開放無駕駛人測試 新增準入條件豁免
《深圳經濟特區智能網聯汽車管理條例（征求意見稿）》對智能汽車創新發展面臨的諸多法律問題進行了回應，如規定高度自動駕駛和完全自動駕駛的智能網聯汽車開展道路測試或者示范應用，可以不配備駕駛人；新增準入條件豁免制度等。
智能網聯汽車，通常也稱為智能汽車、自動駕駛汽車。根據駕駛人干預和介入程度的不同，智能網聯汽車自動駕駛包括有條件自動駕駛、高度自動駕駛和完全自動駕駛。有條件自動駕駛指根據系統動態駕駛任務接管請求，駕駛人應提供適當的干預；高度自動駕駛中，駕駛人可以對系統請求不進行響應；完全自動駕駛不需要駕駛人介入。
由于智能網聯汽車不同于人為操控的傳統汽車，原有針對傳統汽車的法律制度以及監管模式，不能適應智能網聯汽車發展的需求，也使當前我國智能網聯汽車面臨不能入市、不能上牌、不能運營收費、車輛保險制度不完善、發生交通事故時責任無法認定等諸多法律難題。
針對自動駕駛汽車創新發展面臨的法律問題，深圳運用特區立法權，起草了《深圳經濟特區智能網聯汽車管理條例（征求意見稿）》（以下簡稱《征求意見稿》）并于近日向社會征求意見和建議，意見反饋截止日期為4月11日。
據了解，《征求意見稿》共10章60條，包括總則、道路測試和示范應用、準入和登記、使用管理、交通事故及違章處理等，對智能網聯汽車創新發展面臨的諸多法律問題進行了回應，期望通過立法破解智能網聯汽車面臨的諸多法律難題。
或將開放無駕駛人測試
根據《智能網聯汽車道路測試管理規范（試行）》及2021年1月公布的《智能網聯汽車道路測試與示范應用管理規范（試行）》（征求意見稿）的要求，智能網聯汽車進行道路測試或示范應用時必須配備駕駛人或安全員，且駕駛人和安全員應處于車內能夠對車輛進行及時接管控制的位置，以便在必要時及時采取相應的安全措施。
2020年10月，百度自動駕駛出租車在北京全面開放，每輛車上均配備了安全員，且安全員需全程坐在主駕駛座上，以便遇到危險時隨時接管車輛。
2020年7月，廣州、長沙率先做出嘗試，允許智能網聯汽車在主駕無人的情況下開展測試，并為部分企業發放了遠程測試許可。但兩地的主駕無人測試并不是真正的無駕駛人測試，如《長沙市智能網聯汽車道路測試管理實施細則（試行）V3.0》規定，車內副駕駛座上仍需配置能夠進行車輛制動操作的安全員，并配置可遠程接管車輛的安全員。廣州需要遠程操控員為路測車輛提供安全保障。
“雖說是無駕駛人測試，其實是打‘擦邊球’，不管是坐在副駕駛座上的安全員還是遠程操控的操控員，自動駕駛的控制仍依賴于人的判斷，還不是‘車輛’的自主判斷。”東南大學交通法治與發展研究中心執行主任顧大松說。
在廣州、長沙探索智能網聯汽車無駕駛人測試的基礎上，深圳又向前邁了一步。《征求意見稿》第十一條規定，高度自動駕駛和完全自動駕駛的智能網聯汽車開展道路測試或者示范應用，可以不配備駕駛人。不過，前提是經過相關主管部門安全評估、審核批準，并采取了相應安全措施。
華東政法大學數字法治研究院副院長、特聘副研究員韓旭至認為，脫離測試駕駛人或者安全員，實現真正的無人駕駛測試是產業發展的必然趨勢。這在一定程度上決定了自動駕駛未來發展的空間。但目前各地難以進行此類嘗試的重要原因在于根據道路交通安全法的規定，機動車需由“人”駕駛并應當依法取得機動車駕駛證。“深圳基于經濟特區的特別立法權限，率先進行相關制度創新，亦必須遵循憲法規定以及法律和行政法規確立的基本原則。”韓旭至說。
“《征求意見稿》對自動駕駛汽車行業發展來說是大膽突破，但具體應用需要在特定路段或封閉道路進行，安全措施保障也必不可少。”首都經濟貿易大學大數據與智慧交通研究中心副教授繆明月說。
新增準入條件豁免制度
目前，我國智能網聯汽車商業化落地仍存在準入難題。由于我國對機動車產品進入市場實行準入管理制度，智能網聯汽車目前還沒有相應準入標準，使其無法被列入汽車產品目錄，無法銷售、注冊登記，更無法像傳統汽車一樣上路行駛。2018年11月，工業和信息化部發布《道路機動車輛生產企業及產品準入管理辦法》明確，因采用新技術、新工藝、新材料等原因不能滿足準入條件的，企業可提出相關準入條件豁免申請。此規定即是為智能網聯汽車、無人駕駛汽車等創新技術產品進入準入公告作鋪墊。
2020年4月，工業和信息化部發布的《道路機動車輛產品準入新技術、新工藝、新材料應用評估辦法（征求意見稿）》第二條再次提出，采用新技術、新工藝、新材料的機動車輛生產企業可提出相關準入條件豁免申請。
為解決智能網聯汽車的準入難題，《征求意見稿》在“準入和登記”一章，一方面要求制定相應的產品標準，另一方面規定，在智能網聯汽車產品深圳地方標準和團體標準制定公布前，因采用新技術、新工藝、新材料等原因不能滿足道路機動車輛產品準入條件的，實行產品相關準入條件豁免制度。
“深圳上述規定的最大意義在于通過地方立法使其具備可操作性。”顧大松說。
“準入條件豁免申請為自動駕駛未來新技術的發展開辟了一條‘綠色通道’，對保護和鼓勵自動駕駛技術創新是一個很好的舉措。”繆明月說。
《征求意見稿》還解決了智能網聯汽車上路難題。根據道路交通安全法的規定，機動車經公安機關交通管理部門登記后，方可上路行駛。《征求意見稿》第二十條規定，智能網聯汽車經公安機關交通管理部門登記取得智能網聯汽車登記證書、號牌和行駛證后，可上特區道路行駛。
這是否意味著無人駕駛汽車能在深圳合法上路？繆明月認為，無人駕駛汽車像普通汽車一樣上路還有較長的路要走，“其中包括技術上的成熟、人們的接受程度以及風險控制能力。目前，無人駕駛汽車登記上路的具體條件并不容易達到。”
顧大松也認為，此舉或可使應用于商業場景的自動駕駛汽車合法上路，且限于深圳立法適用范圍。目前無人駕駛汽車個人應用的條件還不成熟，符合深圳標準的智能網聯汽車在深圳之外行駛或商用也不合法。他建議，對智能網聯汽車的使用主體進行限定，“自動駕駛汽車的使用主體應該是運輸企業，而不是大規模、開放式的個人應用”。
車輛所有人、控制人或成擔責主體
自動駕駛汽車發生交通事故及違法時，由誰來擔責？《征求意見稿》將智能網聯汽車發生交通事故及違法時擔責主體分為有駕駛人和無駕駛人兩種情況。《征求意見稿》第四十七條規定，配備駕駛人的智能網聯汽車，仍參照現行道路交通安全法律法規的有關規定處理。無駕駛人情況下，發生交通違法行為時由車輛的控制人或者所有人承擔責任。如因質量缺陷造成交通事故的，車輛的控制人或者所有人承擔損害賠償責任后可向生產者、銷售者追償。如果在運用自動駕駛系統持續執行全部動態駕駛任務或動態駕駛任務接管過程中發生違法及事故，擔責主體是車輛的控制人。因車輛管理、使用、維護不當引發違法及事故，擔責主體是車輛的所有人。
《征求意見稿》配套說明表示，確立上述處理規則主要基于三個方面考慮：一是按照“誰受益、誰擔責”的原則，無人駕駛汽車的“運行利益”歸于車輛控制人、所有人，由其擔責較為合理；二是支配使用權由車輛控制人、所有人掌握，讓其擔責能督促其謹慎使用和定期維護車輛；三是由車輛控制人、所有人先行擔責便于交管部門及時處理，避免因長時間技術鑒定使受害人合法權益長期得不到救濟。
顧大松認為，在運輸企業作為自動駕駛汽車的控制人或者所有人的情況下，上述擔責主體的確立較為合理，因為實際上無人駕駛的智能網聯汽車所有人或控制人系作為承運人存在。不過，他認為，智能網聯汽車作為區別于傳統汽車的新技術產品，在交通事故責任認定上，應以符合其操作與通行規律的交通規則為認定依據。
繆明月則認為，上述規定的合理性有待進一步論證。他表示，如果有證據證明交通違法行為的發生是自動駕駛系統設計、有關車載設備或者是車路協同設備缺陷導致的，車輛控制人或者所有人不應承擔責任。
韓旭至表示，較為合理的擔責主體應該是車輛生產者。在他看來，以“運行利益”為由確立擔責主體的理由并不充分，對于交通事故責任認定應首先判斷是誰支配了自動駕駛汽車，即應由車輛使用人承擔責任。
《征求意見稿》第五十八條規定，車輛控制人指高度自動駕駛和完全自動駕駛的智能網聯汽車，在不配備駕駛人的情況下，運用自動駕駛系統持續執行全部動態駕駛任務和動態任務接管的民事主體。
韓旭至認為，按照該規定，車輛控制人既未指向以自動駕駛智能算法為代表的人工智能，也未指向以生產者為代表的算法控制人，而是指向使用車輛的人。在完全自動駕駛狀態下，車輛使用人已變成乘客，而未操控車輛的乘客對于交通事故的發生不可能存在過錯，因此，不具有歸責可能。而讓車輛所有人承擔責任的規定也不合理，“當車輛使用人和所有人不同時，車輛所有人只在對損害的發生有過錯時才會承擔相應的賠償責任，上述規定擴大了車輛所有人的責任”。
“讓無過錯的乘客或車輛所有人分擔責任，將對自動駕駛產業造成打擊。人們不會花更多錢去購買反而需要承擔更多責任的無人駕駛汽車，更沒有理由選擇乘坐徒增自身法律責任的交通工具。”韓旭至說。
對于《征求意見稿》中因質量缺陷造成事故，先由車輛控制人和所有人承擔損害賠償責任再向生產者、銷售者追償的規定，韓旭至也不贊同。他認為，機動車交通責任中的追償關系通常只發生于保險人在機動車強制保險責任限額范圍內墊付搶救費用及由道路交通事故社會救助基金墊付的情況之下，“讓所有人事后向廠家追償，實際上不當擴大了車輛所有人的責任”。