發揮市場的資源配置以及城鄉平等發展奠定了制度基礎。
“憲法、民法典的這些規定，都需要具體的法律落實。”孫憲忠說，“從強調集體財產對農民的保障作用，到日益強化其財產權屬性，從強調集體財產權的身份屬性，到逐漸開放其流轉權能，中央政策的指引以及改革的實踐推進，均蘊含著我國農村集體所有權制度法思想的轉變。”
草案規定，農村集體經濟組織是以土地集體所有為基礎的社區性經濟組織，在明確其內涵的同時，還列舉了鄉鎮、村、組三級農村集體經濟組織。
但在孫憲忠看來，這一規定并未指明現階段新型農村集體經濟組織的本質特征。“社會主義市場經濟體制下的農村集體經濟組織是在農村集體產權制度改革的推動下以集體財產為基礎，以集體成員以及成員權為核心構建的新型農村集體經濟組織，是依法登記取得特別法人地位的社會主義市場經濟主體，不同于傳統社會主義公有制經濟組織。”孫憲忠指出，農村集體經濟發展的目的是服務于本集體經濟組織成員，因此，集體經濟組織成員權利的實現是農村集體經濟組織建立的目標之一。
鑒于此，他建議將草案的適用范圍修改為：本法所稱農村集體經濟組織，是指社會主義市場經濟體制下，以土地集體所有為基礎，以集體成員利益為核心，在界定成員資格的基礎上，通過集體經營性資產的股份量化，形成的新型農村集體經濟組織，包括鄉鎮級農村集體經濟組織、村級農村集體經濟組織和組級農村集體經濟組織。
成員界定既要遵循歷史也要照顧現實
在孫憲忠看來，穩定的權利義務關系需要以成員資格為前提，沒有成員資格，其權利義務也將成為無源之水、無本之木。
草案明確了農村集體經濟組織成員的定義、確認、加入、退出以及確認成員爭議的救濟程序，并規定了成員的權利義務。草案規定，戶籍在或者曾經在農村集體經濟組織并與農村集體經濟組織形成穩定的權利義務關系，以農村集體經濟組織成員集體所有的土地為基本生活保障的農村居民，為農村集體經濟組織成員。
“界定農村集體經濟組織的成員，既要遵循歷史，也要照顧現實。”孫憲忠指出，一方面，要從農村集體資產形成的角度來界定農村集體經濟組織的成員，即對農村集體資產的積累有貢獻者為初始成員，這是農村集體經濟組織的經濟屬性所要求的集體與成員之間在經濟方面的關聯性。另一方面，在遵守法律規定的基本原則基礎上也要尊重民意和習慣。成員界定應當允許自治，但不能逾越法律規定的基本準則和界限。
孫憲忠尤其強調，戶籍并非判斷農村集體經濟組織成員的標準。“戶口的遷入和遷出，并不能當然作為成員資格的喪失變更的標準。尤其在人口流動、戶籍改革以及城鎮化背景下，戶籍不再是一種身份標簽。若將集體成員分為保障性成員與非保障性成員，成員資格與戶籍并沒有必然的聯系。而且現行法律法規均明確規定，國家保護農戶的土地承包經營權，不得以退出土地承包經營權、宅基地作為農戶進城落戶的條件。”
此外，孫憲忠認為，農村集體經濟組織的成員也不一定是農村居民。進城落戶的農戶，只要沒有自愿退出土地承包經營權、宅基地使用權，其成員資格即不會喪失，否則有違現行法律法規的規定。
“在農村集體資產類型化的基礎上，完全可以將集體成員及其權利進行再分類，若認可保障性成員與非保障性成員的分類，就可以解決很多農村集體經濟組織的封閉與開放問題。”孫憲忠說，對于保障性成員，即享有土地承包經營權或宅基地使用權的成員，其享有的保障性權利具有封閉性，不能轉讓、繼承，但其享有的非保障性權利具有開放性，如集體經營性資產的收益分配權，不具有保障屬性和身份屬性，即可實現自由處分，如轉讓、繼承不應受限制。這樣，既可解決農村集體經濟與市場經濟的接軌，又可使保障性成員的保障利益不動搖。
鑒于此，孫憲忠建議將草案修改為：農村集體經濟組織成員指對農村集體資產的形成與積累有貢獻者或者持有集體資產份額者，包括因出生、收養、婚姻等新增的家庭成員以及通過繼承、轉讓等取得集體資產份額的成員。
因地制宜建立新型農村集體經濟組織
在議案中，孫憲忠還專門提及了有關農村集體經濟組織未設立時的代行主體問題。
“新型農村集體經濟組織是規范管理農村集體資產的民事主體，農村集體都有集體資產，即便在不發達地區經營性資產體量較小，至少有耕地、宅基地以及經營性建設用地。”孫憲忠認為，在農業生產現代化、規模化的發展趨勢下，在土地經營權流轉、經營性建設用地入市以及宅基地“三權分置”改革背景下，均需規范的管理主體。他強調農村集體均應因地制宜建立新型農村集體經濟組織。“可以建立鄉鎮級集體經濟組織、村級集體經濟組織，也可以是村民小組級經濟組織，但不可以不建立農村集體經濟組織。”
草案規定，農村集體經濟組織不健全的，村民委員會或者村民小組可以依法代行集體經濟組織職能。
對此，孫憲忠認為，這一規定雖然與民法典等的規定一致，但由村民委員會或者村民小組代行農村集體經濟組織職能只是權宜之計。
“在集體產權制度改革背景下，農村集體經濟組織法的任務就是要促進農村集體經濟組織的重新建立。”孫憲忠認為，目前，農村集體產權制度改革已經覆蓋全國所有涉農縣市區，改革階段性任務已基本完成。建議修改為：農村集體均應根據本法規定建立農村集體經濟組織，尚未建立的，由村民委員會或者村民小組代行農村集體經濟組織職能。