黃河流域在我國經濟社會發(fā)展和生態(tài)安全方面具有十分重要的地位。黃河發(fā)源于青藏高原，流經9個省區(qū)，全長5464公里，是我國僅次于長江的第二大河。黃河流域省份2018年底總人口4.2億，占全國30.3%；地區(qū)生產總值23.9萬億元，占全國26.5%。
2019年9月，習近平總書記在黃河流域生態(tài)保護和高質量發(fā)展座談會上指出，“黃河流域生態(tài)保護和高質量發(fā)展，同京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經濟帶發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設、長三角一體化發(fā)展一樣，是重大國家戰(zhàn)略�！�
2020年11月20日，水利部、國家發(fā)展改革委牽頭成立黃河立法起草工作小組，正式啟動黃河立法起草工作。
4月29日，水利部公布《黃河保護立法草案（征求意見稿）》（以下簡稱《征求意見稿》），并向社會征求意見。《征求意見稿》一經公布，引起業(yè)界廣泛關注。多位專家學者接受民主與法制社記者采訪時表示，黃河立法極具挑戰(zhàn)性，短時間內有了這樣一個征求意見稿，非常不易。
立法解決黃河面臨的突出問題
黃河流域構成我國重要的生態(tài)屏障，是我國重要的經濟地帶。黃河文化是中華文明的重要組成部分，是中華民族的根和魂。水利部在關于《黃河保護立法草案（征求意見稿）》的說明中表示，現(xiàn)行有關法律法規(guī)對規(guī)范黃河流域生態(tài)保護和高質量發(fā)展的針對性不強、銜接性不夠，存在一些制度空白。需要通過黃河保護立法，作出系統(tǒng)性、整體性制度安排，增強黃河流域保護和治理的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，推動高質量發(fā)展，保護傳承弘揚黃河文化。同時，也亟須通過黃河保護立法，依法解決黃河面臨的突出問題。
中國法學會環(huán)境資源法學研究會理事、北京林業(yè)大學生態(tài)法研究中心主任楊朝霞介紹，目前，我國分別從環(huán)境污染防治、資源永續(xù)利用、生態(tài)保護修復、文化傳承保護、洪澇災害防控等角度，制定了相關法律。這對黃河流域生態(tài)保護和高質量發(fā)展而言均有影響。
中國法學會環(huán)境資源法學研究會副會長、天津大學法學院院長孫佑海表示，黃河立法工作是各個省部統(tǒng)籌協(xié)調、全面兼顧的系統(tǒng)性工程。立法參與部門多，流域跨越省份多，法律調整對象廣，各方主體的利益訴求不一樣，“這將給黃河立法增加難度。”
開展黃河保護立法，是黨中央部署的重大立法任務。全國人大常委會將黃河保護立法列入2021年立法工作計劃。國務院對黃河保護立法起草工作作出專門部署。水利部、國家發(fā)展改革委會同司法部、自然資源部、生態(tài)環(huán)境部等11個部門，集中力量推進起草工作，赴河南、山東、甘肅、陜西4省開展立法綜合調研，召開立法座談會，聽取流域九省區(qū)人民政府意見，開展專題研究和專家咨詢，經過多次修改完善，形成了《征求意見稿》。
水利部表示，《征求意見稿》從全局和戰(zhàn)略高度出發(fā)，通盤考慮、綜合施策，推動黃河相關問題系統(tǒng)解決。同時立足流域視野，以水為核心、河為紐帶、流域為基礎，全面落實山水林田湖草沙綜合治理、系統(tǒng)治理、源頭治理。“聚焦黃河流域突出問題，力爭建立一套充分反映流域特點的制度措施，制定一部保護黃河的良法、促進發(fā)展的善法、造福人民的好法�！�
名稱未定 專家建議突出“保護和治理”
《征求意見稿》共11章114條，包括總則、規(guī)劃與管控、生態(tài)環(huán)境保護與修復、水資源節(jié)約集約利用、水沙調控與防洪安全、水污染防治、高質量發(fā)展、黃河文化保護傳承弘揚、保障與監(jiān)督等內容，但暫未明確具體名稱，現(xiàn)以“黃河保護立法草案”為名。
孫佑海表示，黃河立法要以打造“幸福河”為目標，準確把握“幸福河”的內涵，明確黃河專項立法的調整范圍，既要考慮到環(huán)境污染和生態(tài)破壞的預防，還要兼顧黃河多年來污染和生態(tài)破壞的治理問題。因此，黃河立法的名稱，要考慮到預防和治理兩個重要因素，建議名稱為“黃河保護和治理法”。
楊朝霞建議，立法名稱一定要體現(xiàn)出“保護”立場基調和立法目的。《征求意見稿》第一條立法目的中應增加“高水平保護”和“促進生態(tài)文明建設”的表述，修改為：為了加強黃河流域生態(tài)環(huán)境保護和水資源節(jié)約集約利用，保障黃河長治久安，保護傳承弘揚黃河文化，推動高質量發(fā)展和高水平保護，促進生態(tài)文明建設，讓黃河成為造福人民的幸福河，制定本法。
建立水資源剛性約束機制 保障黃河水安全
水資源短缺是黃河流域最突出的矛盾。據(jù)水利部數(shù)據(jù)顯示，黃河流域水資源保障形勢嚴峻，人均占有量僅為全國平均水平的27%，開發(fā)利用率高達80%�！墩髑笠庖姼濉钒凑账Y源節(jié)約集約安全利用要求，從配置、調度、利用、節(jié)約等環(huán)節(jié)，建立了水資源剛性約束指標、統(tǒng)一調度、取水許可限批、用水定額、節(jié)水評價、合同節(jié)水、水資源考核等制度措施。其中第六條規(guī)定，國家在黃河流域實施水資源剛性約束制度，以水定城、以水定地、以水定人、以水定產，把水資源作為最大剛性約束條件，優(yōu)化國土空間開發(fā)格局，促進人口和城市科學合理布局，構建與水資源承載力相適應的現(xiàn)代產業(yè)體系，推動黃河流域生態(tài)保護和高質量發(fā)展。
“在黃河保護問題上，一定要把水資源作為最大剛性約束條件�！睂O佑海非常認同《征求意見稿》提出的水資源剛性約束制度。他認為，可以建立黃河流域水資源利用的全過程管理控制制度，完善流域水資源統(tǒng)一配置，強化水量調度，堅持量水而行、節(jié)水為重，堅決抑制不合理的用水需求，推動全流域用水方式由粗放低效向節(jié)約集約轉變，保障黃河水安全。
楊朝霞認為，《征求意見稿》對水資源的規(guī)定十分專業(yè)，涉及合理分配、約束利用、節(jié)約利用、集約利用、有償使用、循環(huán)利用、開源利用等方方面面。例如，第三十七條對生活用水、生產用水、生態(tài)用水的分配順位作出了合理安排：“優(yōu)先滿足城鄉(xiāng)居民生活用水，保障基本生態(tài)用水，統(tǒng)籌生產用水。”第四十八條不僅對再生水、集蓄雨水、苦咸水、礦井水和海水淡化水的利用作出了規(guī)定，還要求景觀綠化、工業(yè)生產、市政雜用、建筑施工等，應當優(yōu)先使用非常規(guī)水源。他建議，在水資源公平分配（特別是上中下游的區(qū)域公平分配）方面作出進一步規(guī)定。
以涉水問題為焦點 抓牢水沙調節(jié)“牛鼻子”
楊朝霞介紹，黃河是世界上治理難度最大的河流之一，水害嚴重，治理問題困擾中華民族幾千年。長期以來，黃河水沙關系復雜，洪水風險依然是流域的最大威脅，“地上懸河”形勢嚴峻，下游灘區(qū)防洪防控和經濟發(fā)展的矛盾長期存在。
《征求意見稿》緊緊抓住水沙關系調節(jié)“牛鼻子”，確保河床不抬高，保障黃河長治久安，規(guī)定建立水沙調控和防洪減災體系，開展水沙調控和防洪工程建設，實施水沙調度、防洪防凌調度，進行灘區(qū)治理、重點水庫庫區(qū)管理等制度措施。其中，第五十二條對水沙調度作出規(guī)定，明確黃河流域管理機構編制水沙調控方案，確定重點水庫水沙調控運用指標和運用方式，根據(jù)來水來沙和水庫運用情況，決定水沙調控起止時間，下達調度指令，實施干支流水庫群統(tǒng)一調度，改善水沙動力條件，提升水沙調節(jié)能力。
楊朝霞說，《征求意見稿》以水要素為核心，以“水生態(tài)”“水資源”“水環(huán)境”“水災害”“水文化”等涉水問題為焦點，以自然保護地、森林、草原、濕地、動植物等生態(tài)要素、生態(tài)空間、生態(tài)系統(tǒng)的保護以及水土保持、荒漠化防治等為配套和補充，對黃河流域“山水林田湖草沙”生命共同體的保護和應對作了系統(tǒng)規(guī)定。
孫佑海建議，《征求意見稿》進一步構建完善的水庫群聯(lián)合調度機制，明確下游灘區(qū)基本農田退出制度，建立黃河下游灘區(qū)土地利用制度，理順濕地保護等相關主體的關系，建立防洪安全優(yōu)先制度和黃河防凌管理制度，規(guī)范黃河水災害治理。
站在生態(tài)文明高度 統(tǒng)籌保護與發(fā)展
孫佑海表示，黃河與長江的最大不同在于黃河流域生態(tài)環(huán)境脆弱，水資源保障形勢嚴峻。因此，黃河立法要在突出生態(tài)文明理念基礎上，將創(chuàng)新、協(xié)調、綠色、開放、共享的新發(fā)展理念貫徹到黃河流域治理全過程，確立生態(tài)修復原則和制度，強化各項黃河治理的措施。
《征求意見稿》對黃河河源區(qū)、黃土高原、河口及三角洲等不同區(qū)域生態(tài)保護修復等規(guī)定要建立水源涵養(yǎng)、水土流失總量控制、濕地保護、河口管理等制度，以及生態(tài)治理修復、天然林和草原保護、荒漠化防治、生態(tài)用水保障、生物多樣性保護等措施。明確要建立水環(huán)境質量和水污染物排放標準、總量控制、排污許可、排污口監(jiān)管等制度，提出了土壤和地下水、農業(yè)、城鄉(xiāng)生活、固體廢物等方面的污染防治措施。
楊朝霞表示，《征求意見稿》生態(tài)文明建設的主要路徑在空間的有序化、發(fā)展的生態(tài)化、生態(tài)的資本化、治理的體系化、保護的經濟化等五個方面都有所涉及，貫徹了以人為本、以自然為根、以天人合一為綱、以環(huán)境正義為魂的理念。但在生態(tài)資本化和保護經濟化（重點是高質量保護）方面還可以進一步健全完善。
設專章保護黃河文化
《征求意見稿》第八章專門規(guī)定了黃河文化的保護傳承弘揚，明確要保護、傳承、弘揚黃河文化，深入挖掘黃河文化蘊含的時代價值，延續(xù)歷史文脈，堅定文化自信，鑄牢中華民族共同體意識，規(guī)定了黃河文化資源記錄共享、遺產保護、傳承載體、文藝創(chuàng)作、公共文化、文化產業(yè)和文旅融合、研究與交流傳播等制度措施，要求通過保護歷史文化帶動高質量發(fā)展，守護中華民族的根和魂。
楊朝霞表示，黃河流域有著獨特的自然和人文景觀，為開展文化旅游、生態(tài)旅游提供了得天獨厚的條件，也為脫貧攻堅提供了生態(tài)資源和文化資源優(yōu)勢，建議在強化基礎研究和實證調查基礎上對生態(tài)產品的價值實現(xiàn)予以健全完善。
“在生態(tài)資源相對豐富的地方，可建設一批沙漠體驗、濕地游憩、森林康養(yǎng)、生態(tài)探秘、生態(tài)驛站、生態(tài)教育等生態(tài)基地，采取生態(tài)認養(yǎng)、生態(tài)旅游、種植體驗、生態(tài)養(yǎng)殖、有機食品、農家生活、養(yǎng)生休閑、詩意自然等形式，大力發(fā)展生態(tài)產業(yè)和綠色經濟�！睏畛冀ㄗh，《征求意見稿》在第七章的“高質量發(fā)展”中，對生態(tài)產品的價值實現(xiàn)（如生態(tài)旅游）作出系統(tǒng)的專門規(guī)定。