繼對阿里巴巴實施“二選一”壟斷行為罰款182.28億元并發出《行政指導書》后，4月26日，國家市場監督管理總局宣布對美團實施“二選一”等涉嫌壟斷行為立案調查。
值得關注的是，“行政指導”這個關鍵詞頻繁出現在反壟斷領域。4月13日，市場監管總局會同中央網信辦、稅務總局召開互聯網平臺企業行政指導會，明確提出互聯網平臺企業要知敬畏守規矩，限期全面整改問題，建立平臺經濟新秩序。此外，廣東、云南、河南等多地近期也召開了互聯網平臺企業行政指導會。
多位專家學者在接受本社記者采訪時，都談到反壟斷行政處罰起到了警示和教育作用，認為這有利于互聯網平臺規范自身行為，推動其良性健康發展，同時也肯定了“行政指導”這一舉措對規制平臺合規發展、維護市場公平競爭環境等方面的意義。
“罰單”體現發展與規范并重
根據市場監管總局的通報，監管部門綜合考慮阿里巴巴集團違法行為的性質、程度和持續時間等因素，對其處以2019年銷售額（4557.12億元）4%的罰款，即182.28億元。
事實上，這不是互聯網平臺第一次受到反壟斷行政處罰。從去年底開始，阿里、騰訊、百度、美團、滴滴等多家互聯網企業就因未依法申報違法實施經營者集中被頂格處罰50萬元，甚至有平臺不止一次被處罰。
但是，監管部門對互聯網平臺開出上百億“罰單”，則是首次。
中南大學法學院教授李國海介紹說，《中華人民共和國反壟斷法》對不同的壟斷行為規定了不同的法律責任，就罰款而言，反壟斷法對違法的經營者集中的最高罰款就是50萬元，而對濫用市場支配地位和壟斷協議的壟斷行為，罰款額的上限是上一年度銷售額的10%。
“市場監管總局本次對阿里巴巴公司開出巨額罰單，罰款額是被處罰者上一年度經營額的4%，這個比例并不高，但其絕對數額是國內自反壟斷法實施以來反壟斷執法機構開出罰單額最高的，因此受到了社會廣泛關注。”李國海表示。
中國政法大學副校長時建中此前撰文指出，阿里巴巴集團“二選一”行為從2015年開始，涉及面廣，持續時間較長。4％的罰款比例較為適中，既體現了依法依規和過罰相當的原則，體現了國家強化平臺企業反壟斷監管的態度和決心，也體現了支持平臺經濟發展的政策目標，充分體現了發展和規范并重的原則。
時建中認為，該案是我國平臺經濟領域第一起重大典型的壟斷案件，標志著平臺經濟領域反壟斷執法進入了新階段，釋放了清晰的政策信號，即國家在鼓勵和促進平臺經濟發展的同時，強化反壟斷監管，有效預防和制止平臺企業濫用數據、技術和資本等優勢損害競爭、創新和消費者利益的行為，規范和引導平臺經濟持續健康創新發展。
李國海也認為，該處罰有著非常重要的意義：首先，其警示和威懾相關網絡平臺必須自覺嚴格遵守反壟斷法，不能通過實施嚴重限制市場競爭的行為來獲取競爭優勢或謀利；其次則是通過該典型案例吸引了大眾關注，有利于促進社會大眾對反壟斷法的了解，促進我國競爭文化的進一步發展；此外，也有利于維護互聯網行業的有序競爭，推動我國互聯網絡行業的健康發展。
不過對于網上所說的此次處罰是“反壟斷大棒正式落下”的說法，李國海持保留意見。
“反壟斷法的實施必須做到經常化和衡平化，針對所有的經營者都應堅持相同的尺度，無論是何種經營者，構成違法就應被處罰，不違法，就不應受處罰。這樣做，是法律實施的公平性的必然要求，也有利于維護反壟斷法本身的權威。”李國海表示。
他認為，在此之前，國內反壟斷執法機構已經作出了很多罰款決定，也有針對網絡平臺的。本次受關注，是因為絕對數額很高，但這是因為被處罰者本身的經營規模比較大。
有助于平臺把握“創新與守法”邊界
值得關注的是，市場監管部門在作出行政處罰的同時發出《行政指導書》，并隨后召開互聯網平臺企業行政指導會的做法，也得到了一些專家學者的肯定。
該《行政指導書》圍繞全面規范自身競爭行為、嚴格落實平臺企業主體責任、完善企業內部合規控制制度、保護平臺內經營者和消費者合法權益等方面提出了16條整改意見，并指出阿里巴巴應客觀中立設定搜索、排序等算法，公平公正使用數據資源，依法保護個人信息和隱私；充分保障平臺內經營者和消費者的知情權、公平交易權和自由選擇權；充分尊重用戶選擇權；堅持包容共享原則，促進平臺經濟和實體經濟協同發展等。并要求阿里巴巴連續3年向市場監管總局提交自查合規報告。
李國海認為，該《指導意見書》體現了制裁與教育相結合的方針，有利于促進被處罰者及同行業其他經營者依法經營，做到“競爭合規”，避免再犯。
“反壟斷法相比其他法律，彈性和模糊性較大，基本概念難以準確定義，相關市場的界定較為復雜，違法性認定也要考慮多方面因素，企業本身可能很難百分之百地確認其相關行為是否違法，執法機構給出一些行政指導意見，有助于企業強化對反壟斷法的認識，準確判斷其競爭行為是否違法，建立健全內部‘競爭合規’審查評估制度。因此《行政指導書》也體現了反壟斷法本身的特殊要求。”李國海表示。
此外他還認為，這種舉措也適應了互聯網行業的特殊性。因為互聯網平臺競爭較為激烈，在經營模式上有一些不同于傳統行業的做法，企業在創新與守法之間究竟如何兼顧，對所有的互聯網平臺都提出了挑戰，反壟斷執法機構提出行政指導意見，有利于相關平臺企業把握好“創新與守法”之間的邊界。
華東政法大學教授，浙江理工大學特聘教授徐士英則表示，該《行政指導書》與今年初發布的《國務院反壟斷委員會關于平臺經濟領域的反壟斷指南》相呼應，提出了非常具體的合規要求。這不僅有利于企業合規經營，同時給學界乃至社會各界，對壟斷現象以及規制壟斷行為，提供了重要參考的依據，也給社會大眾提供了一個衡量市場競爭環境的標準。
她認為，近年來“二選一”“封禁”等法律糾紛事件，都可從《行政指導書》中尋求解決指引，讓企業對照法律來檢視、規范自身的行為，也是競爭法的實施基礎，更是優化營商環境的社會基礎。
或成常態化執法模式
在談到強化對互聯網平臺反壟斷監管問題時，李國海還表示，互聯網行業有很多不同于傳統行業的特質，在遵守反壟斷法方面有更大的挑戰，相關國家監管機構加強對互聯網平臺的行政指導，具有很強的針對性，能夠幫助相關企業更好地理解反壟斷法和其他相關法律法規，強化守法意識。反壟斷法的宗旨在于維護有效的競爭，處罰是手段，不是目的。
“其實，反壟斷執法機構開出一個罰單挺不容易的，調查取證需要耗費很多的行政資源，處罰的結果對企業也造成較大的沖擊。因此，我們在做好事后處罰的同時，更應做好事前指導。”李國海表示。
徐士英也認為，行政指導是節省法律實施成本非常有效的途徑，而且與我國同為亞洲國家的日本、韓國等都有類似的做法。
李國海認為，將行政指導等“軟性執法”與“硬性執法”結合使用，可更好地實現反壟斷法等法律法規的根本目標。同時他表示，在未來“行政指導”或將會越來越多地被使用，從而成為常態化的執法方式。
“反壟斷執法機構要采取多元執法模式，制裁是其中一種，行政指導也是其中一種，此外，反壟斷法還規定了‘承諾制度’，通過經營者承諾采取某些糾正措施，改變反競爭的行為，避免限制競爭的后果，這樣可以使經營者避免被處罰，同時也能實現維護有效競爭的目的，反壟斷執法機構也可以多使用這種執法手段。”李國海表示。
此外值得注意的是，在4月13日市場監管總局會同中央網信辦、稅務總局召開互聯網平臺企業行政指導會上提出要嚴肅整治強迫實施“二選一”、濫用市場支配地位、實施“掐尖并購”、燒錢搶占“社區團購”市場、實施“大數據殺熟”、漠視假冒偽劣、信息泄露以及實施涉稅違法行為等問題。
與其他問題相比，燒錢搶占“社區團購”市場近兩年才被大眾密切關注。
李國海認為，當下對于社區團購模式的關注，有多重意義。首先是維護經營機會的開放性，給線下的從業者保留一定的經營空間；其次是防止網絡平臺所積聚的資本無序、過度擴張；此外則是禁止一些有可能違法的行為，例如“掠奪性定價”行為（即網絡平臺以獲得競爭優勢、排擠競爭對手為目的，以低于成本的價格銷售商品的行為）。
他表示，當下提出規制社區團購行為體現出了一定的前瞻性，也體現了值得肯定的監管理念。