檢察公益訴訟:以訴的形式履行法律監督本職
——最高檢第八檢察廳負責人就檢察公益訴訟起訴典型案例答記者問
近日,最高人民檢察院發布了一批檢察公益訴訟起訴典型案例。檢察機關提起公益訴訟的案件,與傳統訴訟有哪些不同?實踐中應注意哪些問題?最高檢第八檢察廳廳長胡衛列回答了記者提問。
記者:此次發布公益訴訟起訴案例的考慮和背景是什么?
胡衛列:檢察機關提起公益訴訟是一項具有鮮明中國特色的檢察制度和訴訟制度,是以法治思維和法治方式推進國家治理體系和治理能力現代化的重要制度設計。2017年7月至2021年6月,檢察公益訴訟已全面開展4周年,共提起訴訟19695件,包括行政公益訴訟2336件,民事公益訴訟17356件(含刑事附帶民事公益訴訟15320件)。從領域分布看,生態環境和資源保護14175件,占71.97%;食品藥品安全4186件,占21.3%;國有財產保護、國有土地使用權出讓586件,英烈權益保護45件,其他634件。
檢察公益訴訟制度設計初衷和實踐證明,訴前實現公益保護是最佳司法狀態。檢察機關提起公益訴訟的案件,一方面呈現出諸多不同于傳統訴訟的特殊性,引起了理論和實務界的廣泛關注和研究;另一方面,訴訟中成功或失敗的經驗都有助于檢察機關進一步深入思考和研究如何更有針對性開展調查取證、更合理精準確定訴訟請求、更充分履行出庭職責、更有效保障公益損害得到切實修復。
記者:檢察公益訴訟與普通民事訴訟、行政訴訟有何不同?檢察機關在公益訴訟中的身份地位有何特點?
胡衛列:一般認為,普通民事訴訟和行政訴訟屬于私益訴訟,以訴訟主體是“直接利害關系人”為核心要素,構建與此相適應的一系列訴訟原則和程序制度。檢察公益訴訟制度雖然在民事訴訟法、行政訴訟法中正式確立,但與普通的民事、行政訴訟存在重大區別。檢察機關基于法律監督的憲法定位,作為保障國家法律統一正確實施的司法機關,在檢察公益訴訟中是以訴的形式履行法律監督本職,不是直接的利害關系人。訴訟是載體,是檢察機關履行法律監督的方式和途徑;監督是本質,是公益訴訟檢察制度的根本屬性和價值追求。以訴的形式就是要按照訴訟的要求,履行好舉證、質證、辯論等訴訟義務;履行法律監督的本職就是要在辦案中監督,在監督中辦案,通過提起訴訟、訴訟監督、執行監督等方式確保公益得到有效修復。
《最高人民法院 最高人民檢察院關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》規定了檢察機關在公益訴訟中的身份為“公益訴訟起訴人”等一系列不同于普通訴訟的程序規則。但其在受案范圍、訴訟目的、起訴主體、程序設計、訴訟權利義務、判決執行、訴訟監督等方面的不同特點,不少還沒有通過法律規范予以明確,實踐中也有不同認識。在這批案例中,檢察機關與人民法院結合個案辦理,為健全完善公益訴訟相關程序制度進行了積極探索。
記者:法律規定在生態環境和資源保護、食品藥品安全等領域,檢察機關既可以提起民事公益訴訟,也可以提起行政公益訴訟,實踐中,檢察機關如何確定監督方式?
胡衛列:雖然法律賦予了檢察機關可以提起民事、行政公益訴訟的職能,但從制度本源來看,行政公益訴訟才是檢察公益訴訟的核心,檢察機關也是提起行政公益訴訟的唯一主體。
行政公益訴訟中要把握好行政機關與檢察機關在維護公益中的關系問題。行政機關是公共利益的第一順位的代表,不僅負有維護公共利益的法定職責,在專業能力和統籌資源方面也有利于修復和維護公共利益。行政公益訴訟實質上是督促之訴、協同之訴。實踐中,檢察機關堅持雙贏多贏共贏的監督理念,通過行政公益訴訟督促解決了一大批國家利益或社會公共利益受損的問題,行政機關也從開始的不了解、有顧慮到逐步理解接受、積極整改甚至主動要求監督、讓檢察機關督促幫助解決治理難題,形成了良好的協作氛圍和保護公益的合力。在提升綜合治理效能、完善公益保護長效機制方面,行政公益訴訟也比民事公益訴訟更具優勢。
民事公益訴訟,一方面,在行政機關已窮盡手段或執法效能不足、公益損害仍持續發生的情況下,檢察機關可以通過民事公益訴訟方式來補位和兜底保護公益。另一方面,檢察機關對破壞生態環境和資源保護、食品藥品安全領域侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的犯罪行為提起刑事公訴時,可以向人民法院一并提起附帶民事公益訴訟,由人民法院同一審判組織審理,有利于節約司法資源,提高司法效率,統籌實現違法者刑事責任與公益損害責任的協同追責,相較于單獨提起兩個訴訟或由不同主體提起民事公益訴訟都具有明顯的制度優勢。
實踐中,檢察機關開展行政公益訴訟與民事公益訴訟也并非完全單項選擇、互不相干。有的情形下,先行后民、相互補缺,落實損害擔責,保障公益得到及時有效修復。
記者:檢察機關在民事、行政公益訴訟中一般可以提出哪些訴訟請求?
胡衛列:在民事公益訴訟中,人民檢察院可以向人民法院提出要求被告停止侵害、排除妨礙、消除危險、恢復原狀、賠償損失等訴訟請求。在生態環境和資源保護、食品藥品安全案件中,還可以結合案件實際情況提出懲罰性賠償訴訟請求,加大違法者的違法成本,達到讓違法者痛到不敢再犯的目的。
2018年“兩高”聯合發布了首個食品安全領域的懲罰性賠償案例,即湖北省利川市人民檢察院訴吳某安等三人生產銷售不符合安全標準的食品民事公益訴訟案,在民法典實施后,江西省浮梁縣檢察院訴某化工公司環境污染民事公益訴訟案中提起的懲罰性賠償也獲得法院判決支持。
在行政公益訴訟中,人民檢察院可以根據行政機關的不同違法情形,向人民法院提出確認行政行為違法或者無效、撤銷或者部分撤銷違法行政行為、依法履行法定職責、變更行政行為等訴訟請求。在行政公益訴訟案件審理過程中,行政機關已經依法履行職責而全部實現訴訟請求的,人民檢察院可以撤回起訴。確有必要的,人民檢察院可以變更訴訟請求,請求判決確認行政行為違法。比如湖北省老河口市人民檢察院起訴督促履行漁業資源監管職責行政公益訴訟案中,起訴后行政機關全面履職,遂結合行政機關的總體履職情況變更訴訟請求為確認被告在起訴之日前對漢江老河口段電打魚、地籠網等非法捕撈現象未全面履行監督和管理職責違法。
此外,各地檢察機關針對一些難以鑒定的公益損害還探索以專家意見、專業評估等方式確定賠償方式和賠償數額。如海南省人民檢察院第二分院訴福建省安某康船務有限公司等非法采砂民事公益訴訟系列案,檢察機關組織海洋環境實務和理論研究方面的7位專家召開論證會,提供了綜合評估意見,合理認定相關公益損失。