原標(biāo)題：立法防范化解地方金融風(fēng)險 服務(wù)促進(jìn)地方實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展——《湖北省地方金融條例》解讀
2021年4月2日，湖北省第十三屆人民代表大會常務(wù)委員會第二十二次會議表決通過了《湖北省地方金融條例》（以下簡稱《條例》），于2021年7月1日起開始施行。制定《條例》是順應(yīng)金融經(jīng)濟(jì)發(fā)展變化和中央與地方金融管理體制改革的需要，為健全湖北省地方金融監(jiān)管制度體系，防范化解金融風(fēng)險，推動地方金融規(guī)范有序發(fā)展，更好服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)，提供法制保障。
一、《條例》制定的背景
習(xí)近平總書記指出，金融是國家重要的核心競爭力，金融安全是國家安全的重要組成部分，金融制度是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中重要的基礎(chǔ)性制度。隨著經(jīng)濟(jì)社會的持續(xù)發(fā)展，新型金融業(yè)態(tài)不斷涌現(xiàn)，金融風(fēng)險復(fù)雜性日益凸顯，地方在加強(qiáng)地方金融監(jiān)管和風(fēng)險處置等方面的作用不斷增強(qiáng)。2014年，黨中央、國務(wù)院確定了地方政府對地方金融組織的監(jiān)管范圍、監(jiān)管分工及風(fēng)險處置責(zé)任。2017年習(xí)近平總書記在第五次全國金融工作會議上強(qiáng)調(diào)，地方政府要在堅持金融管理主要是中央事權(quán)的前提下，強(qiáng)化屬地風(fēng)險處置責(zé)任。在此背景下，按照“依法依規(guī)界定中央和地方金融監(jiān)管權(quán)責(zé)分工”的要求，有必要制定湖北省金融工作方面的地方性法規(guī)，以規(guī)范地方金融組織及其監(jiān)管、地方金融風(fēng)險防范與處置等地方重大金融事務(wù)，為落實(shí)黨中央、國務(wù)院決策提供立法支持。
二、《條例》制定的基本原則
《條例》在制定過程中，將“科學(xué)立法、民主立法、依法立法”的要求貫穿始終，在廣泛征求意見、論證評估的基礎(chǔ)上，根據(jù)中央對地方金融工作的頂層設(shè)計，在地方立法權(quán)限范圍內(nèi)制定符合我省實(shí)際的、有針對性的條款內(nèi)容。
一是按照立法權(quán)限立法。由于金融的基本制度屬于中央事權(quán)，為此，立法過程嚴(yán)格依照地方立法權(quán)限，著重把握地方監(jiān)管職責(zé)范圍和突出《條例》的實(shí)施性。
二是根據(jù)監(jiān)管需要立法。地方金融監(jiān)管工作是國家賦予地方的新職責(zé)，對此，立法回應(yīng)現(xiàn)實(shí)關(guān)切，對地方金融監(jiān)管的管理體制、監(jiān)管措施與方式、風(fēng)險防范與處置等方面作出規(guī)定。
三是堅持問題導(dǎo)向立法。針對我省金融發(fā)展在規(guī)模、質(zhì)量、數(shù)量上有差距以及金融供給不足等問題，突出鼓勵和支持地方金融發(fā)展和服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的相關(guān)內(nèi)容，通過立法引導(dǎo)金融回歸本源，提升金融服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的效率和水平。
三、《條例》的框架和主要內(nèi)容
《條例》共七章，即總則、地方金融組織、地方金融發(fā)展與服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)、風(fēng)險防范與處置、監(jiān)督管理、法律責(zé)任、附則。
（一）劃定適用范圍。《條例》對適用范圍的界定主要基于中央和地方在金融領(lǐng)域管理權(quán)限的劃分，其中監(jiān)督管理對象，根據(jù)中共中央、國務(wù)院《關(guān)于服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)防控金融風(fēng)險深化金融改革若干意見》的規(guī)定，地方政府對于地方金融的監(jiān)管范圍主要是“7+4”類機(jī)構(gòu)，即負(fù)責(zé)對小額貸款公司、融資擔(dān)保公司、區(qū)域性股權(quán)市場、典當(dāng)行、融資租賃公司、商業(yè)保理公司、地方資產(chǎn)管理公司實(shí)施監(jiān)管，并強(qiáng)化對區(qū)域性投資公司、農(nóng)民專業(yè)合作社、社會眾籌機(jī)構(gòu)、地方各類交易所的監(jiān)管。此外，為避免出現(xiàn)監(jiān)管空白，《條例》將“法律、行政法規(guī)和國務(wù)院授權(quán)地方人民政府監(jiān)督管理的開展金融業(yè)務(wù)的其他組織及其分支機(jī)構(gòu)”納入監(jiān)管范圍并作為兜底性規(guī)定，增強(qiáng)適用性。
在地方金融風(fēng)險防范與處置、地方金融發(fā)展促進(jìn)方面，按照國家對落實(shí)屬地金融風(fēng)險防范和處置責(zé)任的相關(guān)要求，適用范圍除了上述三方面外，還包括在鄂金融機(jī)構(gòu)以及其他涉及金融活動的單位和個人。
（二）明確政府職責(zé)。當(dāng)前地方金融組織縣域化的經(jīng)營模式，使金融風(fēng)險向縣域地區(qū)集聚。《條例》根據(jù)地方金融風(fēng)險的特殊性，明確了省、市、縣三級政府的職責(zé)分工，層層落實(shí)屬地金融風(fēng)險防范和處置責(zé)任。
同時，構(gòu)建地方金融監(jiān)管雙協(xié)調(diào)機(jī)制，精準(zhǔn)防范和化解各類金融風(fēng)險。一是國務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會辦公室地方協(xié)調(diào)機(jī)制。根據(jù)《國務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會辦公室關(guān)于建立地方協(xié)調(diào)機(jī)制的意見》，省級建立金融委辦公室地方協(xié)調(diào)機(jī)制，加強(qiáng)中央和地方在金融監(jiān)管、風(fēng)險處置、信息共享和金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)等方面的協(xié)作。二是地方金融工作議事協(xié)調(diào)機(jī)制。《條例》規(guī)定，省人民政府建立地方金融工作議事協(xié)調(diào)機(jī)制，統(tǒng)籌全省地方金融改革發(fā)展穩(wěn)定重大事項(xiàng)，協(xié)調(diào)解決地方金融工作中的重大問題。
(三）規(guī)范經(jīng)營行為。考慮到國家層面正在完善地方金融組織相關(guān)管理制度的實(shí)際情況，同時地方性法規(guī)在企業(yè)設(shè)立許可方面的限制，《條例》為引導(dǎo)地方金融組織規(guī)范經(jīng)營，從共性角度出發(fā)，對普遍適用于各類地方金融組織的活動規(guī)范作了規(guī)定。
一是確立地方金融組織設(shè)立、變更與終止規(guī)則。強(qiáng)調(diào)地方金融組織的設(shè)立、變更、終止，應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)規(guī)定辦理相關(guān)批準(zhǔn)、備案等手續(xù)。地方金融組織依法登記或者變更企業(yè)名稱時應(yīng)當(dāng)注明其主營金融業(yè)務(wù)字樣，并在登記經(jīng)營范圍時注明其取得經(jīng)營資格的全部金融業(yè)務(wù)字樣。地方金融組織解散、破產(chǎn)或者決定終止經(jīng)營相關(guān)金融業(yè)務(wù)的，應(yīng)當(dāng)向地方金融監(jiān)督管理部門報告并接受指導(dǎo)和監(jiān)督。
二是細(xì)化地方金融組織的經(jīng)營管理規(guī)范。要求地方金融組織加強(qiáng)公司治理，建立完整業(yè)務(wù)規(guī)則和管理制度體系，定期向地方金融監(jiān)督管理部門報告規(guī)定事項(xiàng)及重大風(fēng)險事項(xiàng)；為保護(hù)金融消費(fèi)者合法權(quán)益，要求地方金融組織建立金融消費(fèi)者適當(dāng)性制度，履行信息披露與風(fēng)險提示義務(wù)，加強(qiáng)個人信息保護(hù)；同時以列舉形式對禁止性行為作出規(guī)定，要求地方金融組織不得有非法集資、非法吸收存款或者變相吸收存款，出借或者出租經(jīng)營資格，以及超越經(jīng)營范圍經(jīng)營等行為。
（四）助力金融發(fā)展。從我省金融業(yè)情況看，發(fā)展不足仍是主要矛盾。《條例》堅持問題導(dǎo)向，將促進(jìn)我省地方金融發(fā)展和引導(dǎo)金融服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)作為地方金融工作的重要內(nèi)容，設(shè)專章重點(diǎn)從金融產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃編制、金融集聚區(qū)建設(shè)、融資結(jié)構(gòu)改善支持、金融人才支持等方面作了規(guī)定，同時結(jié)合金融發(fā)展的新要求，通過立法引導(dǎo)促進(jìn)普惠金融發(fā)展，提高金融服務(wù)的可獲得性；結(jié)合我省作為科技大省的優(yōu)勢，加強(qiáng)科技金融支持，引導(dǎo)金融資本與知識產(chǎn)權(quán)資源對接；與“綠色發(fā)展”理念相銜接，加強(qiáng)綠色金融支持，引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)、地方金融組織為支持應(yīng)對氣候變化、環(huán)境改善、資源節(jié)約高效利用和生態(tài)環(huán)境保護(hù)等經(jīng)濟(jì)活動提供金融服務(wù)。
構(gòu)建完善的信用體系和良好的法治環(huán)境，是推動金融業(yè)健康規(guī)范和規(guī)模化發(fā)展的基石。《條例》將加強(qiáng)金融信用環(huán)境和法治環(huán)境建設(shè)放在重要位置，規(guī)定一是推進(jìn)相關(guān)部門數(shù)據(jù)歸集，加強(qiáng)信息互通共享、信用披露和信用分類評級等工作。二是加強(qiáng)中小企業(yè)融資綜合信用服務(wù)平臺建設(shè)，提升信用服務(wù)中小企業(yè)融資發(fā)展的能力。三是建立地方金融組織及其從業(yè)人員的信用檔案，依法將相關(guān)信用信息向省社會信用信息服務(wù)平臺歸集，推動與國家金融信用信息基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫、企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)互聯(lián)互通。四是建立健全金融糾紛多元化解機(jī)制，支持設(shè)立金融糾紛調(diào)解中心，加大金融債權(quán)保護(hù)和打擊惡意逃廢金融債務(wù)工作力度。
（五）強(qiáng)化風(fēng)險防控。防止發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險是金融工作的永恒主題，按照中央和地方相關(guān)職責(zé)劃分，由地方政府及其相關(guān)部門負(fù)責(zé)地方金融組織的監(jiān)督管理和風(fēng)險處置，同時配合中央加強(qiáng)本地區(qū)跨市場、跨行業(yè)交叉性金融業(yè)務(wù)的風(fēng)險防范和處置。《條例》將主動防范化解系統(tǒng)性金融風(fēng)險放在更加重要的位置，并根據(jù)引發(fā)金融風(fēng)險的不同主體按照事權(quán)作了分類規(guī)定。
一是明確地方金融風(fēng)險防范處置工作機(jī)制。縣級以上人民政府建立相關(guān)部門、司法機(jī)關(guān)以及國務(wù)院金融管理部門分支機(jī)構(gòu)、派出機(jī)構(gòu)參與的地方金融風(fēng)險防范與處置工作機(jī)制，制定應(yīng)急預(yù)案，及時處置金融風(fēng)險。
二是明確地方金融風(fēng)險防范處置的相關(guān)主體職責(zé)。規(guī)定地方金融監(jiān)督管理部門建立金融風(fēng)險監(jiān)測預(yù)警、早期預(yù)防機(jī)制，并根據(jù)預(yù)警信息向相關(guān)行業(yè)主管部門提示風(fēng)險等。相關(guān)行業(yè)主管部門應(yīng)當(dāng)按照職責(zé)分工，加強(qiáng)本行業(yè)、本領(lǐng)域防范非法金融活動的宣傳教育、風(fēng)險排查工作，發(fā)現(xiàn)金融風(fēng)險隱患的，應(yīng)當(dāng)及時報送同級人民政府，并配合開展化解和處置工作。同時，對政府其他相關(guān)部門的風(fēng)險處置職責(zé)進(jìn)行了分別規(guī)定。
三是明確特殊情形下的地方金融風(fēng)險處置。借鑒持牌金融機(jī)構(gòu)成熟的接管經(jīng)驗(yàn)，對地方金融組織存在重大風(fēng)險隱患的，規(guī)定省地方金融監(jiān)管部門采取應(yīng)急處置措施。針對部分非金融企業(yè)“金融化”也是風(fēng)險防控的薄弱環(huán)節(jié)，對非金融企業(yè)資不抵債或者資金周轉(zhuǎn)困難可能引發(fā)重大金融風(fēng)險的情況，明確企業(yè)所在地人民政府的協(xié)調(diào)處置責(zé)任。同時，對跨區(qū)域金融風(fēng)險以及其他重大金融風(fēng)險，國家未明確風(fēng)險處置責(zé)任部門的，規(guī)定屬于企業(yè)的，由注冊地人民政府承擔(dān)協(xié)調(diào)處置責(zé)任，屬于個人的，由其住所地或者經(jīng)常居住地人民政府承擔(dān)協(xié)調(diào)處置責(zé)任，解決因新情況出現(xiàn)處置責(zé)任單位缺位的問題。
（六）細(xì)化監(jiān)管措施。考慮到地方金融業(yè)態(tài)監(jiān)管規(guī)則尚屬空白，其相應(yīng)的監(jiān)管權(quán)限和監(jiān)管措施等亟需通過立法來賦予。《條例》明確各級地方金融監(jiān)督管理部門的職責(zé)，賦予其金融監(jiān)管的執(zhí)法權(quán)、行政處罰權(quán)，細(xì)化了監(jiān)管措施，有利于地方金融監(jiān)督管理部門依法履職。
一是加強(qiáng)監(jiān)管制度建設(shè)。規(guī)定省地方金融監(jiān)督管理部門建立地方金融組織信息公示制度和分類監(jiān)督管理制度，根據(jù)國家有關(guān)規(guī)定，針對不同業(yè)態(tài)的性質(zhì)、特點(diǎn)等制定相應(yīng)的監(jiān)督管理實(shí)施細(xì)則。
二是加強(qiáng)監(jiān)管信息化建設(shè)。規(guī)定省地方金融監(jiān)督管理部門應(yīng)當(dāng)組織建立全省統(tǒng)一的地方金融監(jiān)督管理信息系統(tǒng)，對地方金融組織的業(yè)務(wù)活動及其風(fēng)險狀況進(jìn)行非現(xiàn)場監(jiān)督。
三是細(xì)化現(xiàn)場檢查措施。經(jīng)地方金融監(jiān)督管理部門負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，檢查人員可以對地方金融組織實(shí)施現(xiàn)場檢查，要求有關(guān)人員對檢查事項(xiàng)作出說明，查閱、復(fù)制與檢查事項(xiàng)有關(guān)的資料，檢查有關(guān)業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)信息管理系統(tǒng)，封存可能被轉(zhuǎn)移、隱匿或者毀損的資料，以及查詢有關(guān)賬戶等。
四是賦予監(jiān)管約談與風(fēng)險提示職責(zé)。規(guī)定地方金融監(jiān)督管理部門發(fā)現(xiàn)地方金融組織有涉嫌違反監(jiān)管要求的行為或者存在其他風(fēng)險隱患的，可以與地方金融組織實(shí)際控制人、主要股東、法定代表人、董事、監(jiān)事、高級管理人員等進(jìn)行監(jiān)管談話，要求其就相關(guān)業(yè)務(wù)活動和風(fēng)險管理的重大事項(xiàng)作出說明。發(fā)現(xiàn)非地方金融組織涉嫌從事地方金融業(yè)務(wù)的，可以采取監(jiān)管談話、查閱資料、制發(fā)風(fēng)險提示函等方式了解和提示風(fēng)險，并應(yīng)向相關(guān)部門提出措施建議。
五是建立投訴舉報機(jī)制。規(guī)定任何組織和個人有權(quán)對地方金融領(lǐng)域違法違規(guī)行為進(jìn)行投訴和舉報；地方金融監(jiān)督管理部門應(yīng)當(dāng)建立健全投訴舉報機(jī)制，公布受理方式，及時處理投訴舉報，并對舉報人的身份及相關(guān)信息予以保密。