為推進法治中國建設提供行政檢察樣本
——首屆行政檢察指導性案例學術研討會綜述
“把握行政檢察監督的邊界,核心在于區分法律問題與行政問題。”
“行政爭議實質性化解為化解糾紛提供了一條法律救濟的可行性路徑。”
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日前,首屆行政檢察指導性案例學術研討會以線上方式在京召開。五十余位來自高校、科研機構以及法院、檢察院等法學理論界與司法實務界人士齊聚一堂,聚焦最高檢行政檢察指導性案例,集思廣益,研討行政檢察監督理論與實務發展中的問題與難點。
此次研討會由中國法學會行政法學研究會主辦,中國法學會檢察學研究會行政檢察專業委員會、中國政法大學法治政府研究院協辦。
據了解,最高檢自確立“四大檢察”全面協調充分發展的法律監督總體布局并成立第七檢察廳專司行政檢察職能以來,分別以“行政訴訟監督與行政非訴執行監督”“行政爭議實質性化解”“行政檢察類案監督”為主題,共發布三批13個行政檢察指導性案例。這些案例涉及行政許可、行政處罰、行政強制執行、行政登記、行政復議、信息公開等與群眾利益密切相關的領域,不僅是檢察機關不斷做實行政檢察的縮影,更是對行政檢察工作持續走深走實的有力引領。
“這些指導性案例凝聚著行政檢察四年來的發展足跡與經驗。”中國政法大學校長,中國法學會副會長、中國法學會行政法學研究會會長馬懷德表示,檢察機關既不是執法者,亦不是審判者,而是監督者,需要比執法者、審判者更熟悉了解業務本身存在的問題。這樣的角色使命,也就決定了檢察機關要在更高站位解決一些共性的難點問題,督促實現“案結事了政和”,甚至能為相關法律法規的進一步修改完善提供實踐基礎。
找準新增長點,科學把握行政檢察新格局
2019年9月25日,最高檢第七檢察廳首次亮相最高檢新聞發布會,發布第十五批指導性案例(檢例第57—59號),這也標志著最高檢指導性案例實現了“四大檢察”全覆蓋。
該批指導性案例包括1件生效裁判監督類案例、2件非訴執行監督類案例。時隔三年再研究,其指導意義與價值愈加顯現。
“檢察監督在履職辦案中首先要把握好邊界,其核心是判斷區分法律問題和行政問題的邊界。”對外經濟貿易大學副校長王敬波教授表示,在某實業公司訴某市住房和城鄉建設局征收補償認定糾紛抗訴案(檢例第57號)中,官司的源頭在于雙方對征收補償標準的認識不一致。檢察機關在各方爭執不下的情況下,充分調查核實,挖掘出了一個隱藏的事實,即案涉公司涂改了相關規劃許可證件,導致原審判決采信的關鍵證據存在瑕疵。檢察機關在該案辦理中恰當地把握了邊界問題,對證據選擇、補償標準判斷等進行全面監督,而對于行政類問題的專業判斷則交由專業鑒定部門或上級行政機關處理,既沒有超出法律監督的邊界,又充分尊重和發揮行政機關、審判機關的職能作用,各方各司其職,凝聚合力,保護了國家利益。
湖北省某縣水利局申請強制執行肖某河道違法建設處罰決定監督案(檢例第59號)是檢察機關在一則新聞報道中發現的案件線索——肖某在河道內違建持續多年,一直未履行行政處罰決定,嚴重影響了行洪、防洪安全。而行政機關與法院對違法建筑物未被強制拆除的原因則各執一詞,均認為對方具有強制執行權。
“行政檢察的效力取決于監督的精準程度。制發檢察建議不能‘一發了之’,要真正把問題點出來、點到位,才能讓被監督者心服口服,讓行政檢察監督更具生命力、權威性。”北京大學法學院教授湛中樂進一步介紹說,根據法律規定,行政非訴執行存在三種情形,分別是行政機關有強制執行權;行政機關沒有強制執行權,需要申請法院強制執行;行政機關既可以執行,也可以申請法院強制執行。“檢察機關依據相關法律規定精準判斷出該案屬于第一種情況,并且針對背后的程序問題以及涉及的社會治理問題提出有針對性的建議,迅速解決了‘擱淺’數年的違建拆除問題。”
北京師范大學法學院教授張紅深有同感。她說,作為法律監督者,檢察機關的介入為行政機關依法行政、審判機關依法獨立行使審判權注入了強大動能,以能動履行法律監督職能為國家治理體系和治理能力現代化提供了司法保障。
答好新命題,推動行政爭議實質性化解
在行政訴訟案件中,“程序空轉”備受詬病。針對人民群眾反映強烈的“老大難”問題,檢察機關在2019年11月至2020年12月部署開展了“加強行政檢察監督促進行政爭議實質性化解”專項活動。最高檢第三十批指導性案例(檢例第116—121號)便產生于此。
在陳某訴江蘇省某市某區人民政府強制拆遷及行政賠償檢察監督案(檢例第117號)中,檢察機關查明法院駁回起訴的依據錯誤,但考慮到抗訴只能解決陳某的訴訟主體資格問題,并不能充分救濟陳某的合法權益,遂與審判機關、行政機關聯動,最終促成當事雙方達成和解。
吉林大學法學院副教授魯鵬宇認為,“訴訟程序空轉”的一個主要原因在于缺乏對當事人實體訴求的認定和判斷,過于偏重“形式審查”。而檢察機關則聚焦當事人的實質訴求,抓住了實質性化解的關鍵,效果立竿見影。針對一個比較常見的行政賠償類案件,檢察機關積極踐行“能動履職”的理念,四級檢察院聯動辦案,提供了一個實質性化解行政爭議的優秀樣本。未來,檢察機關在推動個案精準監督的同時,還可綜合運用檢察建議、檢察通報、檢察宣告等手段,營造依法、公平、有效化解行政爭議的良好法治環境,防止訴訟程序空轉,促進案結事了。
“檢察機關在開展法律監督過程中,對于被監督機關不履行法定職責或者不作為的行為需要有精準的實質判斷。”上海交通大學凱原法學院教授蔣紅珍教授結合魏某等19人訴山西省某市發展和改革局不履行法定職責檢察監督案(檢例第118號)分析說,針對魏某等19人的投訴,行政機關已立案并向上級請示,一直未作出行政行為,法院在形式審查上確實無法判定行政機關不履行法定職責。而檢察機關根據調查核實情況揭開了這一形式上的問題,準確作出了行政機關不作為的判斷。
蔣紅珍說:“該案行政爭議得以實質性化解后,案涉小區與魏某等人同等情況的其他189戶安置戶的權益均得以保障,充分彰顯了行政檢察監督的力度、深度以及溫度。”
華東政法大學教授章志遠以王某鳳等45人訴北京市某區某鎮政府強制拆除和行政賠償檢察監督系列案(檢例第120號)為例,闡述了行政爭議化解之“實質性”的豐富內涵。他說,在范圍上,該案屬于行民交織案件,在行政爭議中是較為典型、化解難度較大的案件類型;在標準上,行政、民事糾紛“一攬子”化解是案件辦結后的一個結果,更是化解工作所追求的終極目標;在方式上,檢察機關沒有就案辦案,而是搭建各方磋商平臺回應當事人訴求,并向有關單位制發檢察建議,督促其提升執法服務水平。“該案的辦理過程再次表明,行政機關、審判機關與檢察機關之間是既監督又協作的關系,這源于一個共同的目標,即保證法律統一正確實施,保障好人民群眾的合法權益。”
姚某訴福建省某縣民政局撤銷婚姻登記檢察監督案(檢例第121號)是一起因騙婚引發的行政爭議案件。該案的辦結直接推動最高檢會同最高法、公安部、民政部聯合發布《關于妥善處理以冒名頂替或者弄虛作假的方式辦理婚姻登記問題的指導意見》,為“騙婚”“被結婚”引發的矛盾糾紛明確了解決方式。
“對于本案中錯誤的婚姻登記,婚姻登記機關有沒有糾錯的法定義務?”“婚姻登記機關為何不主動糾錯?”……
“婚姻登記不是行政許可,也不是準行政許可,是自然人行使婚姻自由的登記行為,由行政機關進行形式審查。”北京航空航天大學法學院教授王天華以婚姻登記的法律性質為切入點,分析了這些“靈魂拷問”背后的深層次原因。
“姚某報案,公安機關未立案;申請撤銷婚姻登記,民政部門未受理;提起離婚訴訟未果后,申請宣告婚姻無效,法院不予立案;訴請撤銷婚姻登記,因超起訴期限被法院駁回;最后找到檢察院。檢察機關(實質性化解了該案中的行政爭議)做了一件為國家為法律兜底的‘對的事’!”王天華表示,檢察院在我國當下的法律秩序中被賦予“維護客觀法律秩序”的使命。“什么樣的原因造成了這類案件最后只能由檢察機關兜底?值得我們深思。”
深化類案監督,督促社會治理效能提升
一直以來,最高檢格外注重“系統觀念、法治思維、強基導向”,著力探究檢察監督辦案中如何把握個案與類案的關系,在匯總分析司法數據、典型案例中見微知著。2022年4月,最高檢以行政檢察類案監督為主題發布第三十六批指導性案例(檢例第146-149號),引導全國各級檢察機關行政檢察部門深化類案監督理念,開展溯源治理,提高監督質效。
“行政檢察類案監督案件除了基于對司法公正的追求要求‘同案同判’外,更要通過監督辦理一類行政機關、審判機關相同或高度相似違法情形的案件,實現辦理一案、監督一類、治理一片的效果。”湖南師范大學法學院院長肖北庚教授表示,湖南省某市人民檢察院對市人民法院行政訴訟執行活動檢察監督案(檢例第147號)暴露出的問題是現實中較為典型的“重實體、輕程序”問題。檢察機關在履行行政檢察職責時并不局限于行政訴訟裁判結果監督,更聚焦于深化行政訴訟全過程監督,是檢察機關強化訴訟執行監督,確保監督無死角、無漏洞、全覆蓋的典型范例。
安徽省某縣自然資源和規劃局申請執行強制拆除違法占用土地上的建筑物行政處罰決定檢察監督案(檢例第148號)反映出的是行政檢察類案監督破解行政強制執行難的問題。對于違法建筑,行政機關向法院申請強制執行拆除,法院認為申請單位具有強制執行權故不予受理。
“表面上看,爭議點在于行政機關(即某縣自然資源和規劃局)是否具有強制執行權的問題,但更深層次的核心是法律適用問題。”中國政法大學訴訟法學研究院教授王萬華說,行政強制法第四十四條的規定并不是對行政機關強制執行的一般性授權,而是對具有強制執行權的行政機關如何行使強制執行權的規定。在該案中,行政機關申請執行行政行為的依據是土地管理法,根據單行法相關規定,行政機關并不具備強制執行權。因此,法院應依法受理行政機關的強制執行申請。“檢察機關精準提煉出案件核心,進而引申至同類案件辦理,更進一步明確了這一類問題的法律適用標準。”
“實踐中,自然資源和規劃部門普遍面臨著申請法院強制執行難以及行政非訴強制執行率低的問題。近年來,隨著行政執法力度加大和行政非訴執行類案件增多,‘裁執分離’模式作為司法權與行政權重新配置的有益探索,成為行政非訴執行體制改革的重要方向。”安徽大學法學院教授陳宏光認為,檢例第148號中,檢察機關通過對具有代表性的典型案件進行示范監督,解決了同類案件的爭議問題,督促法院依法執行,保障了沒有強制執行權的行政機關的行政行為得以實現,是“裁執分離”模式探索中的一個有益嘗試,為解決當下實踐中相關法律依據不足、具體規則仍需明確細化的問題提供了示范,也為在立法上明確“裁執分離”模式及細化其適用范圍等提供了參考。
扛起更重責任,以更實成效助推高質量發展
“如果將國家制度比喻為一個網狀結構,檢察機關所處的位置則是交叉關系最多的一個連接點。行政檢察監督綜合性強、難度大,行政檢察理論基礎又較為薄弱,缺乏強有力的獨立理論予以支撐。這樣的反差也給我國行政檢察工作的發展帶來諸多問題。”中國政法大學法治政府研究院教授劉藝說,最高檢發布的三批行政檢察指導性案例是新時代檢察機關開創新型行政檢察格局的顯著成果,充分彰顯了行政檢察在新時代開展多維監督中的硬性、韌性與彈性,用實實在在的案件踐行了“一個案例勝過一打文件”。
“行政檢察類案監督還處于探索階段,可嘗試確立類案的識別標準,進一步細化案件類型與監督方式等”“指導性案例中的行政非訴執行類案件充分證明了‘裁執分離’的探索空間之廣泛,但相關理論研究跟不上、不適應的問題凸顯,建議加快其入法進程”……與會人員在熱烈討論的同時,也提出了許多針對性強的意見建議。
“此次行政檢察指導性案例學術研討會是法學理論與實務的一次鮮活碰撞,兼具法學理論引領與實踐指導價值。”最高人民法院行政審判庭副庭長郭修江表示,法律理論界、實務界要進一步加強溝通聯系,直面爭議與難點痛點,開展此類的同堂研討,解決執法司法實踐中的法律適用問題,為國家治理體系和治理能力現代化貢獻合力。
“此次研討會專門以三批行政檢察指導性案例為樣本,探求透徹,深入精微,不僅系統總結了過去四年來行政檢察理論與實踐的發展,更為今后檢察機關行政檢察部門更準確把握行政檢察的職能定位,充分發揮‘一手托兩家’的職能優勢提供了重要方向。”最高檢第七檢察廳廳長張相軍告訴記者,黨的二十大報告專門強調“加強檢察機關法律監督工作”,《中共中央關于加強新時代檢察機關法律監督工作的意見》對全面深化行政檢察監督作出專門部署,下一步全國檢察機關行政檢察部門要深入學習貫徹黨的二十大精神,以習近平新時代中國特色社會主義思想為指引,深入貫徹習近平法治思想,全面落實《中共中央關于加強新時代檢察機關法律監督工作的意見》,主動扛起新時代檢察機關更重政治責任、法治責任、檢察責任,持續以行政訴訟監督為基石,以化解行政爭議為牽引,以行政非訴執行監督和行政違法行為監督為新的增長點,對標人民群眾對美好生活的更高要求,全力服務保障全面建設社會主義現代化國家。
責任編輯：譚則章