專家學(xué)者熱議監(jiān)察官法草案二審稿
建議明確監(jiān)察官定義 與其他法律有效銜接
4月26日，《中華人民共和國監(jiān)察官法（草案）(二次審議稿)》（簡稱為監(jiān)察官法草案二審稿）提請十三屆全國人大常委會第二十八次會議二次審議，隨后向社會公開征求意見。征求意見截止日期為2021年5月28日。
與一審稿相比，監(jiān)察官法草案二審稿完善了監(jiān)察官的范圍，對監(jiān)察官的任職回避、兼職等相關(guān)規(guī)定進行修訂，明確監(jiān)察官擔(dān)任縣級、設(shè)區(qū)的市級監(jiān)察委員會主任的，應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)規(guī)定實行地域回避，監(jiān)察官因工作需要兼職的，不得領(lǐng)取兼職報酬。
這些規(guī)定引發(fā)社會廣泛關(guān)注。近日，民主與法制社記者邀請多位專家學(xué)者，對監(jiān)察官法草案二審稿進行解讀，并就具體條文提出完善建議。
為隊伍建設(shè)提供指引
中國法學(xué)會憲法學(xué)研究會副會長、武漢大學(xué)法學(xué)院教授秦前紅表示，制定監(jiān)察官法，有利于進一步深化國家監(jiān)察體制改革，健全反腐敗領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機制，完善黨和國家監(jiān)督體系，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。將監(jiān)察官的履職要求具體化、制度化、法律化，有利于進一步明確權(quán)力邊界、嚴(yán)格內(nèi)控機制，強化自我約束、加強外部監(jiān)督，促進國家監(jiān)察權(quán)規(guī)范正確行使。同時，也為建設(shè)政治過硬、本領(lǐng)高強的監(jiān)察官隊伍提供法律遵循。
秦前紅認(rèn)為，監(jiān)察官法草案二審稿明確了監(jiān)察官的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任，使監(jiān)察官在認(rèn)真履職履責(zé)方面有了法律保障，且相對清晰地劃定了監(jiān)察官的范圍，這為如何建設(shè)現(xiàn)代化的監(jiān)察官隊伍，提供了制度供給和制度支持。
監(jiān)察官法草案二審稿第三條規(guī)定，“監(jiān)察官包括下列人員：（一）各級監(jiān)察委員會的主任、副主任、委員；（二）各級監(jiān)察委員會機關(guān)中的監(jiān)察人員；（三）各級監(jiān)察委員會派駐或者派出到中國共產(chǎn)黨機關(guān)、國家機關(guān)、法律法規(guī)授權(quán)或者委托管理公共事務(wù)的組織和單位以及所管轄的行政區(qū)域等監(jiān)察機構(gòu)中的監(jiān)察人員、監(jiān)察專員；（四）其他依法行使監(jiān)察權(quán)的監(jiān)察機構(gòu)中的監(jiān)察人員。對各級監(jiān)察委員會派駐到國有企業(yè)的監(jiān)察機構(gòu)工作人員、監(jiān)察專員，以及國有企業(yè)中其他依法行使監(jiān)察權(quán)的監(jiān)察機構(gòu)工作人員的監(jiān)督管理，參照執(zhí)行本法有關(guān)規(guī)定。”
“總體上來講，該規(guī)定體現(xiàn)了黨和國家關(guān)于監(jiān)察體制改革的思路：首先是國家監(jiān)察全覆蓋，其次是保證監(jiān)察職能的實現(xiàn)，監(jiān)察官隊伍的數(shù)量和素質(zhì)都要進行相應(yīng)的匹配。”秦前紅說。
同時，秦前紅認(rèn)為，監(jiān)察官法草案二審稿第三條的有些問題還需進一步明確。例如，在高校等有特殊運作規(guī)律的事業(yè)單位，是應(yīng)派駐監(jiān)察機構(gòu)還是應(yīng)該派駐監(jiān)察人員？目前，仍處于探索之中，這客觀上導(dǎo)致了監(jiān)察官范圍的界定上或多或少存在不確定性。
在秦前紅看來，在派駐機構(gòu)和派駐人員問題上，目前，監(jiān)察官法不必規(guī)定的過于細(xì)致，而應(yīng)該在充分試點的基礎(chǔ)上總結(jié)經(jīng)驗，再進一步明確。
西南政法大學(xué)監(jiān)察法教研室主任楊尚東認(rèn)為，目前，監(jiān)察官法草案二審稿只對監(jiān)察官的范圍進行了正面列舉，并未明確監(jiān)察官的定義。他建議，增加一款，明確“監(jiān)察官是指依法行使監(jiān)察權(quán)，從事監(jiān)督、調(diào)查、處置工作的人員”。
東南大學(xué)法學(xué)院教授劉練軍表示，監(jiān)察官法草案二審稿第三條中“監(jiān)察機構(gòu)工作人員”含義太廣，監(jiān)察機構(gòu)中可能有很多是從事其他工作的人員，而不是監(jiān)察官。因此，有必要進一步完善這項規(guī)定。此外，紀(jì)委中哪些人員可以納入監(jiān)察官范圍，也應(yīng)該進一步明確。
對此，楊尚東表示認(rèn)同。“該條款所涵蓋的范圍在實踐中可能會存在一定的遺漏，第一款規(guī)定監(jiān)察官包括‘各級監(jiān)察委員會的主任、副主任、委員’，但實踐中可能出現(xiàn)其職務(wù)僅屬紀(jì)委監(jiān)委領(lǐng)導(dǎo)班子成員，但不屬于本款所涵蓋范圍的情況。”楊尚東說。
楊尚東表示，以紀(jì)委常務(wù)委員會委員為例，其不屬于本款所列范圍，但其屬于紀(jì)委監(jiān)委合署辦公中的領(lǐng)導(dǎo)班子成員，在重大案件討論時也參與其中，如果不列入監(jiān)察官的范圍，可能在實踐中會出現(xiàn)一部分紀(jì)委監(jiān)委領(lǐng)導(dǎo)班子成員不能成為監(jiān)察官的情況，這在以后的工作中會出現(xiàn)一些矛盾。
楊尚東建議，對“監(jiān)察人員”應(yīng)更加明確，例如將該條款改為“各級監(jiān)察委員會機關(guān)中實際從事監(jiān)察工作的人員”。
此外，劉練軍還注意到，監(jiān)察官法草案二審稿第三條中，多次出現(xiàn)“監(jiān)察人員”“監(jiān)察專員”兩個概念。他認(rèn)為，從文義解釋上看，監(jiān)察專員當(dāng)然屬于監(jiān)察人員范疇，但既然出現(xiàn)兩個概念表述，就應(yīng)當(dāng)對其分別作出界定，以免在實施之后造成不必要的誤解。
監(jiān)察官有更高廉潔性要求
監(jiān)察官法草案二審稿第二十三條規(guī)定，“監(jiān)察官因工作需要兼職的，應(yīng)當(dāng)按照管理權(quán)限批準(zhǔn)，并不得領(lǐng)取兼職報酬”；第二十四條規(guī)定，“監(jiān)察官擔(dān)任縣級、設(shè)區(qū)的市級監(jiān)察委員會主任的，應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)規(guī)定實行地域回避”；第二十五條規(guī)定，“監(jiān)察官之間有夫妻關(guān)系、直系血親關(guān)系、三代以內(nèi)旁系血親以及近姻親關(guān)系的，不得同時擔(dān)任下列職務(wù)”，這些規(guī)定引發(fā)一定熱議。
“‘管轄回避’是國家公務(wù)員制度中的原則之一，這在《中華人民共和國公務(wù)員法》《中華人民共和國法官法》等法律中均有體現(xiàn)。監(jiān)察官法草案二審稿明確規(guī)定監(jiān)察官不得兼任哪些職務(wù)、因工作需要兼任職務(wù)的不得領(lǐng)取報酬等，從制度設(shè)計上進行了明確。”秦前紅說。
楊尚東表示，“監(jiān)察官因工作需要兼職的，應(yīng)當(dāng)按照管理權(quán)限批準(zhǔn)，并不得領(lǐng)取兼職報酬”是一項創(chuàng)新規(guī)定。監(jiān)察官法草案二審稿第二十三條的規(guī)定就是為了力求保持監(jiān)察官的廉潔性。監(jiān)察官比法官、檢察官具有更高的廉潔性要求，這在監(jiān)察官法草案二審稿第十三條對監(jiān)察官任職條件的要求中也有所體現(xiàn)。
楊尚東認(rèn)為，《中華人民共和國監(jiān)察法》第三條明確規(guī)定各級監(jiān)察委員會是行使國家監(jiān)察職能的專責(zé)機關(guān)。監(jiān)察官是監(jiān)察委員會行使職權(quán)的專職人員，行使監(jiān)督職能的監(jiān)察官是否有兼職的必要以及兼職是否會影響本身職責(zé)行使，需進一步探討。
“為了保證監(jiān)察官的專業(yè)化，確保監(jiān)察官能夠更好地履行監(jiān)察官法草案二審稿第九條規(guī)定的職責(zé)，應(yīng)嚴(yán)格限制監(jiān)察官的兼職活動，不僅是對禁止兼任的社會職務(wù)進行限制，也應(yīng)該對監(jiān)察官本身進行限制，例如根據(jù)監(jiān)察官的等級來確定其是否具備兼職的能力，是否可以勝任兼職的工作需要。”楊尚東說。
此外，楊尚東還建議對監(jiān)察官兼職是否領(lǐng)取報酬應(yīng)進一步明確細(xì)化，例如監(jiān)察官參加科研課題研究項目或講座等學(xué)術(shù)交流時，可以經(jīng)批準(zhǔn)適量領(lǐng)取報酬，但領(lǐng)取報酬的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)有明確具體規(guī)定，以此保證監(jiān)察官的廉潔性。
建議明確監(jiān)察官的工資待遇
除了前述問題外，劉練軍比較關(guān)心監(jiān)察官的工資和福利待遇等問題。
監(jiān)察官法草案二審稿第二十九條規(guī)定：“監(jiān)察官的等級設(shè)置、確定和晉升的具體辦法，由國家另行規(guī)定。”第六十一條規(guī)定：“監(jiān)察官實行國家規(guī)定的工資制度，享受監(jiān)察官等級津貼和其他津貼、補貼、獎金、保險、福利待遇。監(jiān)察官的工資及等級津貼制度，由國家另行規(guī)定。”
劉練軍認(rèn)為，監(jiān)察官法草案二審稿對監(jiān)察官工資待遇問題的規(guī)定還不夠明確。從立法明確性上說，監(jiān)察官法草案二審稿中第二十九條、第六十一條中的“另行規(guī)定”，以及第十六條、第五十九條中的“有關(guān)部門”等條款都不明確的，應(yīng)當(dāng)在本法中對相關(guān)事項予以直接規(guī)定。
秦前紅則較為關(guān)注監(jiān)察官法草案二審稿中對監(jiān)察官權(quán)利救濟的相關(guān)規(guī)定。他表示，監(jiān)察官除了是從事特定職業(yè)的公務(wù)人員，也是社會關(guān)系中的一分子，也可能在工作中遇到權(quán)利侵害，因此要依法保障監(jiān)察官的正當(dāng)權(quán)利。
秦前紅表示，根據(jù)監(jiān)察官法草案二審稿的規(guī)定，監(jiān)察官受到錯誤處罰的，權(quán)利救濟方式主要是內(nèi)部申訴、內(nèi)部復(fù)核，其不具有外部性，還應(yīng)考慮獨立性和第三方性。
楊尚東認(rèn)為，監(jiān)察官法草案二審稿第六十六條規(guī)定，“對打擊報復(fù)的直接責(zé)任人員，應(yīng)當(dāng)依法追究其責(zé)任”，不屬于對監(jiān)察官權(quán)利救濟的內(nèi)容，建議直接刪除。
另外，監(jiān)察官是否需要通過法律職業(yè)資格考試此前一直存爭議。劉練軍認(rèn)為，監(jiān)察官行使的是監(jiān)察權(quán)，在性質(zhì)上屬于一種監(jiān)督權(quán)。對于監(jiān)督權(quán)，任何人都可以行使，無需任何門檻要求。從這個意義上說，擔(dān)任監(jiān)察官不需要擁有法律職業(yè)資格，只需要通過國家公務(wù)員考試即可。
秦前紅表示，在實踐中若發(fā)現(xiàn)監(jiān)察官法法律規(guī)范供給不足時，公務(wù)員法和黨內(nèi)法規(guī)等也可以作為規(guī)范監(jiān)察官的一種援引，因此在監(jiān)察官法實施過程中，要尤其注意其與其他法律的銜接和協(xié)調(diào)問題。