十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十五次會(huì)議對(duì)《中華人民共和國(guó)濕地保護(hù)法（草案）》（以下簡(jiǎn)稱《草案》）進(jìn)行了審議。目前，該《草案》向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)。在此之前，我國(guó)已有28個(gè)�。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）出臺(tái)了濕地保護(hù)地方性法規(guī)和規(guī)章，建立了一系列濕地保護(hù)制度，為濕地保護(hù)立法提供了良好實(shí)踐基礎(chǔ)。
全國(guó)人大環(huán)境與資源保護(hù)委員會(huì)主任委員高虎城在作關(guān)于《草案》的說(shuō)明時(shí)表示，《草案》遵循科學(xué)立法、民主立法、依法立法原則，著眼強(qiáng)化濕地保護(hù)，堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，聚焦?jié)竦乇Ｗo(hù)和修復(fù)，深入開(kāi)展調(diào)查研究，充分聽(tīng)取國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)的意見(jiàn)，廣泛聽(tīng)取地方以及專家意見(jiàn)，就重點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題開(kāi)展專題論證，著力提高立法質(zhì)量。
專門(mén)立法保護(hù)濕地的必要性和意義有哪些？《草案》在濕地管理、保護(hù)和修復(fù)方面做出了哪些規(guī)定？哪些方面還可以進(jìn)一步完善？近日，民主與法制社記者就此采訪了專家學(xué)者。
彌補(bǔ)生態(tài)文明法治建設(shè)的生態(tài)短板
濕地是全球重要生態(tài)系統(tǒng)之一，具有涵養(yǎng)水源、凈化水質(zhì)、維護(hù)生物多樣性、蓄洪防旱、調(diào)節(jié)氣候和固碳等重要的生態(tài)功能，對(duì)維護(hù)我國(guó)生態(tài)、糧食和水資源安全具有重要作用。
高虎城表示，針對(duì)濕地保護(hù)進(jìn)行立法，有利于從濕地生態(tài)系統(tǒng)的整體性和系統(tǒng)性出發(fā)，建立完整的濕地保護(hù)法律制度體系，為強(qiáng)化濕地的保護(hù)和修復(fù)提供法治保障。
黨的十八大以來(lái)，國(guó)家層面的濕地保護(hù)政策措施、管理制度和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)相繼出臺(tái)，第三次全國(guó)國(guó)土調(diào)查已經(jīng)將“濕地”單獨(dú)設(shè)為一級(jí)地類。在中南林業(yè)科技大學(xué)林業(yè)法研究所所長(zhǎng)周訓(xùn)芳看來(lái)，這充分說(shuō)明高質(zhì)量的濕地、森林、草原三大陸地生態(tài)系統(tǒng)已經(jīng)缺一不可地成為美麗中國(guó)的重要標(biāo)志。
“在《國(guó)際重要濕地特別是水禽棲息地公約》（Convention on Wetlands of International Importance Especially as Waterfowl Habitat，簡(jiǎn)稱濕地公約）共同簽署50周年之際，我國(guó)將在武漢承辦濕地公約第十四屆締約方大會(huì)，濕地保護(hù)法草案正式發(fā)布，意義不同凡響�！敝苡�(xùn)芳說(shuō)。
北京林業(yè)大學(xué)生態(tài)法研究中心主任楊朝霞認(rèn)為，濕地保護(hù)法的制定有利于我們向國(guó)際社會(huì)表達(dá)我國(guó)對(duì)濕地保護(hù)修復(fù)和生物多樣性保護(hù)的決心，有利于向世界各國(guó)傳播中國(guó)的生態(tài)文明理念和綠色發(fā)展智慧。
濕地保護(hù)法應(yīng)該是一部怎樣的法律？高虎城表示，濕地保護(hù)立法應(yīng)堅(jiān)持保護(hù)優(yōu)先、系統(tǒng)治理、科學(xué)修復(fù)和合理利用，推動(dòng)濕地的系統(tǒng)保護(hù)和可持續(xù)利用；堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，注重解決濕地保護(hù)中存在的主要問(wèn)題，妥善處理濕地保護(hù)中政府有關(guān)部門(mén)的相互關(guān)系，做好與相關(guān)法律的銜接，增強(qiáng)法律的針對(duì)性和可操作性；堅(jiān)持政府主導(dǎo)、社會(huì)參與，充分發(fā)揮社會(huì)各界在濕地保護(hù)、修復(fù)工作中的作用；堅(jiān)持立法的穩(wěn)定性和創(chuàng)新性，吸收地方已被實(shí)踐證明可行的做法，借鑒國(guó)際濕地立法的有關(guān)經(jīng)驗(yàn)。
周訓(xùn)芳認(rèn)為，濕地保護(hù)法的制定，應(yīng)該秉持“山水林田湖草是生命共同體”的理念，與森林法、草原法一起并肩筑牢綠色保護(hù)法治屏障，建立“三法”密切配合、相互支撐的用途管制、生態(tài)保護(hù)、生態(tài)修復(fù)、綠色產(chǎn)業(yè)制度體系，全面增強(qiáng)濕地生態(tài)功能、維護(hù)濕地生物多樣性、確保濕地生態(tài)安全、滿足人民群眾日益增長(zhǎng)的對(duì)優(yōu)美生態(tài)環(huán)境的需要。
“濕地保護(hù)法應(yīng)根據(jù)頂層設(shè)計(jì)方案，在濕地管理、濕地保護(hù)、濕地產(chǎn)業(yè)、濕地修復(fù)、濕地執(zhí)法等各個(gè)方面進(jìn)行科學(xué)、周密、可行的整體制度設(shè)計(jì)，提升濕地保護(hù)意識(shí)，守住濕地生態(tài)紅線，強(qiáng)化濕地利用監(jiān)管，推動(dòng)濕地產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，加大濕地修復(fù)力度，加強(qiáng)濕地保護(hù)執(zhí)法，為建設(shè)生態(tài)文明和美麗中國(guó)提供重要的法律保障�！敝苡�(xùn)芳說(shuō)。
楊朝霞認(rèn)為，濕地保護(hù)法的制定應(yīng)強(qiáng)調(diào)為濕地生態(tài)專門(mén)立法，要著力改變過(guò)去“重濕地資源利用，輕濕地生態(tài)保護(hù)”的傳統(tǒng)思維，解決濕地生態(tài)保護(hù)修復(fù)法律保障不足的問(wèn)題，從生態(tài)空間、生態(tài)要素、生態(tài)系統(tǒng)出發(fā)，逐步解決立法過(guò)程中“事實(shí)—事理—法理—法律”4個(gè)邏輯層面的基礎(chǔ)性問(wèn)題，切實(shí)彌補(bǔ)生態(tài)文明法治建設(shè)中的生態(tài)短板。
“立法首先要做的是把濕地的類型、分布、狀況、問(wèn)題等事實(shí)調(diào)查清楚，然后以濕地保護(hù)修復(fù)的科學(xué)原理和有關(guān)法理作為支撐，站在生態(tài)文明和綠色發(fā)展的高度，運(yùn)用嫻熟的法律表達(dá)技巧，建立覆蓋全面、體系協(xié)調(diào)、功能完備的濕地保護(hù)法律制度體系�！睏畛颊f(shuō)。
著力解決濕地保護(hù)中的突出問(wèn)題
《草案》分為總則、濕地管理、濕地保護(hù)、濕地修復(fù)、檢查與監(jiān)督、法律責(zé)任和附則，共7章59條。
周訓(xùn)芳說(shuō)，它具有較強(qiáng)的專業(yè)性和科學(xué)性，例如第二十九條第二款明確將“挖捕底棲生物”列為危及候鳥(niǎo)生存、繁衍的活動(dòng)，明確要求“開(kāi)展觀鳥(niǎo)、科普活動(dòng)要保持安全距離”等。
楊朝霞說(shuō)，《草案》重視經(jīng)濟(jì)發(fā)展與濕地保護(hù)的協(xié)調(diào)，既規(guī)定了全面的濕地保護(hù)修復(fù)制度，又對(duì)發(fā)展生態(tài)旅游、生態(tài)農(nóng)業(yè)、生態(tài)教育、自然體驗(yàn)等濕地生態(tài)產(chǎn)業(yè)作了專門(mén)規(guī)定，很好地貫徹了“綠水青山就是金山銀山”的理念。
《草案》的突出亮點(diǎn)之一是明確了濕地保護(hù)修復(fù)管理體制，并對(duì)特殊濕地進(jìn)行單獨(dú)規(guī)定�！恫莅浮返谖鍡l規(guī)定國(guó)務(wù)院林業(yè)草原主管部門(mén)負(fù)責(zé)濕地資源的監(jiān)督管理，擬定濕地保護(hù)規(guī)劃和相關(guān)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，負(fù)責(zé)濕地生態(tài)保護(hù)修復(fù)工作，監(jiān)督管理濕地的開(kāi)發(fā)利用。國(guó)務(wù)院自然資源、生態(tài)環(huán)境、水利、農(nóng)業(yè)農(nóng)村等有關(guān)部門(mén)，按照職責(zé)承擔(dān)濕地管理、保護(hù)和修復(fù)等有關(guān)工作。除此之外，《草案》還尊重濕地保護(hù)管理的歷史和現(xiàn)狀，依照各部門(mén)職責(zé)分工，在濕地管理、保護(hù)、修復(fù)等各章具體條款中，明確了國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)的相應(yīng)職責(zé)。
周訓(xùn)芳表示，《草案》明確了濕地保護(hù)修復(fù)管理體制。“這一管理體制的設(shè)計(jì)，既考慮到了濕地類型多樣、管理部門(mén)眾多的現(xiàn)狀，又體現(xiàn)了山水林田湖草統(tǒng)籌治理的要求，是一大亮點(diǎn)。”
值得注意的是，《草案》第二十九條規(guī)定縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)植物集中分布濕地的保護(hù)。任何單位和個(gè)人不得破壞鳥(niǎo)類和水生生物的生存環(huán)境。此外，還對(duì)紅樹(shù)林濕地和泥炭沼澤濕地的保護(hù)和修復(fù)做出了規(guī)定。楊朝霞認(rèn)為，對(duì)特殊濕地單獨(dú)進(jìn)行規(guī)定，是立法既強(qiáng)調(diào)一般又突出重點(diǎn)的體現(xiàn)，也是《草案》的亮點(diǎn)之一。
《草案》還規(guī)定了濕地面積總量管控制度，并嚴(yán)格控制占用濕地。第十一條規(guī)定，國(guó)家實(shí)行濕地面積總量管控制度，將濕地面積總量管控目標(biāo)納入濕地保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制和考核評(píng)價(jià)制度。要求國(guó)務(wù)院林業(yè)草原、自然資源主管部門(mén)會(huì)同國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)根據(jù)全國(guó)濕地資源狀況、自然變化情況和濕地面積總量管控要求，確定全國(guó)和各省、自治區(qū)、直轄市濕地面積總量管控目標(biāo)，并報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)。
周訓(xùn)芳認(rèn)為，濕地面積總量管控制度是一項(xiàng)確保濕地面積不下降的十分剛性的制度設(shè)計(jì)。為了確保濕地面積不下降的管控目標(biāo)得到實(shí)現(xiàn)，《草案》第三十四條、三十五條將退耕還濕、退牧還濕、退養(yǎng)還濕、退塘還濕、占補(bǔ)平衡等政策措施上升為法律措施，“這樣既能保持政策的連續(xù)性，又為維持濕地面積不下降提供了具體途徑�！�
《草案》還在第十八條明確了國(guó)家嚴(yán)格控制占用濕地。建設(shè)項(xiàng)目選址、選線應(yīng)當(dāng)避讓重要濕地，無(wú)法避讓的應(yīng)當(dāng)盡量減少占用，并采取必要措施減少對(duì)濕地生態(tài)功能的不利影響。
楊朝霞表示，《草案》對(duì)濕地空間用途管制作了專門(mén)規(guī)定，能夠有效減少對(duì)濕地的侵占問(wèn)題，也是優(yōu)化國(guó)土空間利用格局的一項(xiàng)重要制度。
“濕地”的概念等還需進(jìn)一步完善
《草案》第二條對(duì)“濕地”的概念進(jìn)行了界定：濕地，是指具有顯著生態(tài)功能的自然濕地和具有重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)植物棲息、生長(zhǎng)功能的人工濕地，并對(duì)法律適用做出了規(guī)定。
楊朝霞認(rèn)為，這一濕地的概念并不清晰。他建議采取概括加列舉方式，進(jìn)一步對(duì)濕地做出明確規(guī)定。同時(shí)，在處理與其他相關(guān)法律的適用關(guān)系上，應(yīng)當(dāng)確立濕地保護(hù)法的優(yōu)先適用地位。
周訓(xùn)芳認(rèn)為，有必要采取《國(guó)際重要濕地特別是水禽棲息地公約》中被普遍接受的濕地概念，對(duì)濕地的法律定義作出專條規(guī)定，并明確濕地是與耕地、林地、草地并列的一級(jí)地類。
“濕地作為濕地保護(hù)法的核心概念，毫無(wú)疑問(wèn)需要一個(gè)清晰的法律界定。在此基礎(chǔ)上，結(jié)合我國(guó)濕地管理和濕地生態(tài)保護(hù)修復(fù)的實(shí)際需要，還需進(jìn)一步厘清濕地保護(hù)法與土地管理法、農(nóng)業(yè)法、漁業(yè)法、水法、防洪法、海域使用管理法等有關(guān)法律的關(guān)系，針對(duì)水田、人工養(yǎng)殖水域、灘涂、江河、湖泊、紅樹(shù)林濕地、森林沼澤、草原沼澤、水庫(kù)等的利用及相關(guān)管理活動(dòng)，與相關(guān)法律規(guī)定進(jìn)行銜接�！敝苡�(xùn)芳說(shuō)。
周訓(xùn)芳建議，進(jìn)一步強(qiáng)化濕地生態(tài)系統(tǒng)綜合管理理念，強(qiáng)化濕地保護(hù)主管部門(mén)的綜合協(xié)調(diào)職能，推動(dòng)林業(yè)草原、自然資源、生態(tài)環(huán)境、水利、農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門(mén)在濕地規(guī)劃、濕地面積總量管控、退耕還濕、退牧還濕、退養(yǎng)還濕、退塘還濕、生態(tài)用水、濕地修復(fù)等各個(gè)環(huán)節(jié)、各個(gè)方面均形成行政監(jiān)管的合力。在此基礎(chǔ)上，建立濕地保護(hù)聯(lián)合執(zhí)法、專項(xiàng)執(zhí)法、委托執(zhí)法和執(zhí)法協(xié)作法律機(jī)制，推進(jìn)濕地生態(tài)治理體系和治理能力現(xiàn)代化。同時(shí)，針對(duì)濕地自然保護(hù)區(qū)、國(guó)家濕地公園等保護(hù)地管理機(jī)構(gòu)沒(méi)有行政處罰權(quán)的情形，授權(quán)濕地自然保護(hù)區(qū)、國(guó)家濕地公園管理機(jī)構(gòu)在法定授權(quán)范圍內(nèi)實(shí)施行政處罰。
楊朝霞建議，濕地保護(hù)法立法進(jìn)行類型化的設(shè)計(jì)，對(duì)不同類型的濕地分類施策，制定不同的制度�！啊恫莅浮敷w現(xiàn)的是一個(gè)‘大濕地’概念，而實(shí)際上適用于濱海濕地的制度不一定適用于河流湖泊濕地，更不一定適用于沼澤濕地。因此，應(yīng)根據(jù)不同濕地的特征以及面臨的困境和危機(jī)，分門(mén)別類進(jìn)行更有針對(duì)性的制度設(shè)計(jì)。”
除此之外，楊朝霞認(rèn)為，濕地保護(hù)法作為一部“生態(tài)法”，在生態(tài)空間、生態(tài)要素、生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù)方面，制度設(shè)計(jì)的層次性、針對(duì)性、體系性還不夠，尤其是《草案》第十八條對(duì)濕地空間用途管制的規(guī)定還可以進(jìn)一步完善。同時(shí)，對(duì)作為重要生態(tài)要素的“水”的規(guī)定還不夠全面，缺乏水系連通、生態(tài)補(bǔ)水等方面的具體規(guī)定。楊朝霞建議，對(duì)濕地日、濕地周作出規(guī)定，“這樣有利于把濕地保護(hù)修復(fù)理念在全社會(huì)落地生根�！�