2020年備案審查工作情況報(bào)告近日揭開(kāi)面紗。在披露的13件典型案例中，有一件引起廣泛關(guān)注：由于有的地方性法規(guī)將具有本地戶(hù)籍規(guī)定為在本地從事出租汽車(chē)司機(jī)職業(yè)的準(zhǔn)入條件，有公民為此提出了審查建議。
一直以來(lái)，一些地方出臺(tái)的地方性法規(guī)對(duì)出租汽車(chē)司機(jī)或網(wǎng)約車(chē)司機(jī)設(shè)置了一定的戶(hù)籍門(mén)檻。從戶(hù)籍方面提出要求已成為出租汽車(chē)行業(yè)的通行做法，由此也曾引發(fā)不少爭(zhēng)議。
此次全國(guó)人大常委會(huì)法工委給出了權(quán)威結(jié)論。法工委經(jīng)審查認(rèn)為，地方性法規(guī)對(duì)出租汽車(chē)司機(jī)資格條件設(shè)置本地戶(hù)籍限制，存在與黨中央文件精神不符的問(wèn)題，不符合黨中央關(guān)于“引導(dǎo)勞動(dòng)力要素合理暢通有序流動(dòng)”“營(yíng)造公平就業(yè)環(huán)境，依法糾正身份、性別等就業(yè)歧視現(xiàn)象，保證城鄉(xiāng)勞動(dòng)者享有平等就業(yè)權(quán)利”的改革要求，應(yīng)予糾正。而居住證一般只與社會(huì)管理相關(guān)，且取得較為容易，規(guī)定居住證條件雖不如戶(hù)籍那樣明顯構(gòu)成對(duì)就業(yè)的限制或歧視，但一定程度上也對(duì)公平就業(yè)產(chǎn)生影響，也需要適時(shí)進(jìn)行調(diào)整。
人大代表認(rèn)為地方性法規(guī)存在就業(yè)歧視
提起審查建議的，是全國(guó)人大代表、中國(guó)法學(xué)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)張?zhí)K軍。之所以要提起這份審查建議，是因?yàn)樵趶執(zhí)K軍看來(lái)，“穩(wěn)就業(yè)”是當(dāng)前黨和國(guó)家的頭等大事。各地應(yīng)當(dāng)積極采取有效措施，努力營(yíng)造良好的就業(yè)環(huán)境。然而，昆明、南寧、武漢、太原、石家莊五個(gè)城市的出租汽車(chē)管理?xiàng)l例都以戶(hù)籍或居住證（暫住證）作為出租汽車(chē)司機(jī)準(zhǔn)入門(mén)檻，構(gòu)成了嚴(yán)重的就業(yè)歧視，更是嚴(yán)重阻礙了出租汽車(chē)行業(yè)“穩(wěn)就業(yè)”功能的實(shí)現(xiàn)。
“對(duì)出租汽車(chē)司機(jī)設(shè)置戶(hù)籍門(mén)檻違反了相關(guān)上位法規(guī)定�！睆�?zhí)K軍認(rèn)為，以是否具有本地戶(hù)籍或居住證作為準(zhǔn)入條件，排斥了外地司機(jī)在本地工作，構(gòu)成對(duì)外地區(qū)身份分割，違反了優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境、促進(jìn)人力資源有序流動(dòng)的要求。五地以保護(hù)本地就業(yè)為出發(fā)點(diǎn)設(shè)置戶(hù)籍和居住證門(mén)檻，構(gòu)成了對(duì)外地司機(jī)的歧視，觸碰了法律的紅線(xiàn)，違反了勞動(dòng)法、就業(yè)促進(jìn)法、行政許可法以及《優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例》的規(guī)定。
同時(shí)，張?zhí)K軍認(rèn)為，對(duì)出租車(chē)司機(jī)設(shè)置戶(hù)籍門(mén)檻也不符合國(guó)家的大政方針�！斑@會(huì)導(dǎo)致外地司機(jī)無(wú)法通過(guò)網(wǎng)約車(chē)實(shí)現(xiàn)靈活就業(yè)，不利于穩(wěn)就業(yè)。就業(yè)是最大的民生工程、民心工程、根基工程，必須順應(yīng)新形勢(shì)新要求，取消地方性法規(guī)設(shè)置的就業(yè)障礙。”
在張?zhí)K軍看來(lái)，居住證更是不應(yīng)成為就業(yè)的前提條件�！熬蜆I(yè)與居住證之間的關(guān)系應(yīng)該是，先有穩(wěn)定的就業(yè)才能申領(lǐng)居住證，而不是有了居住證才能就業(yè)。國(guó)家實(shí)行居住證制度的目的是為了讓居住證持有人‘在居住地居住，作為常住人口享受基本公共服務(wù)和便利’，并非讓其成為限制外來(lái)人口就業(yè)權(quán)利的門(mén)檻�！�
2020年9月，經(jīng)過(guò)調(diào)研后，張?zhí)K軍向法工委提交《關(guān)于對(duì)昆明、南寧、武漢、太原、石家莊等五個(gè)城市出租汽車(chē)管理?xiàng)l例實(shí)施備案審查的建議》。他同時(shí)建議有類(lèi)似做法的其他一些城市開(kāi)展自查自糾，維護(hù)法治統(tǒng)一。
多地已經(jīng)陸續(xù)取消出租車(chē)司機(jī)戶(hù)籍限制
據(jù)了解，除上述五市外，北京、上海、成都、沈陽(yáng)、鄭州、大連、福州、銀川、哈爾濱、杭州等20余市的客運(yùn)出租汽車(chē)行業(yè)具有相同規(guī)定，有的甚至更為嚴(yán)格。但近年來(lái)，廣州、杭州、三亞、貴陽(yáng)等城市紛紛取消了對(duì)出租汽車(chē)司機(jī)的戶(hù)籍和居住證限制，暢通司機(jī)流動(dòng)渠道。
2018年，杭州市率先降低出租汽車(chē)司機(jī)準(zhǔn)入門(mén)檻，將“取得本市戶(hù)籍，或在本市取得浙江省居住證6個(gè)月以上，或在本市取得浙江省臨時(shí)居住證12個(gè)月以上”，改為“具有本市戶(hù)籍，或持有本市核發(fā)的浙江省居住證，或在本市已辦理居住登記，或在本市已辦理身份信息登記”。2019年，廣州市修改網(wǎng)約車(chē)細(xì)則和巡游出租汽車(chē)條例，不再要求出租汽車(chē)司機(jī)持有本地戶(hù)籍或居住證。青島市通過(guò)修改網(wǎng)約車(chē)細(xì)則，將原細(xì)則中要求網(wǎng)約車(chē)司機(jī)“具有本市戶(hù)籍或者有效的居住證”修改為“具有本市戶(hù)籍或者有效的居住證，或者已經(jīng)在本市辦理身份信息登記”，東莞市取消了要求網(wǎng)約車(chē)司機(jī)“具有本市戶(hù)籍或者本市有效居住證”的規(guī)定。
“這些城市的做法充分體現(xiàn)了勞動(dòng)力市場(chǎng)化流動(dòng)的要求，取得了很好的效果，值得推廣�！睆�?zhí)K軍說(shuō)。
制定機(jī)關(guān)認(rèn)為相關(guān)規(guī)定合理合法
為何要對(duì)出租車(chē)司機(jī)設(shè)置戶(hù)籍門(mén)檻，各地人大常委會(huì)也給出了自己的理由。
有的地方人大常委會(huì)提出，條例是向全國(guó)公民開(kāi)放的，符合立法法、道路交通運(yùn)輸法律法規(guī)、戶(hù)籍管理法規(guī)，不會(huì)對(duì)外地人員從事出租車(chē)駕駛員工作產(chǎn)生不利影響。
有的地方人大常委會(huì)提出，“有本市戶(hù)籍或者居住證”的規(guī)定具有合法性和合理性，從實(shí)際看也并未阻礙外地人就業(yè)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前有該規(guī)定的地方，有的出租汽車(chē)駕駛員中外地從業(yè)人員占比達(dá)40%，還有的地方比例甚至高達(dá)74%，并沒(méi)有形成就業(yè)歧視。此外，要求有居住證也是司機(jī)依法享受居住地相關(guān)權(quán)利和便利的依據(jù)，例如參加社會(huì)保險(xiǎn)、繳存提用公積金、申領(lǐng)機(jī)動(dòng)車(chē)駕駛證等，有利于維護(hù)和實(shí)現(xiàn)其合法權(quán)益。
有的地方人大常委會(huì)提出，目前當(dāng)?shù)匾呀?jīng)施行了更為開(kāi)放的落戶(hù)戶(hù)籍政策，辦理居住證的過(guò)程快速便捷，基本上不會(huì)對(duì)外地人員落戶(hù)或者辦理居住證并從事出租汽車(chē)駕駛工作產(chǎn)生不利影響。
全國(guó)人大常委會(huì)法工委一錘定音
“地方性法規(guī)中以本地戶(hù)籍或者居住證作為出租汽車(chē)司機(jī)職業(yè)準(zhǔn)入條件的規(guī)定，主要涉及與中央要求和改革精神是否一致的問(wèn)題。”全國(guó)人大常委會(huì)法工委法規(guī)備案審查室主任梁鷹說(shuō)。
在收到張?zhí)K軍提起的這份審查建議后，全國(guó)人大常委會(huì)法工委按照《法規(guī)、司法解釋備案審查工作辦法》的規(guī)定對(duì)有關(guān)地方性法規(guī)進(jìn)行了審查研究。法工委經(jīng)審查認(rèn)為，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，黨中央對(duì)戶(hù)籍制度改革和營(yíng)造公平就業(yè)環(huán)境作出了明確部署�！吨泄仓醒� 國(guó)務(wù)院關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場(chǎng)化配置體制機(jī)制的意見(jiàn)》提出，“引導(dǎo)勞動(dòng)力要素合理暢通有序流動(dòng)”“放開(kāi)放寬除個(gè)別超大城市外的城市落戶(hù)限制，試行以經(jīng)常居住地登記戶(hù)口制度”“營(yíng)造公平就業(yè)環(huán)境，依法糾正身份、性別等就業(yè)歧視現(xiàn)象，保障城鄉(xiāng)勞動(dòng)者享有平等就業(yè)權(quán)利”。
由于戶(hù)籍制度具有很強(qiáng)的身份區(qū)分和人口流動(dòng)限制特點(diǎn)，對(duì)出租汽車(chē)司機(jī)資格條件設(shè)置本地戶(hù)籍限制，存在與黨中央精神不符的問(wèn)題，應(yīng)予糾正。而居住證一般只與社會(huì)管理相關(guān)，且取得較為容易，規(guī)定居住證條件雖不如戶(hù)籍那樣明顯構(gòu)成對(duì)就業(yè)的限制或歧視，但一定程度上也對(duì)公平就業(yè)產(chǎn)生影響，也需要適時(shí)進(jìn)行調(diào)整。
另?yè)?jù)了解，法工委認(rèn)為有的地方政府出臺(tái)規(guī)章等文件對(duì)網(wǎng)約車(chē)駕駛員資格條件設(shè)置戶(hù)籍限制，已向司法部發(fā)函建議以適當(dāng)方式推動(dòng)有關(guān)地方政府作出修改。
建議創(chuàng)新工作舉措維護(hù)公共安全
值得一提的是，不少地方性法規(guī)之所以設(shè)置出租汽車(chē)司機(jī)戶(hù)籍門(mén)檻，一個(gè)主要理由就是此規(guī)定有利于確保安全運(yùn)營(yíng)，有利于實(shí)現(xiàn)保障公民平等就業(yè)和維護(hù)公共安全之間的平衡。
出租汽車(chē)是城市主要的交通工具之一�？瓦\(yùn)出租汽車(chē)駕駛員是否能保證乘客的人身財(cái)產(chǎn)安全，是群眾普遍關(guān)注的熱點(diǎn)問(wèn)題。2018年發(fā)生了多起乘客被客運(yùn)出租汽車(chē)駕駛員性侵或者殺害的事件。為此，交通運(yùn)輸部和公安部曾聯(lián)合發(fā)文要求對(duì)出租汽車(chē)駕駛員進(jìn)行背景核查。
目前對(duì)出租汽車(chē)客運(yùn)駕駛員的準(zhǔn)入條件并沒(méi)有法律、行政法規(guī)的規(guī)定，鑒于城市人民政府是出租汽車(chē)管理的責(zé)任主體，法工委建議，地方人大在注重引導(dǎo)勞動(dòng)力要素合理暢通有序流動(dòng)的同時(shí)，也要注重督促政府部門(mén)、有關(guān)社會(huì)組織、出租車(chē)運(yùn)營(yíng)公司、互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)等注重預(yù)防發(fā)生侵犯乘客和侵犯駕駛員人身財(cái)產(chǎn)安全的惡性案件。尤其是一些特大城市、大城市，應(yīng)當(dāng)也完全有能力開(kāi)拓工作思路，創(chuàng)新工作舉措，積極主動(dòng)作為，既消除出租車(chē)駕駛員的戶(hù)籍資格限制，又維護(hù)好當(dāng)?shù)毓舶踩?/p>